“疫情就像冬天里飞出的黑天鹅”——访中国应急管理学会副会长刘铁民

文／本刊记者 包冬冬

2 月20 日，国务院新闻办在武汉举行新闻发布会。中央指导组成员、国务院副秘书长丁向阳介绍，这场突如其来的疫情是建国以来的一场非常战役，病毒来势之汹、疫情传播之烈、范围扩散之广、全社会所面临的挑战之大，堪称前所未有。

该如何看待这场“突如其来”“前所未有”的新型冠状肺炎疫情？面对这场突发事件对我国应急管理体系的考验，需要反思什么？本刊记者采访中国应急管理学会副会长、中国安全生产科学研究院原院长、研究员刘铁民，请他深入详谈。

透过“黑天鹅”理论 观察疫情

刘铁民说：“新冠肺炎疫情发生至今，仍然没有得到完全控制，并且在国外也出现蔓延趋势。目前，从官方数据得知，全国累计报告确诊病例已经超过8 万，死亡超3 000 人。从这些数据来看，这是建国以来有记录的最大疫情了。它比起17 年前造成全国恐慌的‘非典’疫情，严重许多。如果疫情持续下去，一是对广大人民群众的生命健康产生严重威胁；二是对国家的经济社会发展带来巨大的扰动；三是对国家现有的治理体系、治理能力，尤其是应急管理治理体系和治理能力，提出严峻的考验。”

面对疫情，刘铁民提出以下几个方面的认识。

中国应急管理学会副会长、中国安全生产科学研究院原院长刘铁民

需要重新认识新冠肺炎疫情，“它就像冬天里飞出的黑天鹅”。为什么这么说？“当前在危机应对方面，有两个理论是比较突出的，一是黑天鹅理论，一是灰犀牛理论。习近平总书记在2019 年1 月29 日开班的省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上讲，既要高度警惕黑天鹅事件，也要防范灰犀牛事件。”

灰犀牛事件往往指是一种大概率的、可以预测的，事先做好预防可以避免发生的事件。大多数的生产安全事故几乎都是灰犀牛事件。与之相比，黑天鹅事件性质要严重得多。第一，它是一种极端小概率的事件，3年、5 年、10 年甚至几十年都没有发生过，容易让人忽视、麻痹，所以没有成熟的经验和有效的方法应对。第二，黑天鹅事件具有高度的不确定性，用现有的方法无法预测。事先不能预测是黑天鹅事件最主要的特征。

“那么，问题出来了。无法预测的事件由于突如其来和变化诡异，使我们措手不及，仓促上阵，会造成非常严重的后果，冲击是全面的，包括改变我们的观念，破坏现有的物质、文化基础。此外，在总结黑天鹅事件的过程中，我们往往总能在事后恍然大悟，觉得发生的一切是可以解释的，甚至认为我们全面战胜了它，但是当下一次黑天鹅事件发生时，我们又会无法解释，手忙脚乱。这次首先发生在湖北省武汉市的疫情就是这样，如直到现在，我们还不能准确地说出病源来自哪里。”

对于具有巨大破坏力的黑天鹅事件，应该怎么应对？当下，确有一些应对方法。这些方法主要是基于对不确定性中危机的应对。刘铁民认为，主要有5 个方面，非常重要。

其一，对黑天鹅事件的出现，不要预测，也没有办法预测。在黑天鹅事件出现之初，不要做过于乐观的预测评估。因为不知道它会产生什么结果，有可能得到迅速控制，也有可能失去控制，这是最可怕的。因此，在黑天鹅事件刚出现时，就认为它可防可控，这是非常危险的。

另外，对于一个具有巨大威胁的传染性疾病，一开始是不能得出“它不会人传人”的结论的，应该在事情发展到一定阶段才作出判断。首先要做的预测是发展的严重性、不可恢复的严重后果。宁可信其有，不可信其无；宁可信其重，不可信其轻，绝不能盲目乐观。

其二，要估计到黑天鹅事件产生危机的可能性。黑天鹅事件完全可能导致一个地区、一个城市，甚至一个国家经济社会的危机，应该事先有高度的警觉性，无论是公共卫生疫情、重大自然灾害、重特大安全生产事故，还是政治动乱等，都应该有危机发生可能性的认识。

