编制《安全生产行政执法检查规范》 问题与建议

文/刘耀峰 侯占杰

执法检查是安全生产监管监察的一项极其重要的工作，而执法检查规范是执法检查的重要依据。2017 年至2019 年，北京市应急局分3 批组织编制了23 部《安全生产行政执法检查规范》（以下简称《规范》）。结合《规范》编制工作实际情况，探讨编制中普遍存在的问题和解决建议。

什么是《规范》

规范，指按照既定标准、规范的要求进行操作，使某一行为或活动达到或超越规定的标准。那么，《规范》就是规范安全生产执法检查的标准，是安全生产执法检查的重要依据。《规范》以解决“查什么、怎么查，罚什么、怎么罚、罚的依据是什么”为目的，搭起了标准规范和法律法规的“桥”，并不是重新制定的标准规范，主要包括了执法检查项目、检查内容、检查方法和处罚依据等内容，为全市安全生产执法检查人员和专职安全员提供了统一规范的业务指导。

《规范》编制总体情况及存在问题

3 年来，北京市结合本地安全生产特点及监管实际需要，采取行业与专项结合的方式编制了23 部《规范》，主要包括加油站、石油库、餐饮单位、商场超市、白酒制造、食品制造、文化娱乐场所、星级饭店、物业管理等20 部行业《规范》和有限空间、应急管理、职业卫生等3 部专项《规范》。《规范》重点解决了检查项目设定、违法行为认定和行政处罚环节缺乏刚性约束，一线执法人员执法检查的主观性、随意性等问题，使得安全生产执法检查有据可依、有章可循，使得执法检查工作更加高效高质。

但是，在《规范》编制中仍然存在一些问题，需要进一步优化、完善和改进。笔者认为，编制中存在的主要问题或不足有：

《规范》的定位还不够准确

从目前《规范》的使用情况来看，既有应急管理部门的执法检查人员使用，又有街乡的专职安全员使用。前者有行政执法权，后者只有检查权。因此，从使用范围上来说，必须有明确的界定，要区分清楚执法内容和日常检查内容，执法内容应该是日常检查内容的提升或者升华，二者不能互用，只能互鉴。

通用条款标准化程度低

20 部涉及行业的《规范》，都涉及“基础管理”的内容，主要包括了安全生产责任制、安全管理制度、安全操作规程、安全生产管理机构及人员、安全生产投入、安全生产教育培训等方面内容，但是由于是由不同人员不同部门编写，导致不同行业不同《规范》的这部分内容都有所差异，没有能够实现标准化，通用部分内容没有统一起来。

行业特色不明显

从目前编制情况来看，20 部涉及行业的《规范》内容比较全面，但是行业特色不是很突出。比如白酒行业的《规范》，一共80 项条款内容，其中基础管理部分42 项，现场管理部分38 项，这样就显得现场管理内容还不够细化、不够突出。白酒行业防火是重中之重，但是《规范》中兼顾了防火要求和设备设施等方面的要求，总体看来防火的内容不够突出。

条款多重点不够突出

从20 余部《规范》的总体情况来看，条款内容比较多，基本都超过了50 项。无论是基础管理部分还是现场管理部分，内容涵盖比较全面，但是重点项目不够突出，能真正用于处罚的条款比较少，可操作性还有待于进一步提升。

法律法规标准规范条款转化不够

法律法规和标准规范中的条款没有转化成实际执法检查中的检查清单和检查标准，也就是说《规范》“检查内容明细”部分直接引用法律法规和标准规范的相关条款，在执法检查过程中难以直接使用。

如何编制好《规范》

如何编制好《规范》？笔者认为应当做好理论与实践的结合、法律条款与标准条款的结合、处罚条款与裁量基准的结合，切实打好基础，搭好桥梁，打通执法检查的通道。

深入领会，准确理解《规范》的定位

编制《规范》前我们首先必须弄清楚《规范》是给谁用，用于执法检查人员还是用于专职安全员，还是企业安全管理人员？执法检查人员需要的是对照《规范》可以直接处罚。而专职安全员没有执法权，笔者认为检查标准可能更适用。在这里，我们还要弄清楚《规范》和检查标准的区别与联系，《规范》不同于检查标准，但是又来自检查标准，或者说是检查标准的提炼与升华。因此，《规范》应该更加凝练、更加精准。

统筹谋划，搭建好《规范》的框架

现场管理部分条款示例

目前的《规范》条目主要包括了检查项目、检查内容、检查内容明细、检查方法、检查依据、违法行为、处罚依据和自由裁量基准等内容。应在此基础上，进一步优化条目设置或者简化条目，使得《规范》的框架更加科学、更具有实操性、更加便于执法检查过程中查阅，切实提高执法检查的效率和精准度。

勇于创新，探索《规范》的模块化组合

从已编制完成的《规范》来看，规章制度、机构设置、教育培训、安全投入、应急管理等基础管理内容和电气安全、消防安全等现场管理类内容没有统一起来，甚至《规范》之间的检查内容和检查内容明细都有所差异。因此，《规范》的编制可探索模块化组合，每一个《规范》都是由若干模块组合而成，总体上分为通用部分和专用部分，类似基础管理和电气安全、消防安全等现场管理类内容可尝试实现通用化、标准化，这样既能使得执法检查的尺度统一又能避免编制过程中的重复性工作。然后，根据各个行业、领域或者专业的特点，有针对性地编制凸显特点的内容。这样就能实现统一性与差异性的结合。

突出重点，充分凸显《规范》的实战性

《规范》是按照行业或者领域编制的，既要全面覆盖，又要突出行业、领域安全管理的重点、难点。因此在编制的过程中，首先要从全面性考虑，把行业或者领域检查的内容全部包括进来，无死角、无遗漏。同时要坚持问题导向，把日常易发、多发、危险较大的隐患和行业领域安全管理的难点、重点列入检查项目，而且对于重点内容应更加细化、更加具体。

落地生根，注重法律法规标准规范条款的转化

已编制完成的《规范》中“检查内容明细”大量引用了法律法规和标准规范的具体“条款”。“条款”是高度凝练或者总结而成，具有一定的概括性。直接对照“条款”执法检查，可能会增加执法检查的难度，或者对照“条款”难以查出处罚内容。“检查内容明细”可以尝试把具体的“条款”进行一定的转化，明确检查清单和检查标准，让“检查内容明细”更接地气、更好理解、更具有可操作性。