新兴风险社会治理的思考

文/丁辉

人类进入风险社会，新兴风险不断涌现。每一种风险在最初诞生时都是新兴风险，比如这次的新冠肺炎疫情。那么，什么是新兴风险，它有哪些特征？如何识别、评估新兴风险，又该如何治理新兴风险？面对新兴风险，应如何提升社会治理能力？清华大学应急管理研究基地学术委员会委员、北方工业大学新兴风险研究学院学术委员会主任、教授丁辉提出了自己的思考和建议。

清华大学应急管理研究基地学术委员会委员、北方工业大学新兴风险研究学院学术委员会主任、教授丁辉

人类进入风险社会，新兴风险不断涌现。本次新冠肺炎疫情就是新兴风险，习近平总书记强调：“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对我们来说，这是一次危机，也是一次大考。”这里，“危机”是这一新兴风险产生的严重后果；“大考”指对社会风险治理能力的考验，可见新兴风险对社会风险治理能力提出新的挑战。那么，什么是新兴风险？如何识别和评估新兴风险？如何治理新兴风险？都是需要深入思考的问题。

新兴风险的内涵及特征

新兴风险的内涵

新兴风险在学术界并没有统一的定义，常用的有：国际风险治理理事会（IRGC）将新型风险以及陌生情境下出现了新的特质的传统风险定义为新兴风险；还有一种是从职业安全角度，将新兴风险定义为新的或者不断增强的职业性风险。新兴风险可有多种理解：它可能是以前从未出现过的风险；可能是以前出现过，但超出人类的认知水平或从未引起人类关注的风险；由于对风险认知深入，有的风险被纳入新兴风险范畴；随着技术革命时代的到来，新兴技术不断涌现，形成了新兴技术风险等。

每一种风险在最初诞生时都是新兴风险，它在诞生时用当时人类掌握的传统风险治理方式是无法防范化解的，只有随着人类对这种新兴风险全面深入的认知和科技的进步，人类才可以防范化解这种风险。历史上，很多风险的产生是由于社会发展和科技进步产生的，如工业事故、环境污染事故、矿山事故、交通事故等。当前，新兴技术产生的新兴风险是社会风险治理中需要关注的问题。新兴技术的应用使其从极少数人参与的科技活动，迅速发展为经济与产业活动，新兴技术产生的风险有可能只有少数人知道，而新兴技术的广泛应用使其风险渗透于人类社会的方方面面。新兴技术风险可能与其他风险耦合造成严重后果，如恐怖分子利用新兴技术犯罪，通过数据网络破坏信息安全或对基础设施物联网进行网络攻击等。

新兴风险的特征

与传统风险相比，新兴风险具有陌生性和广泛性，对社会影响巨大。

新兴风险的陌生性是指人类对新兴风险认识不足，没有历史经验可以借鉴，现有的防范化解手段失效，人类需要时间来逐渐认知此类风险，防范化解新兴风险的方案还需要时间逐步完善，而新兴风险通常已经造成了一定的损失，如生物技术带来的风险，就具有陌生性的特征。

新兴风险的广泛性是指全球化进程的加速，使现代社会各个系统、领域之间的联系非常紧密，一旦某个局部发生风险，整个社会都可能受到广泛的影响，涉及面广，覆盖人群数量大，发生的危害迅速波及更大范围，这次新冠肺炎疫情在全球的蔓延和传播就是其广泛性的体现。2005 年发生于美国的卡特里娜飓风、2008 年发生于中国的南方特大冰雪灾害、2011 年发生于日本的“3·11”特大地震都是如此。

新兴风险引发的突发事件有可能产生颠覆性的严重后果，这类事件有两种情况必须警惕，一种是黑天鹅事件，另一种是灰犀牛事件。黑天鹅事件指难以预测的突发事件，其陌生性导致重大影响。黑天鹅事件后，有人常常想办法解释事件的起因，扮演事后诸葛亮。灰犀牛事件似乎是人们习以为常的风险，人们明明能预测预警，但又心存侥幸，从认知上没有料到其严重的后果。本次疫情，以为是黑天鹅，其实是灰犀牛。

新兴风险的社会治理

新兴风险的挑战，迫使人们采用各种手段和方法，聚集各类资源，做好应急准备和韧性建设。并将新兴风险纳入社会风险治理总体框架中，提升新兴风险社会治理能力。

对新兴风险进行分类

由于人类对新兴风险认知的缺乏和新兴风险的广泛性，使我们不具备辨识风险、管理风险的知识背景，应对新兴风险往往会出现“措手不及”“决策失误”或“应急失灵”的情况，因此，一定要有跨界合作的系统思维，将多学科的专家学者的智慧聚焦，以国家视野乃至全球视野预测预警新兴风险。新兴风险具有复杂性，需要研究新兴风险术语，以尽可能取得各界共识。新兴风险分类要突破传统专家咨询的单一模式，吸收利益相关者和公众参与，尽可能地为应对各类新兴风险提供优化方案。

