环境公益诉讼的双重困境与改革突破

武刚 陈冉

[摘要]我国生态环境法律保障已经实现在刑事、民事、行政领域的全覆盖，特别是随着两大诉讼法的修改，使得环境公益诉讼成为检察机关依法履行法律监督职能，保护环境资源的有力抓手。完善生态环境公益诉讼制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求之一，对维护国家生态安全更有着至关重要的作用。但在司法实践中，仍存在对检察机关依法履职形成掣肘的诸多障碍，亟需从理论根源与现实困境展开剖析，彰显检察机关启动公益诉讼的审慎性考量，平衡法律监督职权与行政职责之关系，强化行政、司法机关和社会組织的良性互动，推动环境公益诉讼实践提质增效。

[关键词]环境公益诉讼;生态安全;法律监督;检察机关

[中图分类号]D922.6                  [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2020）04—0091—05

[作者简介]武刚，男，兰州大学法学院在读硕士研究生，研究方向：行政法学;陈冉，女，甘肃省兰州新区人民检察院检察官助理，法学硕士，研究方向：诉讼法理论与实务。

近年来，我国在立法和司法实践层面逐步探索并确立生态环境公益诉讼制度。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定，如果发现污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。这一条文的规定赋予了法定的机关和组织提起民事环境公益诉讼的原告主体资格，以“公益诉讼”方式为生态环境保护提供法治保障的序幕得以拉开。2014年修改的《环境保护法》进一步明确和保障了社会组织提起环境民事公益诉讼的权利。2015年，全国人大会常委会决定，授权检察机关在北京、内蒙古、吉林、甘肃等十三个省、自治区、直辖市，围绕生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点工作，检察机关正式开启了提起环境公益诉讼的业务实践，并逐步在全国展开。[1]2017年，随着《民事诉讼法》与《行政诉讼法》“互动式”修改，检察机关提起环境行政公益诉讼具有了重要法律依据，奠定了环境公益诉讼实践能够取得显著效果的坚实基础，助推我国公益诉讼制度的发展与完善。

2019年10月，党的十九届四中全会通过重大决定，从四个方面为切入坚持和完善生态文明制度体系，特别强调了完善生态环境公益诉讼制度。[2]全会决定体现了完善生态环境公益诉讼制度的重要价值和深远意义，也通过此举对环境公益诉讼实践探索中取得的重要经验进行梳理积累，指引检察机关逐步认识、分析和破除公益诉讼难题困境，不断解决好司法实践中显现出的突出问题，让检察机关的法律监督职能优势得以充分彰显，形成推动生态环境司法体系完善的有效路径，并在国家治理体系和治理能力现代化过程中不断进步提升。[3]

一、思维固瘴：法律监督权与行政权的逻辑掣肘

我国检察机关的基本属性是政治属性、人民属性、法律监督属性、社会属性以及开放属性，检察权的行使必须坚持正确的政治方向，必须站稳人民立场，始终不渝地坚持全心全意为人民服务的宗旨，始终坚持把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为检察工作的动力与目标。检察机关提起环境公益诉讼，正是法律监督职能得以充分发挥的生动体现，也是以法治思维、法治方式切实维护国家和人民利益的有力抓手。《宪法》明确规定，检察机关是国家的法律监督机关，监督国家机关及其工作人员依法履职尽责。新修订的《行政诉讼法》第25条补充到，检察机关能够在下列领域发挥对行政部门的监督职能，即生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等。在上述领域，如果发现有关的行政机关并没有按照法律规定采取措施或者不作为，造成国家或社会公共利益损害的，则检察机关应当向该行政机关提出检察建议，即启动诉前程序督促有关部门依法履职尽责。如果行政机关没有依法履行职责的，则检察机关应当依法向法院提起诉讼。该条文的补充有效拓展了检察机关依法监督行政机关履职尽责的内涵与外延，从我国司法实践层面对法律监督权与行政权进行了一次较为深刻的横向配置。

