“职教二十条”背景下行业协会的角色定位

摘 要：行业协会是职业教育治理体系中的生力军，明确行业协会在职业教育治理中的职责和具体路径是必要的。“职教二十条”强调了行业企业在职业教育命运共同体中的关键作用，通过梳理并提炼“职教二十条”所赋予行业协会作为指导者、培养者和评价者的角色定位，以这三类角色为分析框架，基于国际视野对行业协会履行角色职责的具体路径展开论述，以期为我国提供借鉴。在此基础上，从建立健全地方法律法规、加强行业协会自身组织建设和加大对行业协会的财政支持等三方面，为保障行业协会的合理定位提出了建议。

关键词：“职教二十条”;行业协会;角色定位;国际视野

基金项目：2020年度宁波大学研究生科研创新基金项目“组织视角下一流大学青年教师教学能力发展研究——基于C9高校国家级教师教学发展示范中心的分析”（项目编号：IF2020037）

作者简介：张澜，女，宁波大学教师教育学院2018级硕士研究生，主要研究方向为高等职业教育。

中图分类号：G710              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2020）06-0007-08

行业协会起源于欧洲中世纪，最初是一种为了维护行业共同利益而形成的经济组织形态，具有自治性、垄断性、职业性、阶级性和地区性等特征，它的存在极大地推动了经济领域的改革和发展。有学者综合经济学、管理学和法学等多学科的观点对行业协会作了如下定义：成熟市场经济国家普遍存在的一种促进经济领域各类互益性活动并提供相应公共服务的非营利性社会经济组织形式;是维护或联结行业内成员之间，以及行业与政府、社会之间关系的一种社会秩序;是嵌入社会内部，并与其他利益相关者发生关联的一种治理机制。[1]在现代职业教育领域，行业协会同样占据着重要地位。2019年1月24日，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号，以下简称“职教二十条”）提出，再经过5—10年的发展，职业教育将基本实现由政府统筹管理、社会多元办学的格局，其中，社会多元办学指的是要激发企业与行业两大治理主体参与办学的内生动力，积极引入多元化社会资本，着重引导企业与行业支持办学[2]。由此可见，行业协会深度参与现代职业教育治理是政策导向下的必然趋势，是国际公认的行业主体的关键治理工具之一，其角色构建应当符合行业在治理中的整体定位。故而，依据“职教二十条”整理对行业的相关表述，重新审视行业协会在职业教育中的角色定位是必要的。

一、“职教二十条”中行业协会的角色解读

在梳理“职教二十条”的政策文本后，将有关行业融入职业教育发展的六条具体表述和所属条目（如表1所示）摘选出来，用以提炼行业协会的角色定位。一是行业协会作为指导者，即行业协会内的专家要参与组建国家职业教育指导咨询委员会;二是行业协会作为培养者，要深度参与职业教育人才培养工作，深化校企合作，在技能培训与教育教学标准制定中融入先进的行业发展趋向，从而体现人才培养的时代性;三是行业协会作为评价者，要服务于职业教育培训评价组织，配合政府，做到行业自律，同时要积极参与到职业教育多元主体质量评价体系中来。可见，“职教二十条”为行业协会确立指导者、培养者和评价者的角色搭建了框架，指明了方向。然而，目前中国的行业协会在职业教育治理过程中的表现仍显乏力，据统计，在三批现代学徒制的试点单位中，行业协会的参与度呈现下降趋势，从第一批的6.75%降至第三批的2.06%，并且在2018年第一批试点单位验收结果中，行业协会的通过率仅为20%[3]。

二、国际视野下职业教育中行业协会的角色定位

从国际上来看，行业协会在美国、德国、英国、瑞士、澳大利亚等国家的多元化职业教育治理结构中长久且稳固地占据着重要一极，行业协会以其极具操作性、实践性的举措履行着职业教育中指导者、培养者和评价者的角色，推动了各国职业教育的发展。因此，我国可以从国际视角中借鉴行业协会在职业教育体系内的运作经验。