要进行系统的新兴风险辨识

新兴风险辨识是发现、识别、描述新兴风险的过程，包括新兴风险源的识别和风险事件与潜在后果的识别，特别是识别风险产生的原因，应当关注风险的早期发现，分析新兴风险的诱发因素，以及为何传统风险会出现新的威胁。当新兴风险原因、后果的相关知识和经验缺乏时，带来的首要问题就是无法真实有效地辨别风险，例如新兴技术及其产品问世时，往往宣传的是其优点，而其缺陷常被忽略。可见，辨识新兴风险是最基本、也是最困难的。

以新兴技术产生的风险辨识为例，其产生的原因主要有技术与物态、人与行为、社会与管理等层面。由于新兴技术本身的不确定性和技术系统的复杂性,新兴技术可能存在先天内在缺陷和不正常状态；人与行为层面的原因包括人的认知能力有限、风险意识的缺失、利益相关者的不同诉求、伦理约束的缺乏，新兴技术的滥用和失误的不安全行为；社会层面的原因包括风险监管的制度不完善、风险沟通不足等。

目前，对新兴技术安全风险的辨识主要集中在新兴技术某一阶段的静态风险识别，而新兴技术在其整个生命周期内都存在不确定性，需要加强对新兴技术安全风险的动态识别。

新兴风险的社会治理需要多元主体参与

新兴风险的社会治理必须由政府、社会组织、市场主体、公众等多主体共同参与，形成多元参与的新兴风险治理局面。政府在风险治理中发挥引导性作用，政府要加大对新兴风险治理的资助，进行关于新兴风险对环境和健康的评估及安全性的战略研究。公众参与对有效实现新兴风险的社会治理，起着非常重要的作用。鼓励各界人士为新兴风险的治理贡献力量。加强公众参与风险沟通的实证分析。要进行中国特色的公众参与新兴风险治理的模式研究，包括参与范围和形式。媒体和企业对新兴风险要担负起更多社会责任。

建立系统的新兴风险的评估机制

新兴风险的早期评估十分重要。需要研究新兴风险管理的框架，管控新兴风险的基本方法，需要跨界乃至国际间信息共享，需要将风险评估贯穿社会治理过程。完善新兴风险分析系统，既要注重从理论层面进行研究，又增加对实际案例的风险评估，要分析现有风险已经发展到什么程度，要尽可能早报告。新兴风险的早研判十分重要，如果不能解决全部的风险，就要解决能解决的那一部分风险，从全局上解决最紧迫的那部分风险。

做好应急准备，加强韧性建设

对新兴风险可能带来的严重后果应当有提前预判，而不是任其与社会相融合后才进行。有的新兴风险造成严重后果后，有的人在事后为它的发生编造理由，有的人认为它是可预测的，这非常容易导致不重视应急准备。必须指出的是：一些新兴风险尚无法预测预警。在每一次黑天鹅事件的背后，都隐藏着灰犀牛危机。要承认危机的存在，当满眼都是灰犀牛时，要抓紧行动。黑天鹅事件不能预料，但我们有准备，有韧性。我们必须做好应急准备和增强韧性建设。

重视新兴技术产生的风险，注重科技安全

新兴风险的治理要高度重视新兴技术产生的风险，要注重科技安全。科技安全是国家安全的重要组成部分，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上强调：要加快科技安全预警监测体系建设，围绕人工智能、基因编辑、医疗诊断、自动驾驶、无人机、服务机器人等领域，加快推进相关立法工作。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调：要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。

除了以上的一些思考，还有不少问题需要给予重视，比如：要加强对关键基础设施的保护，做好关键基础设施在灾难来临时的业务连续性管理。一旦新兴风险威胁到关键基础设施，强大的韧性功能将发挥作用。比如：做好标准建设。国际风险管理标委会与国际韧性与安全标委会合作,正在研究制订关于新兴风险管理的国际标准。我国也应抓紧制定相关标准，特别在“一带一路”建设中，做好与国际接轨的相关标准制定。

新兴风险的社会治理必须以更宽阔的视野，更广泛的合作加以解决。中国特色社会主义的体制力量越来越被证明具有强大的优势。