浅析我国积极财政政策的风险及其措施

雷凡

摘要：财政政策作为我国进行宏观调控的工具，其应用效果的好坏对我国的国民经济发展有着直接的影响。本文主要针对财政政策的内涵、性质及其特点做一简要分析，在实行积极的财政政策的同时，也应积极有效地防范财政政策的风险：一是在积极财政政策目标上要从片面追求年度经济增长转移到确保国民经济可持续上来；二是对财政政策工具的运用必须注意协调配合，同时要注意财政政策与其他经济政策及经济制度的密切配合，并处理好财政政策与市场机制作用的关系。

关键词：宏观调控；积极财政政策；经济刺激；国债发行；制度完善

一、积极财政政策的理论概述介绍？

财政是政府的一种经济行为，所以，通俗的说，财政政策就是政府为了达到一定的目的在安排财政收支和运用各种财政手段时候的指导思想。对现代财政政策从不同的角度可以做出不同的定义，其中有两个定义很值得借鉴。一个定义是：“财政政策可以认为是税种、公共支出、举债等种种措施的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成的部分公共消费与投资在总量和配置上得以确定下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间接的影响。”另一个定义是：“所谓财政政策即政府收支的调整已达到经济更加稳定，实现预期经济增长率。”这两个定义的优点是明确指出了财政政策的主体、手段和目标。根据我们对我国积极财政政策的研究，并参照上诉两个定义，给财政政策以如下定义似乎更为确切：“财政政策就是政府主动地调整财政收支和财政手段，形成不同的组合，以达到预期的政策目标。”积极财政政策不是一个学术名词，如何准确理解积极财政政策的真正含义，更符合我国积极财政政策的真谛。一般而言我国的财政政策属于一种扩张的财政政策，也即赤字政策。我国实施积极财政政策的初衷，主要是能够过增发国债。

二、影响我国财政风险的主要因素

1.财政体制改革未触及实质性问题

政府权力的横向分割，政府间关系是一种地缘关系，这种关系首先表现为经济上的相互依赖性，其次才是行政权力范围的地缘性。条块关系交织使部门之间、地区之间在处理财政问题时，相互争执利益，推诿责任。下级政府部门在财政权力上缺乏自主性，因而也就没有责任心，形成了滥用财权，浪费财力的局面。中央政府和地方政府权利定位不够准确，无法明确事权范围。由于依据模糊，划分收支的标准就很难把握，忽而偏重中央，忽而偏重地方，偏重地方也有地区差异。特别是中央与地方之间有交叉的支出，跨地区的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干扰，混淆不清。可见，体制缺陷是造成财政风险的最本质的原因。

2.主体税种设计税权划分双重缺陷

我国税收设计的基本目标首先是保障国家的财政收入，而流转税则是实现这一目标的最佳选择，这也正是我国长期以来以流转税为主体税种的主要原因，虽然理论界不乏将所得税作为主体税种的声音。如现阶段实行的增值税，就是在国家财政收入中占很大比重的流转税。地方税中的营业税也属于流转税类。流转税的共同特点是以商品或劳务的流转额为课征对象、可征环节多、税源广泛，但缺陷也很明显，它既不能体现公平合理的税收基本原则，也难以体现量能负担的原则。在目前税制下，税收收入量的目标很容易实现，但税收对国民经济发展的质量的反映越来越不够明显和准确，从而形成了税收收入不断增加，企业经营越来越困难的背反现象。

3.国有企业改革仍未实现质的突破

我国国有企业的现实问题很多，诸如经济结构不合理、高负债率、低利润率，建立现代企业制度的困难，国有企业多余职工的分流和再就业，等等。所有这些问题，无一不与财政有关。大凡国企改革首先是产权改革，即对产权进行界定，明确投资主体，明确产权的归属，明确资产经营的盈亏责任。政企关系不清集中体现在企业与财政关系不清上，企业改革的各种风险必将形成财政风险。

4.税权划分缺乏稳定性和科学性

税权即税收的管辖权。国家拥有取得税收的权力，但这种权力，必须在中央政府和地方政府间进行合理科学的配置。我国目前在税权划分上缺乏一个稳定的规则，立法权过分集中于中央，地方越权、滥权现象较为严重。另外税收征管主体的重复和交叉，也对行使税权产生了一定的障碍，从而导致中央税收保障性下降，地方滥用收费权，且收费规模日益膨胀。这种与市场经济条件下政府财政收入的规范分配方式严重悖离的结果，必然导致更深的财政风险。

5.政府职能转变的艰巨性和矛盾性

在当前经济转型过程中，首要问题是实现政府职能的转变。但政府职能的转变过程却存在着明显的艰巨性和矛盾性。因为在发展中国家经济转轨过程中，市场失效问题更为突出，政府纠正这些失效的能力也更弱，政府行动的局限性也更大，建立和完善市场的任务也更加艰巨。如果政府职能的转变不能适应市场经济的需要，政府很可能成为导致市场混乱的主要因素。

三、防范积极财政政策风险的有效策略

1.制定可持续发展的积极财政政策目标

作为我国的最高决策层，在制定财政政策目标时，不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经济可持续发展方面。只有这样，我国的国民经济才能真正步入良性发展的轨道，经济增长的可持续性才有保证。在国民经济可持续发展目标方面，既包括国民经济持续增长，也包括经济增长方式的转变、产业结构的合理化、地区经济结构的合理化、城乡经济结构的合理化、生态环境的好转等。