其三，要掌握“危中取机”的办法。在黑天鹅事件发生之后，不是没有机会扭转的。在应急管理领域，有“机会窗”理论，即当危机事件在发展过程中，某一个阶段、某一个时机对扭转整个危机具有非常重要的意义。如果错过这个阶段、时机，再用同样的办法解决问题，已经无能为力。由此，针对黑天鹅事件，一方面，抓住战机，机不可失，失不再来，这是非常重要的；另一方面，黑天鹅事件的确可以造成巨大破坏，如果处理得当，抓住战机可以转危为安。

其四，要谨慎防范黑天鹅事件。所谓谨慎防范，就是所有的应对措施必须留有充分的冗余，不能盲目相信一些方法、策略会取得决定性的胜利，这也是很危险的。在应对事件过程中，既借鉴历史经验，也关注发展趋势，然后非常谨慎地应对危机。

其五，黑天鹅事件后要注意总结反省。总结反省不是就事论事，而是从总体上，从制度化建设、系统梳理上，认真总结。因为新型冠状肺炎疫情过去后，下一次发生什么，没人能说得清。要善于总结，从制度上补齐短板，堵塞漏洞。当黑天鹅事件再次出现时，我们就能够及时应对，减少损失。

“我认为，用黑天鹅理论认识这次新型冠状病毒疫情，关注整个疫情的发展，还是非常重要的。”

反思：应急准备决定成败

新型冠状病毒疫情发生至今，暴露出的问题，需要反思。刘铁民说：“不能否认，我们国家在应对重大疫情时，具有制度优势。在党中央的领导下，动员全国力量的能力，这是世界上绝无仅有的。但是，能不能做得更好？比如，在疫情早期，根据流行病学规律，采取有效隔离和对所有患者、疑似患者收住，减少患病和死亡人数，值得思考。”

刘铁民认为，需要从一些方面反省。

一是新型冠状病毒疫情冲击力如此猛烈，暴露出我国在应对重大公共卫生事件中存在系统脆弱性，这是一种结构性缺陷，也是结构性风险。在这次事件的应对过程中，无论是监测预警、风险沟通、物资供应、卫生防护，还是决策支持等多方面都出现了系统上、结构上的问题。这些问题，只有用系统、结构的方法，所谓制度化的安排，才能真正解决。解决结构性的问题，必须要从体制、机制上着手。

刘铁民说：“这次疫情首先集中出现在武汉市乃至湖北省，这些地方的党委政府承受的压力、遇到的困难是一般人无法想象的。应对疫情过程中，暴露的问题不能归咎为一个地方、某几位领导干部应对能力不足，也不能将工作重点落在追究地方党委政府的责任上，而应从全局、系统的角度，找出问题的根源，采取措施。正如习近平总书记曾告诫全党的，要坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。是非常正确和及时的，这正是基层党委政府普遍存在的问题。”

二是这次疫情暴露出一个突出的问题，是在面对重大卫生公共事件时，应急准备不足。这反映出在国家治理体系、治理能力现代化建设中，危机应对的重要环节是有缺陷的。“过去，我们认为，突发事件应急管理无非就是做好预案，强调在事件出现之后，如何应对。实际上，应急管理的本质不在事件发生之后，而在事件发生之前。应急准备决定成败，应急准备能力如何，决定生死存亡。这次新冠肺炎疫情病毒，充分暴露了我们在应急准备方面的不足，包括物质、思想、组织、制度上的准备。”

在总结经验教训时，更重要的是要改变应急管理工作的指导思想。刘铁民讲：“习近平总书记2016 年在河北省唐山市考察时讲，要做到‘两个坚持’‘三个转变’（坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变），这就是强调预防为主，准备为重的思想。”

三是应急文化的缺陷，此次疫情中暴露得非常充分。“比如，在某些地方存在落后的饮食文化习惯。又比如不少新闻报道中介绍，有患病或疑似患病的人，没有遵守疫情防控的要求，四处活动，导致人与人之间传染。这就暴露出我国应急文化的基础薄弱，无论政府投入多大的力量，收效甚微。必须提升广大群众的应急文化水平，这是一个很重要的教训。”

