“疫后重建”应急法律体系何去何从——访中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮

文/本刊记者 赵苡萱

2020 年春节，突如其来的新型冠状病毒引发的肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）席卷了中国大地，我们在积极应对的同时，也发现了一些问题。这些问题引起了应急领域专家、学者们对突发事件的新认识和新思考——新冠肺炎疫情暴露出我国应急法律体系存在哪些不足？《突发事件应对法》是否到了必须修改的阶段？如若修改，将何去何从？下一步，我国应急管理法律法规，应该完善哪些工作？带着这些问题，本刊记者采访了中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师、应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮，请他详细回答。

记者（以下简称“记”）：2020年春节遭遇的新冠肺炎疫情是影响全国的突发卫生公共安全事件。此外，我国还曾遇到过多次突发的自然灾害、生产安全事故等。请问，这些突发事件暴露出我国应急法律体系存在哪些方面的不足，主要体现在哪些方面？

林鸿潮（以下简称“林”）：这次新冠肺炎疫情暴露出我国应急法律体系存在的问题，我觉得可以从3个方面来讲。

首先，我国应急法律体系内部不统一、理念冲突。

中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师，应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮

我国在2003 年“非典”疫情之后，吸取了很多教训，意识到应急管理体制不能以部门为主，原因在于应急管理的跨部门、跨种类性质非常明显。虽然还是需要借助部门的专业判断，但是要应对突发事件，政府的综合统筹能力就凸显出来，这主要得益于地方政府考虑全局、处理突发事件的眼光和视野都会优于部门。在应对突发事件的问题上，一个部门的统筹能力跟一级政府没有可比性。

我国在制定《突发事件应对法》时，确立了政府综合协调、属地管理为主、应急响应重心下移等基本原则，这些都符合应急管理的基本规律。但是，这些思想并没有同步贯彻到应急管理体系的其他单行性法律法规中，使得应急领域的一些单行法还保持着部门为主，“条”重于“块”的色彩。

以这次新冠肺炎疫情信息的发布为例，《突发事件应对法》是一般法，适用于四大类（自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全）突发事件；《传染病防治法》是特别法，只适用于传染病防治。按照《立法法》第83 条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

所以，虽然《突发事件应对法》中规定的属地管理、重心下移这些原则是不错的，但在实践中就会被架空。在传染病疫情信息发布的问题上，只能适用《传染病防治法》的规定。而《传染病防治法》就比较重视“条”的管理机制，如果把新冠肺炎疫情当作传染病来进行管理，那就需要先进入“传染病目录”，而进入“传染病目录”就需要层层审批；未进入“传染病目录”，就不能适用传染病的相关制度，这就容易造成疫情信息发布不及时。这与我们经常讲的应急管理理念、原则并不符合。总的说来，我国目前的应急管理体系还存在着这样的冲突。

其次，我国应急法律的实施机制不够科学。

目前，我国应急法律体系没有一套科学的实施机制。应急预案本应作为应急法律的重要实施机制，但在很长一段时间内，对应急预案性质的理解并不准确。

政府是一种自上而下的科层制体系，基层获得信息之后层层上报，直到触发决策层，决策层决策之后再逐级下达去执行。这样的运行机制严谨、规范，在常态下是没问题的。但突发事件的处置对效率的要求非常高，依靠平常的科层制体系实施法律是行不通的，必须代之以有效的预决策机制。就是在法律制定之后，只要预先假设的危机情景出现，相关主体就应该直接采取法定措施，无需层层请示汇报，以保证决策的及时性。这个预决策机制就是应急预案。

我国的应急预案在“非典”疫情之后开始建设。在2006 年前后，应急预案体系基本做到了“纵向到底、横向到边”，但在实践中作用却不大，一个重要原因就是对应急预案的性质理解得不准确。我们长期将应急预案理解为法律制度的细化和延伸，导致其可操作性差，更新迭代慢。应急预案没有发挥出法律实施预决策机制的作用。

第三，传统立法理念导致我国应急领域法律比较粗糙。

目前，我国的法律体系还比较粗糙。我们在立法时经常受到一些传统观念的影响，比如说“宜粗不宜细”“几个不谈”（不谈机构、不谈人员、不谈钱）的原则等。但突发事件是能力本位的概念，在事件发生之后，政府乃至全社会的能力和这个事件应对的需求之间存在差距，这个事件才能够被称为突发事件。要应对突发事件，就要在短时间内补齐能力差距。而应对突发事件的能力无非是人力、财力和物力的组合。要保证人、财、物有一个比较高的准备水平，需要在法律上有十分明确的、刚性的、严格的制度要求。

这样一来，法律一旦规定得比较模糊，突发事件发生时，需要的人力、财力和物力肯定落实不下去。最后，这些模糊、原则的法律条款只能起到软约束或倡导作用。

我认为，以上3 点，是我国整个应急法律体系，包括《突发事件应对法》和应急领域其他单行性法律实施效果不佳的主要原因。

记：具体到《突发事件应对法》，您认为，是否已经到了必须修改的阶段？原因是什么？

林：我认为《突发事件应对法》必须要改，需要修改的原因，可以从以下几个方面介绍。

从应对非常规突发事件的层面来看，《突发事件应对法》并没有解决宣告“紧急状态”的问题。因为2003 年“非典”疫情时，触发了一些法律问题，使得全国人大在2004年将原来宪法上的戒严制度修改为宣告紧急状态制度，同时决定制定一部“紧急状态法”，将所有突发事件可能引起的紧急状态全部涵盖。后来，因为立法思路的改变，最后没有制定“紧急状态法”，而是制定了主要应对那些还不至于构成紧急状态常规性突发事件的《突发事件应对法》。