2.积极拉动需求转移到改善供给上来

在积极财政政策实施的初期，针对需求严重不足的严酷现实，财政政策作用的侧重点放在拉动需求方面，这样做简单、容易操作，而且见效快，因而是无可厚非的。到了2000年，我国的经济增长速度开始回升，固定资产投资增长速度明显加快，投资品及消费品价格开始止跌回升，这说明我国的需求管理政策已经取得一定的成效。尽管有效需求问题还没有得到根本解决，但矛盾的主要方面已经转移到有效供给上来了。经过3年积极扩张的财政政策的实施，我国的财政赤字率、偿债率、债务依存度都已接近或超过警戒线，虽然负债率还较低，但我国的经济发展水平，相对于西方发达国家而言，国民经济对国债的承受能力相对低下，因而以西方发达国家及欧盟成员国所确定的警戒线标准来说明我国的国债发行还有较大的空间，这是不正确的。根据我国的经济发展水平，我国的国债负担率应控制在20%以内为宜，最多不得超过30%，否则有发生财政危机的危险。由此可见，以扩大国债规模和财政支出规模为主要内容的旨在拉动需求增长的财政政策已没有多大的回旋余地。单一的需求管理政策只能解决短期的经济增长问题，不可能解决国民经济可持续发展问题。因此，要确保国民经济持续、快速和健康发展，积极财政政策的重心应放到改善供给、增加有效供给上来。要通过财政政策的作用，推动经济增长方式的转变，并使产业结构、地区经济结构和城乡经济结构逐步合理化，经济增长与生态环境的保护能够有机协调起来。

3.财政政策工具的运用必须做出相应的调整

首先，在国债方面，虽然维持一定数量的国债发行是必要的，但国债发行规模要加以严格控制，国债增长速度应低于GDP的增长速度，从而使国债风险程度能得到有效控制和降低。国债资金的运用应仅限于具有经济效益的领域，并重点投向基础产业及基础设施，以及企业技术改造和信息产业及生物医药等高新技术产业。国债资金向这些领域的投入不是包办或垄断，而是重在发挥其对民间资本的引导作用。国债资金应退出纳消费性领域，有关社会保障事务应通过税收等无偿性收入来解决。在国债资金投资结构上，要逐步加大新兴产业及企业技术改造方面的投入，推进国民经济和社会信息化，用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，以推动我国产业结构、产品结构的升级，充分发挥国债投资的“扩散效应”和“乘数效应”，拉动民间投资的快速增长。要加大对国债投资过程的监督管理，确保国债资金的到位，提高其使用效益。在利用国债投资加大西部地区开发力度的过程中，投资的重点应放在西部地区的基础工业及基础设施方面，优化西部地区投资环境，并使不同地区之间的经济互补性得到进一步加强。其次，要充分发挥财政贴息的杠杆作用。在市场经济条件下，依靠财政投资支持国家重点建设、优化产业结构和对社会投资实施调控，这是必不可少的。但在财政投资占全社会固定资产投资比重日趋下降、国债风险加大的情况下，面对中长期优化产业结构方面巨大的投资资金需要，财政的直接投资往往显得力不从心。当前一种切实有效的方式是通过财政贴息支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与引导。目前要扩大财政贴息的资金规模，使之成为加强供给管理的有效工具。再次，要通过税制改革，优化税制结构，刺激民间投资。要废除固定资产投资方向调节税；变生产型增值税为消费型增值税，并相应调低其基本税率，取消一般纳税人和小规模纳税人的区分；统一企业所得税，给内外资企业以公平的税收待遇。取消地区性税收优惠待遇，实行以产业为导向的税收优惠待遇。第四，要切实解决乱收费、乱摊派、乱罚款和乱集资问题，充分发挥人大、政协、人民群众及新闻舆论的监督作用，规范和约束政府本身的行为，切实减轻企业及个人的负担，调动其投资积极性。如在政府收费方面，有关政府收费的立项、收费标准的确定等都必须通过全国人大或省级人大的审批，收费标准的调整由全国人大常委会或省级人大常委会举行听证会。各级政府只是收费的执行者和管理者，无权进行收费的立项、收费标准的确定和调整。

4.正确认识积极财政政策在发展中的作用

在市场经济条件下，必须坚持市场第一、政府第二的原则，充分发挥市场机制的作用，政府的宏观调控只能建立在市场机制作用的基础上，政府的财政政策只是弥补市场机制的不足和缺陷。因此，对财政政策的作用既不能低估，也不能夸大。在运用财政政策以实现经济发展目标时，要注意掌握好政策的力度和作用范围，保持财政政策的公共性、公平性和适度性。要通过财政政策的实施，弥补私人经济部门投资的不足，并积极引导其投资方向，而不是排挤私人经济部门投资，同其在经济领域争利。作为财政政策的决策者和执行者，要注重提高决策水平和执行水平，及时收集和掌握经济发展信息，减少和避免政策决策和政策执行的盲目性。

5.其他经济政策及经济制度的密切配合

我国的一切经济政策及经济制度都必须适应市场经济发展的客观要求，特别是在我国即将加入WTO的历史背景下，要确保其公开性、公平性、公正性。财政政策的实施结果与预期目标之间尚存在一定的差距，这不仅是财政政策本身的问题，还有其他的政策及制度原因。如民间投资缺乏金融市场和资本市场的有力支持，民间投资产业准入政策方面的障碍等，使民间投资近几年来一直处于低迷状态。要调动民间投资的积极性，必须在直接融资和间接融资方面给予公平待遇，废除各种歧视性的规章制度，民营企业可通过发行股票、债券及银行信贷等多种方式融资。要逐步取消产业准入方面的制度性障碍，变审批制为登记备案制，除涉及国家经济安全及国防安全的领域不宜让民间资本进入外，其他领域应尽可能向民间资本开放。凡是允许外资进人的领域，都必须对国内民间资本开放。

参考文献：

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