改变不是一蹴而就

针对这些问题，刘铁民认为，问题不是一两天能够解决的，也不是通过一两件事能够完全逆转的。“我们要有长期的思想准备，需要做大量艰苦耐心细致的工作。”

刘铁民提出3 个方面建议。

第一，强调应急管理体制机制的建设。他说，中国的应急管理体系是“非典”疫情之后开始建立的。2019 年初又进行了重大改革。在此次新型冠状病毒疫情应对中，还没有看到新建立的应急管理体系发挥什么特殊作用。

在《突发事件应对法》中，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件是作为重大突发事件的总体考虑的。而根据国务院的“三定方案”，新成立的应急管理部只涉及自然灾害和部分生产安全事故，公共卫生事件不在这一应急管理体制内。那么，一旦遇到重大危机，这套体制能否保持高效的运行，还没有看到。

重大突发事件的应对，最重要的原则是统一指挥和联合响应。在“非典”疫情之后，我们已经总结出“统一领导、综合协调、分类管理、分级响应、属地为主”的工作机制，是非常符合中国应急管理实际的重要原则。但是，此次疫情发生后，地方政府在疫情报告、舆情管理和疾病管控方面，没有形成总体配合的协调行动，造成不良后果。应急管理体制机制仍需进一步完善。

“当前应急管理工作要注意思想、组织、制度上的传承，不能每一次改革都是创新，把以往行之有效的东西忘记了。要进行体制机制的改革，应该认真、反复地总结从事过的工作、建立的制度，这对发展是有好处的。”

第二，有关应急管理法律法规的问题。2007 年出台的《突发事件应对法》提出的指导思想、立法宗旨、内容，是非常好的。但是，十多年来，看不到这部法律发挥作用。“我总结，原因有两个。一方面是法律意识不够，法律宣传不够，执行力也存在很大差距。另一方面是法律本身存在缺陷。《突发事件应对法》没有明确规定具体监督执法部门，也没有配套的规章、法规。有学者开玩笑地说，这部法律就像一只没有长牙齿的老虎，我把它看作一部没有轮子的汽车。当下，应该在原有《突发事件应对法》的基础上进一步完善，制定好配套法规，安排好执法主体。”

但是，确有困难。刘铁民说：“按照目前的管理体系，应急管理部是国务院应急管理的主管部门。可是《突发事件应对法》涉及四类突发事件，目前，还没有明确哪个部门综合协调应急管理。这次疫情之后，需要从教训中总结规律，把规律演化为制度，上升法律法规，通过强有力的执法措施，依法治理公共安全，使法律法规得到有力贯彻。如果没有这样完整的过程，即使立了法，作用如何也难以预料。”

如何让法治落地？刘铁民建议，在应急管理立法方面，应该特别强调在原有基础上补充、完善、加强，尤其要从原来的单灾种、分散的管理，向多灾种、综合管理的转变。

第三，刘铁民认为，组织保证是非常必要的。“在当前的体制下，需要建立一个议事机构，类似于国务院安全生产委员会，被赋予的权力要明显高于国务院安全生产委员会，并成为党、政、军乃至社会各界参与的危机处理组织。当面对重大突发事件时，只有这样的组织保证，才能有效地做好应急准备和应急响应，处理好突发事件。”

这样一个组织设在哪里比较合适？刘铁民提出：“最简便且成熟的办法，是在原有安全生产委员会基础上，拓展为应急管理和安全生产委员会，邀请党委、军队参与进来。它设在国务院比较适当，主要负责人由国务院主要领导同志担任，成员的级别也更高、范围更广泛。此外，委员会应制定相应制度、章程，明确它在国家重大决策和重大活动中承担任务的法律依据。”

另外，借鉴美国经验，建议建立专家智库平台，这对处理国家重大危机问题，是很有价值的。如美国，就在其国家安全委员会里设有专家咨询组织，与美国总统保持密切的联系。通过持之以恒的专家咨询工作，使其在制定国家战略时发挥重要作用。

采访的最后，刘铁民展望，经历过这次疫情，应急管理体制机制的改革仍将继续，实现国家治理体系、治理能力现代化依旧任重道远……