建立科学的应急物资储备体系

文/宋烜懿

本文针对新冠肺炎疫情爆发以来暴露出的防疫物资保障严重不足这一短板，重点分析当前我国应急物资保障的现状及存在的问题，提出建立科学的应急物资储备体系的思路和建议。

建立应急物资储备体系是法律赋予各级政府部门的应尽职责，2007 年11 月1 日起施行的《突发事件应对法》第三十二条，对各级政府建立健全应急物资储备体系作出了明确规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”

针对这次新冠肺炎疫情中暴露出来的应急物资供给不足的问题，2020 年2 月14 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调：“要健全统一的应急物资保障体系，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。”

建立健全应急物资保障体系是新时代国家应急管理体系建设的重要组成部分，是维护社会和人民生命财产安全的重要支撑，是应对自然灾害和公共卫生、社会安全等突发事件的重要物质基础，也是“十四五”期间我国经济社会发展的重要内容。

我国现行应急物资储备体系特点和不足

“工欲善其事必先利其器”，应急管理的“器”便是应急保障物资。应急物资储备是我国应急管理体系的一项重要内容，它随着应急管理制度的发展而不断完善，又受制约于应急管理制度的不足，存在着不能适应突发事件保障需要的严重问题。它具有以下特点和不足：

一是应急物资储备制度建立时间较短，尚有很多不完善之处。我国的应急管理体系建设工作开始于2003 年，在取得了抗击“非典”疫情的胜利之后，应急管理的“预案和体制、机制、法制建设”才开始走向正轨。而机制建设中的应急物资储备制度建立得更晚，虽然2007年实施的《突发事件应对法》中有明确规定，但物资保障的重要性在2008 年汶川地震中才真正引起关注。随后，我国陆续发生了2010 年玉树地震，2012 年嫩江、松花江流域洪水，2015 年“8·12”天津滨海新区爆炸事故，2016 年武汉内涝，2017 年四川、云南暴雨，2019 年响水“3·21”特别重大爆炸事故和非洲猪瘟等灾害事件。为应对这些突发事件，应急物资短时间内产生了大量需求，其中暴露出的物资储备不足，促使国家、省、市、县各级政府部门开始认识到应急物资储备的必要性，并逐步建立相关的物资储备制度和管理体系。

多功能应急野战帐篷医院

二是应急物资管理条块分割较为普遍，尚未实现有效整合。我国的应急管理体系是条与块并存，特别是在2018 年机构改革之前，应急管理分散在几十个部门，各部门“自扫门前雪”，涉及权力时常互有交叉，应急管理体制的条块分割导致应急物资无法发挥最大效应。在重大突发事件发生，涉及责任与义务时，各部门之间、部门与地方政府之间往往互相推脱，甚至出现在一个灾害现场建立4 个指挥部的情况，应急物资调动混乱，无法实现有效整合。

三是应急物资储备以政府为主，尚未实现社会力量共同参与。当前，我国的应急物资储备基本以政府为主，各级政府部门是物资储备的责任主体，还辅以少量的以官方公益组织为主体的社会团体，而法律并没有赋予社会经济活动的主体——企事业单位和个人进行物资储备的义务。应急物资储备主体的单一化导致由政府出资购买物资而产生的储备数量的不足，并且经济较落后的地区政府财政收入严重不足，在刚性支出与“以防万一”之间，政府会把有限的资金投入到民生、教育及社会经济建设等领域，应急物资的储备要求难以得到落实。

空地一体化应急通信指挥方舱

四是应急物资以实物储备为主，数量和质量难以满足突发事件需求。目前，国内的应急物资储备形式通常是由政府部门建立储备库，购买大量物资放置在库内进行储备。这种储备的最大优点是方便，需要的时候可以很快调用。但不足之处很多，能够用于购买的资金有限，因而储备的物资无论从品种还是数量上，在真正发生重大突发事件时无法满足需求；应急物资储备的时间通常较长，如储存管理不善，食品和生活物资类产品容易发生变质，机械装备和电子信息化类物资长期放置不使用，可能会导致零部件损坏。实物储备不当或时间过长而造成的质量自然损害，可能会造成突发事件发生时难以提供有效保障。