而事实上，自检察机关开展环境公益诉讼实践以来，由于“行政权力本位思想”在实际中还广泛存在，部分行政部门主要负责人仍不能破除陈旧的思想束缚，欠缺从提升国家现代化治理效能层面的综合考量，甚至将公益诉讼制度视为行政权有效行使的障碍，使得检察机关在办理具体案件的过程中仍受到行政机关的阻碍甚至干预，对检察机关履行法律监督职能形成了掣肘，公益诉讼实践遇到重重阻力。需要清楚认识到的是，与西方资本主义国家所谓“三权分立”不同，我国是单一制国家，坚持党中央集中统一领导，必须在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一下行使司法权、行政权。[4]而在我国语境中，司法权还包括了检察权，检察机关发挥法律监督职能从广义上视为行使司法权力，如果检察机关与行政机关在公益诉讼过程中出现分歧和矛盾，实际上消解了我国独特的体制优势，将会对我国司法、行政体制的稳定运行产生不利后果。由此看来，在我国司法权与行政权必须是同向关系，其根本目的都是维护国家和人民的利益，完全可以实现并行不悖的效果。行政机关和检察机关在依法履职过程中的监督与被监督关系，实质上是全面深化改革过程中国家公权力层面的横向再配置，只是在外观上体现出了相互制约的风格，并不会从体制上形成障碍。在坚持依法行政原则下，同样需要倡导合理行政、高效行政，这就使得监督成为必然选择。在司法权与行政权的横向配置过程中也必须清楚地认识到，行政权具有灵活、高效的特点，在公共事务处理方面具有明显的优势;司法权则是以国家强制力手段反映人民意志与人民权力，兼具审慎、保守的特点，体现着秩序与权威，也发挥着规范和维护公共利益的价值与功能。综上分析，法律监督权与行政权在公益诉讼制度层面的目标具有一致性，在公益诉讼的不同阶段要兼顾二者的特点，并非以“诉”为目的，避免造成主次、上下的逻辑关系，而是要充分考量各自的职责职能，增进良性互动，防止权力越位或者造成掣肘。

二、现实困难：环境公益诉讼案件调查取证遭遇瓶颈

全国检察机关开启环境行政公益诉讼实践以来，在法律规定的领域和范围领域取得良好的法治效果和社会效果。新《行政诉讼法》实施两年多来，全国检察机关在环境资源保护领域的公益诉讼案件数量持续增长。以甘肃为例，自两大诉讼法明确规定了公益诉讼制度后的一年间，全省检察机关共摸排1486件公益诉讼案件线索，对1290件进行立案。其中，排首位的生态环境和资源保护领域公益诉讼线索，立案979件，履行诉前程序816件，提起诉讼85件，其中民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）54件，行政公益诉讼31件。[5]后因祁连山生态环境破环事件，检察机关环境公益诉讼围绕祁连山生态环境修复开展了大量工作，取得了较为显著的成果。面对数量如此之大的公益诉讼案件线索，检察机关在实际办案中难免遭遇瓶颈，特别集中在案件线索甄别、走访排查、证据调取等方面。祁连山国家公园总面积5.02万平方公里，分为两大片区，甘肃片区3.44万平方公里，占总面积的68.5%;青海片区1.58万平方公里，占总面积的31.5%。各片区内都存在丰富的地形地貌景观类型和变化复杂的气象水文，地跨甘青两省不同的县域行政区划，以及具有明显差异的风土人情。各片区基础设施建设、环境监测技术条件也有较大区别。前期的摸排调查中，在祁连山环境污染事件中有179 家企业造成了保护区内的大气、土壤、水源等各类不同程度的污染，由于环境中存在诸多不确定变量，使得环境污染案件的证据很容易受到时间、天气变化的影响，原有证据难以固定，极易造成证据灭失，加大了检察机关摸排线索、立案调查和提起公益诉讼的难度。除此之外，关于调查取证的瓶颈更大程度上存在于检察机关本身。

第一，检察机关办案人员一般不具备环境资源保护专业知识，更缺乏必要的技术手段支撑，需要依托第三方评估机构通过委托鉴定、评估、审计的方式作出，主要依赖于鉴定意见、专家意见等。而涉及由侵害行为造成的生态环境损害包括应急性处置、环境修复、服务功能损失的鉴定评估时常具有综合性特征，目前具备此类能力且可供选择的环境损害鉴定评估机构不多。在委托第三方评估后，检察机关需要根据环境案件损害结果、造成损失以及社会影响做出判断，倘若不足够立案，会使检察机关在前期取证、评估中消耗过多司法成本和资源，甚至出现前期鉴定费用超出实际环境损失的现象，法律和社会双重效果难以实现。

第二，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》与《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》尽管已成为检察机关办理公益诉讼案件的直接依据，但在公益诉讼案件具体程序方面还存在一些不足。例如，二者都规定人民检察院在公益诉讼案件办理过程中，可以向有关单位和组织、个人调取证据，他们应当予以配合，这是获取证据材料的常用有效方式，但由于缺乏法律明确授权，对于不予配合的情形，检察机关却没有保障性救济措施，实践中不乏遇到被调查人不配合的情形，他们经常以不同理由拒绝配合提供相应证据、消极应付甚至对抗调查，使得调查取证举步维艰，检察机关通常以检察建议或致函的方式请求协助，这对案件的实际判断将存在失真风险，影响着检察机关对公益诉讼案件的最初判断，甚至影响诉讼的实际效果。[6]