（一）作为指导者的行业协会角色

行业协会把握着行业发展的最新动态，作为职业教育领域的指导者，在同政府、院校、企业等主体的互动中，发挥着内行优势，传递行业最新信息，指点和引导多主体的协同共进。

1.职业技能标准的指导者。职业技能标准是对特定职业从业人员工作能力水平的规定性要求，它是从业人员进行职业教育培训、接受职业资格认定、是否被用人单位录用的重要根据，一般分为国家级、行业级与企业级三类。鉴于职业技能标准在职业教育领域中所处的基础性地位，澳大利亚政府积极引导行业协会参与开发国家级职业技能标准。国家行业技能委员会制定不同行业的“技能包”，包括必修技能和選修技能两类，其中，选修技能由州政府同行业协会协商后形成统一标准，再在职业院校进行推广[4]，该标准成为澳大利亚职业技术教育学院（Technical And Further Education，TAFE）和其他教育培训组织开设专业课程和实施教学的依据，有助于技术人才的培养、学生的就业以及企业的招聘工作。

美国的实践同样表明，由行业协会参与职业技能标准的制定能够激发企业自主参与职业教育的活力，为产教融合的实践搭建广阔的平台。“联系教育与经济发展组织”是位于美国加利福尼亚州萨克拉曼的一个地区性、跨行业的组织。该组织成立后，引导其合作学区内的高中将职业生涯教育与组织制定的行业技能标准进行对接，从而满足市场导向的课程开发需求。这项举措吸纳了1 700家左右的企业参与职业教育培训，其中，有接近三分之一的企业愿意为学生提供实习机会[5]，切实推动了产业链与教育链之间的衔接，畅通了两者间信息、人才与技术的交流。

2.政府决策制定的指导者。在欧美国家，行业协会通常是作为一种能够影响政府决策的制度性力量而存在的，它通过游说政府来为行业企业谋求利益，是政府决策过程中不容忽视的利益主体。在美国，由于政治制度的影响，政府和国会都较为重视公众、社会团体的需求，行业协会在国会中设置联络员便是有力的证明。行业协会作为决策层和需求层之间的中介组织，充分挖掘组织内会员的需求，密切关注法律法规和最新的政策信息，向国会议员和政府反映符合企业会员及企业雇员利益的建议，从而影响和指导政府的决策工作。例如，在指导职业教育领域的政府决策中，美国商会和全国制造企业联合会参与到华盛顿特区关于教育和人力资源开发的法案制定过程中，从而动员州和地方的企业会员融入职业教育的发展[5]，充分发挥其作为企业发言人的职责。

不同于美国行业协会直接参与政府决策的方式，澳大利亚的行业协会是通过国家培训总局和其他职业教育咨询机构来指导政府的决策工作。国家培训总局是澳大利亚职业教育治理体系中的协调组织，成员包括政府代表、行业代表、教育界代表等，其中大部分行业代表来自于支柱产业。其他职业教育咨询机构立足于对行业发展的深入理解与发展趋向的预估，根据企业的用工技能标准需求，为政府在解决人力资源供需矛盾、职业教育经费划拨等经济领域和教育领域的重大问题上提供指导性建议。比如，每年在制定职业教育经费划拨中，澳大利亚行业的职业教育和培训计划是重要的决策参考[5]。

3.企业开展培训的指导者。由企业作为主体之一培训职业技术人才是国际职业教育的通行做法。在德国，跨企业培训中心是双元制之外职业教育的第三元[6]，是由同行业内的多家企业联合而成的自治性组织，弥补了部分企业因规模小或缺乏技术设备等原因而无法获得培训资格的遗憾。该中心是德国终身职业教育体系的组成部分，主要承担学徒制职业培训任务，其部分培训经费由联邦及州政府提供或是行业自行统筹。在德国的跨企业培训中心中，由手工业行业协会组建的最多，据统计，2004年至2014年间，在手工业部门的跨企业培训中心内，学徒数量占总学习者的人数比例一直保持在63%以上，可见中心在构建现代学徒制中的重要作用。大部分的跨企业培训中心是由特定地区、特定行业部门的商会来组织和管理的，依据联邦《职业教育法》，商会除了有发布职业培训相关规定、管理培训合同、审核培训中心和培训师的资格、组织并监管职业技能考试等权限以外，还有职责开展指导与咨询工作，给企业、培训师及学徒所面临的问题提供解决方案，包括学徒的职业生涯规划、企业与学徒间的利益矛盾、培训师的培训岗位调整等内容。这种培训模式不仅能够缓解企业之间承担职业教育成本不均衡的冲突，还为培训者了解行业内的先进技术打通了渠道，使得职业教育培训充分体现了行业特色。