五是应急物资储备以通用产品为主，难以满足突发事件对专用产品的需求。应急物资有通用和专用等不同产品，以挖掘机为例，平时主要作为工程机械参与各种施工作用，在突发事件发生时可作为道路抢通、抢险救援装备，这类物质为通用型；而医用防护服、负压救护车、有毒有害气体检测、消防泡沫等物资属于专用产品，只在某些特定情境和场合使用。当前，我国的应急物资储备以通用型为主，这类物资大众化，应用和需求的场景较多，而专用产品因其需求的偶发性和不确定性，导致通常储备较少，而现实中，往往影响力、破坏力较大的突发事件发生时，专用物资的保障具有更迫切的需要和更重要的意义。

六是应急物资配置多以经验为主，缺乏科学性和前瞻性。目前，多数地方政府在应急物资储备配置时，对当地潜在的风险和突发事件的物资保障需求缺乏科学研判，多以以往的经验和个人偏好为主，物资储备的建立多为被动、事故推动，物资配置标准缺乏前瞻性。事实上，突发事件的特点即“突发”，大的突发事件重复发生概率非常小，“以防万一”是应急管理的重要目标，从应急管理的角度，既要考虑历史经验，更要考虑各种可能发生的“万一”，在应急物资配置时要具有前瞻性。

建立科学的物资储备体系思路和建议

此次新冠肺炎疫情在应急管理史上是一个里程碑式的事件，相信对于促进我国应急管理体制的不断完善，特别是对于建立健全科学的物资储备体系具有积极的作用。未来，如何建立科学的物资储备体系，为突发事件能够提供更加精准、高效率的支撑，建议从以下方面进行考虑：

一是依法规范社会各主体的储备责任，建立多元主体的社会物资储备体系。要进一步修改完善《突发事件应对法》中关于储备主体责任的规定。目前，法定承担储备主体责任的是县以上政府，还需进一步下沉至乡镇、街道等基层，建立上通下达的、覆盖各级政府部门的应急物资储备体系；各类企事业单位、社会组织、学校、医疗机构作为社会的重要组成部门，应依法承担参与应急管理的社会义务和责任；构成社会的最小单元——社区、物业管理部门等也要依法承担应急物资储备的职责。

二是建立以实物储备为主，协议储备和生产能力储备多种形式并存的储备体系。按照《突发事件应对法》规定，“县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给”，可进一步优化储备的结构，建立“以实物为主，以协议和生产能力储备为辅”的多种形式并存的储备体系，能够最大程度地提高储备效率，以有限的资金撬动更大的物资保障能力，同时可保障储备物资不受损害、能即时可用。

三是对潜在风险要加强分析研判，科学规划储备物资的品种与数量。要加强对储备物资产品的数量和品种的科学规划，在科学分析本地区既往事故和潜在风险的基础上，对可能发生的突发事件进行研判，并考虑本地区人口数量、应急救援队伍规模、突发事件可能波及影响的规模等因素，不必盲目追求品种多而杂。突发事件物资保障的特点是“短期内大量需求”，因此要保证每种产品的数量足够多，科学设定配备储备产品的数量，避免因多而杂导致的物资储备“杯水车薪”，无法发挥保障作用。

四是建立以专用产品为主，通用产品为辅的应急物资储备体系。专用应急产品的需求面窄，需求量不固定、不稳定和不确定性，导致其缺乏市场价值空间，突发事件发生时，可能会短期出现大量需求而供给端生产能力有限，无法快速满足应急保障的需要。因此，政府部门应加大这部分产品的储备，建立以专用产品为主、通用产品为辅的应急物资储备体系，充分厘清政府部门、社会经济主体等不同性质的责任主体在应急物资储备体系中的作用。

五是物资储备与应急培训演练结合，建立“平急结合”的应急物资储备体系。充分发挥储备物资的作用，建立储备与应急培训演练相结合的综合性应急物资储备基地，平时训练、演练，以预防和知识技能普及为主，急时发挥救援处置的作用。“平急结合”可让物资活起来、用起来，以储备基地带动全社会应急安全意识的提升和知识技能的培养，建立人人参与、全民动员的社会应急管理体系。