第三，实践中检察机关最难开展的事实认定部分就是行政机关的“不作为”与“拒不履行法定职责”两个关键点，其原因在于调查核实范围和流程不明确。一是过于注重对于主观性“不作为”的判断。从现有基层检察院审查的行政公益诉讼线索来看，应当作为而不作为的案件实属少数，特别是主观因素上的不作为，显然被已经纳入到检察机关的法律监督范围。二是缺乏对客观性“不作为”的分析判断。与之前的主观性“不作为”相比，客观性“不作为”是否应当被视为启动公益诉讼的必要条件，就应该要结合实际具体分析了。例如，在内蒙古呼和浩特市某区建筑垃圾污染环境案件中，该区检察机关收到群众反映线索之后，认为辖区城市管理综合执法大队没有依法履行职责。但经调查，发现该产生建筑垃圾的区域属呼和浩特市新开发地段，尚未划入具体行政区域管辖，因此检察机关认定的城市管理综合执法大队并无尚未产生法律上所规定的责任和义务，且不具有清理垃圾所需的经费保障，致使出现建筑垃圾堆放现象。就此案件来看，并不能简单认定行政机关“不作为”，是由于其他原因的限制造成了客观上的“不作为”。显然，对这一类案件的调查取证，检察机关应充分考量客观性“不作为”的证据调查，以便在后续过程中对行政机关依法履职情况作出准确、公正的判断。综上而言，公益诉讼案件的调查取证工作是对检察机关的巨大考验，只有充分掌握证据，才能使检察机关在履行国家法律监督职能过程中维护公平正义。

三、解决前提：凸显环境公益诉讼中的审慎性考量

通过行政手段实现治理目标既可以提高效率，又可以降低治理成本。在环境行政公益诉讼案件中，检察机关需要判断行政机关依法履行职责是否到位，实际上也是对检察机关的反向提醒，即环境资源领域的第一道法律防线应由行政机关严守。通过现实案件的办理，我们发现行政机关保障行政管理得以实现的方式主要依赖于行政执法，而环境领域的行政执法中最常见的四种执法方式：责令限制生产、停产整治，责令停止生产或使用，责令停业、关闭，责令停止建设，如果能够发挥预期法律效果和社会效果，实际上对制止环境污染和停止继续环境破坏能够起到强有力的作用，也能体现出节省司法资源，维护司法权威之效。因此，公益诉讼的启动保持审慎态度，特别是检察机关要依法给予行政机关尽职履责时间与空间。

与此同时，我们需要反思检察机关在公益诉讼案件中行使法律监督职能的条件是否充分必要，如果说诉前程序是公益诉讼的前提，则法律监督职能的行使与启动应当成为诉前程序的前提。尽管诉前程序可以很大程度上减少司法资源浪费，但是一旦由检察机关介入，实质也就是进入到广义上的司法程序。回顾之前谈到的司法权与行政权的显著区别，在于前者更加保守稳健，后者趋于主动灵活，倘若行政权的履行能够使公益诉讼保护的法益得以实现，何以非要动用司法资源介入行政执法？环境公益诉讼推进以来，“能动司法”理论成为支持检察机关以积极主动的态度介入环境案件的依据，这自然无可厚非，但是“能動”不意味着“越位”，更不意味着“示范”，如果司法权抢先于行政权介入生态环境保护领域，带来的不利后果则是客观上加剧行政机关“怠政”情形。有学者指出，能动司法的前提是尊重和保障行政权的充分运行，能动司法不能代替行政机关行使职权、履行行政职责，司法权最恰当的出场时机应当是行政权不足以救济之时。[7]在这一前提之下，公益诉讼才能更加符合我国制度优势与特点，以司法促行政的价值会更加显现。

我国社会正处在改革转型的关键期，全面深化改革和提升国家治理能力，都需要突破传统的“过于主动”思维。在此，有两个方面需要注意：一是在公益诉讼制度中应回归宪法原则，以强调检察机关的监督职能为主，这就要理清法律监督的内涵与外延。我国检察机关的职责来源于宪法，而其他法律通过规定公益诉讼将法律监督职能扩大至以生态环境为代表的相关领域，主要目的是通过检察机关法律监督督促行政机关切实依法履职，行政机关不能履职到位则以“诉”相待，并无让检察机关直接参与一线执法之意。二是应考量司法权存在范围有限性与运行成本。[8]随着司法体制改革不断深入，检察机关的具体职责发生了重要变动，虽然两大诉讼法的修改给予了检察机关提起公益诉讼的权力，但不能突破法律规定的范围和领域，更不能超出检察机关的能力范围，一旦环境公益诉讼代替环境执法成为环保工作的常态，将造成司法资源的过度消耗，反而降低了及时止损的效率，产生不利影响。