从功能定位上来看，《突发事件应对法》与最初设想的“紧急状态法”有一些偏差，使得已经写进宪法的紧急状态制度没有办法落实。这就造成一些应该宣告紧急状态的情况，由于没有可以操作的具体制度，并没有宣告。比如，这次新冠肺炎疫情爆发之后，各级政府采取了很多的非常措施，但并没有宣告进入紧急状态。

从应对常规突发事件的层面来看，《突发事件应对法》也没有解决好。这是由于《突发事件应对法》适用于四大类突发事件应对的全过程，要从中抽取各种突发事件共同的应对方法，提取“最大公约数”，结果使得《突发事件应对法》变得非常抽象，可操作性和可实施性降低，没有达到预想的效果。

记：如若修改《突发事件应对法》，您认为，应该着重于哪些方面的修改，以解决当下面临的主要难题？

林：如果要修改《突发事件应对法》，我建议放弃四大类突发事件全过程大包大揽的想法，回到最初的设定，将《突发事件应对法》改造为“紧急状态法”。在“紧急状态法”中，可以覆盖四大类突发事件比较严重的情况，并对其进行提炼和统筹，不再具体规定四大类突发事件全过程的常态管理和一般应对过程。统筹之后，在突发事件影响严重的情况下，宣告进入紧急状态。同时，对宣告紧急状态的门槛要适当下调。

紧急状态可以划分类型，如自然灾害紧急状态、事故灾难紧急状态、公共卫生事件紧急状态、社会安全事件紧急状态、戒严状态，明确将前4 种紧急状态和戒严区别开来，以达到全社会对紧急状态“脱敏”的作用。

记：对于我国的应急管理法律法规，您认为，下一步应该完善哪些工作？

林：我国的应急管理法律法规体系，按照2019 年11 月29 日习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习中讲的立法思路：要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规。

按照总书记阐述的立法思路，从突发事件的四大类型来看，可以把自然灾害、事故灾难这两类高频的突发事件应对工作，和应急救援、应急救助、应急物资储备等跨种类、综合性的工作，纳入一部综合的应急管理法律中，这也比较符合应急管理部的职责，也就是“应急管理法”。

自然灾害有其自身的特点和规律。目前，我国自然灾害领域的法律制度相对完善，主要的单灾种都有其法律、法规，数量也比较齐全，但这些法律还是立足于单灾种、单部门而制定。实际上，很多灾害管理工作是可以跨灾种综合进行的，这些工作“合着干比分着干好”，比如灾害风险评估、救灾物资储备、灾害监测网络、避灾场所建设、灾害应急救援队伍、救灾资金拨付管理等工作。这时候，就需要归纳、总结自然灾害应对的共同特点和规律，制定一部综合性的“自然灾害防治法”，从应对单一灾种向综合减灾转变，达到节省资源、提高效率的目的。

公共卫生突发事件的法律体系中，已有《传染病防治法》《食品安全法》《疫苗管理法》等相关法律，下一步还将要制定“生物安全法”。2019 年12 月28 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《基本医疗卫生与健康促进法》。将来可以把公共卫生应急最核心的制度加入到这部法律当中，起到公共卫生领域应急基本法的作用。

对于社会安全事件来说，本没有统一的可能性。因为社会安全突发事件种类复杂，有暴力型的群体性冲突，经济型的经济危机、金融危机等，还有粮食危机或能源危机，这些种类突发事件的应对方法都不一样，所以没有统一建立社会安全突发事件法律体系的必要性。

记：2月14日，习近平总书记主持召开全面深化改革委员会第十二次会议。完善重大疫情防控机制体制，健全国家公共卫生应急管理体系是会议的重要内容。会上，习近平就此提到15个体系、9种机制、4项制度。这个体系的提出，是否对除公共卫生安全领域以外的应急管理领域，同样会产生影响？会产生哪些影响？是否像“非典”疫情一样，成为我国应急管理体系建设的关键节点？

林：2 月14 日习近平总书记提到的15 个体系、9 种机制、4 项制度，这些体系、机制、制度的提出，对应急管理体系的影响，我认为主要包括两个方面：

一方面，习近平总书记强调，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设。这就有可能带动其他重大突发事件的应对也纳入国家安全体系，如重大自然灾害应对。目前，这类事件有时会涉及国家安全问题，但一直没有纳入国家安全的框架。

另一方面，习近平总书记强调，要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。目前，我国的应急物资还没有统一，分散在各个部门，如有的分散在应急管理部，有的分散在国家卫生健康委等。这些应急物资，有些是相同的，有些是专业性的，但无论哪种应急物资，物资储备、物资调配、物流组织等工作都可以进行统筹管理。这时候，就需要出台相应的应急物资保障条例，为应急物资保障体系的统一提供法律支撑。