综上，“能动司法”理论在公益诉讼实践中也应保持审慎态度。从现实意义上讲，我国司法体系中所具有的“能动性”与“审慎性”只是对应关系，并非矛盾冲突，反而能够形成互补。在环境行政公益诉讼中，唯有在审慎的前提下，坚持以法律监督职能为主，合理适度动用司法权力，并积极督促引导行政机关发挥优势、恪尽职守，才能兼顾公益诉讼制度的权威与效率，实现长久之治。

四、改革提升：推动执法、司法与社会参与的良性互动

近年来，社会组织和公民提起公益诉讼的原告主体资格是实务部门和法学界讨论的热点，尽管《民事诉讼法》的修改给予了法定组织提起民事公益诉讼的资格，但是涉及行政公益诉讼的案件仍是以检察机关为原告，社会组织参与公益诉讼实践仍然有限。自最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以来，民事环境公益诉讼案件数量一直保持增长态势，但远少于检察机关提起的行政环境公益诉讼的数量。数据显示，全国符合法律规定并能够提起公益诉讼的环保组织约有700家，而在開启民事环境公益诉讼第一年，仅有9家环保组织成为原告，案件数量也仅有44起。而到了2019年，也就是公益诉讼试点以来的第5年，民事公益诉讼与行政公益诉讼案件数虽不平衡，但是在提起诉讼和判决方面，民事案件数量远超行政案件数量（见表1）。从一定程度上反映出社会组织在公益诉讼中发挥的巨大作用。1

完善生态环境公益诉讼是实现国家现代化治理的现实抓手之一。在社会治理过程中，有很多可选的方式，有行政手段、法律手段、经济手段、道德约束等，不能单纯依靠其中一个方面，而是要考虑发挥其合力，法律手段也不能脱离其他治理方式的配合。[9]首先，党的十九届四中全会通过的重大决定同时也指出，推进生态环境领域综合执法，建立区域或跨区域环保综合行政执法机制，这无疑是以法治方式维护生态安全的前置位选择，能够充分体现综合行政执法模式在公共事务管理中的效能。其次，作为对环境资源纠纷复杂性的回应和绿色发展的现实需求，环境资源司法正朝着专业化趋势发展，其表征即为专业司法机构的普遍建立。[10]近年来，部分地方林区法院、林区检察院的建立，将专门性的司法审判权和检察权下沉到生态环境保护一线，提供坚强有力的司法保障，更是对完善环境公益诉讼制度提供新的着力点。最后，《民事诉讼法》和《环境保护法》的修改，保障了“法定机关和有关组织”提起公益诉讼的原告资格，授予了在环保领域具备专业知识与能力的社团组织提起公益诉讼的资格，体现了公益诉讼制度所独具的开放性、公共性，为检察机关形成有力补充，相信随着多元主体逐步参与，这项制度的“公益”概念将更加彰显。

纵观域外，公益诉讼的优势即在于社会参与，“公益”的保护如能通过公众参与实现，更能使公益和社会公众产生更加密切的联系，也将会引导社会形成良好的法治意识，特别在涉及生态环境、公共卫生食品安全等方面产生牢固的法律防御体系，真正发挥以监督实现法治的价值目标。国家治理现代化背景下，检察机关提起环境公益诉讼制度受到新发展理念的影响，形式与内容都在与时俱进，逐步形成新格局。在公益诉讼案件的前期，执法、司法与社会三方主体要更加畅通联动机制，注重积极主动吸收社会团体和专业组织的意见建议，通过信息共享、沟通会商加强工作衔接，加强环境行政执法、司法和社会守法的良性互动。这一过程中，检察机关要同审判机关建立对接平台，特别为环境资源专门审判创造协同条件，构建协作联络机制，以巡回审判方式作为环境公益诉讼的有机补充。后续，更需要通过制度改革完善，政府、社会组织和公民共同筹集设立民事环境公益诉讼支持基金，促进社会组织或公民在提供证据线索、调查案件事实、参与诉讼程序等方面提高参与积极性，使得执法、司法与社会三方主体形成合力，确保公益诉讼案件依法妥善办结，最终实现环境公益诉讼制度法治目标和社会价值的有机统一。

结语

检察机关提起公益诉讼已经成为行政环境公益诉讼的重要方式，也是现代化治理下保障生态环境安全的重要手段。尽管公益诉讼实践已有五年，但是我们仍要认真检视资源环境领域的公益诉讼制度，从理论认识与实务操作两个维度进行探讨，既要积累已取得的宝贵经验，又要正视制度构建与治理目标之间存在的差距，精准把握公益诉讼实践中存在的困境，消解思维掣肘、破除制度瓶颈，充分发挥检察机关法律监督职能优势，有效依托社会组织的广泛参与，助推我国环境公益诉讼制度发展完善。

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责任编辑：杨伟民