（二）作为培养者的行业协会角色

行业协会作为人才培养的主体之一，在职业教育的专业方向把控、教育教学质量标准的制定审核以及师资队伍的保障中发挥着独有的行业优势。

1.参与调整院校专业。教育的外部关系规律表明，教育的发展能够促进经济的提高，反之，教育的进步也受制于经济发展的现状。因此，职业教育领域专业的增设和删减必然要遵循市场经济规律，一旦专业设置背离经济运行规律，则会被市场经济所淘汰，毕业生将陷入就业率降低的困局。行业协会贴近市场，能够迅速地、敏锐地捕捉到市场供求关系的最新变化，因此，行业协会参与制定、审核职业教育专业设置能够推动专业结构的合理化，所培养的人才符合市场需求。面向市场设置专业是澳大利亚职业教育的特征之一。澳大利亚行业协会在职业教育的专业设置上发挥着预测和审核作用，行业协会对各行业劳动力数量和能力进行需求预测，并和地方教育部门共同审核确定开设的专业;TAFE学院开设专业也需要经过地方教育部门和行业协会的双重审批，遵循此程序所设置的12 类专业均能较好满足澳大利亚市场需要。[7]加拿大同样重视行业协会在专业设置中的关键作用，其职业院校内的专业均成立了专业指导委员会，该委员会的组织成员有行业协会、企业、教师等。为使毕业生能够在激烈的市场竞争中保持一定的竞争力，组织内的大部分成员来自行业企业，他们会根据区域产业发展的前景、企业的需求和毕业生的反馈等信息来定期调整本专业的培养目标[8]。

2.参与课程与教学建设。行业协会参与职业院校课程与教学建设主要有以下三种途径：一是课程的开发。澳大利亚职业教育所提供的多为以能力为导向的实用类课程，为保证职业教育的课程体现行业先进水平，每所TAFE学院均设有由行业专家组成的课程开发小组，其职责是开发学院的新课程，行业协会在课程开发中的直接参与使得毕业生的就业率大幅提高[7]。二是教学大纲的制定。德国的职业教育中有两类教学大纲，一是理论类教学大纲，二是技能类教学大纲，两类教学大纲的制定均重视行业协会的参与。德国关于职业学校制定并发布理论类课程的教学大纲有严格的流程，需要经过“州政府制定—行业协会认定通过—经济部审核通过—文教部审核通过并发布”这一系列程序[9]。在制定教学大纲期间，各州政府会邀请各行业协会的专家对教学目的、教学要求、教学时间等内容的确定进行指导。此外，技能类教学大纲的制定则一般由行业协会负责。三是教学内容的更新。在加拿大，行业协会作为产业界和教育界之间的纽带，通过与职业院校在教育培训方面的紧密合作，大力支持院校更新职业教育教学内容。就读于职业院校的学生能够在校内便接触、认识并掌握行业内最新的技术，职业院校以零成本获得了专业技能教学资源，同时，企业也可大大缩短新雇员的技术培训时长。例如，汽车维修行业协会向职业技术院校无偿转让技术[10]，此类技术捐助使得学生、职业院校以及企业多方受益。

3.参与组建师资队伍。理论知识和实践技能并重的师资队伍是支撑职业教育稳步发展的智力源泉，行业协会通过多元化的举措服务于职业院校师资队伍的建设工作。英国行业协会的传统是用激励制度焕发职业教育师资队伍的活力，如伦敦城市行业协会自1934年起便为职业院校的教师协会设立了奖励制度[11]，以此激励教师专心教学，致力于育人事业。澳大利亚行业协会则从TAFE学院教师的选聘和职后进修环节入手，致力于发展校企间紧密的伙伴关系，从而助推教师的行业化。澳大利亚职业院校的兼职教师队伍主要由行业內专业技术人员组成，来自行业第一线的这类教师深受学生欢迎。对于专职教师，政府鼓励其到所属行业的企业开展相关兼职活动，频率保持在每学年两周左右。同时，行业协会积极吸纳专职教师成为会员，以会员制度形式真正实现产教融合，确保教师的教学内容符合市场需求，满足企业现行在技能上的用人标准。

（三）作为评价者的行业协会角色

行业协会作为第三方评价者的地位早已凸显，尤其是在认定职业资格上。据统计，英国伦敦城市行业协会颁发职业资格证的数量在21世纪初便超过了250万，相当于每五个家庭中就有一张该协会颁发的证书[11]。

在德国，颁发职业资格证书的权力掌握在行业协会的手中，并且以立法形式加以确定。德国联邦职业教育法第39条规定[12]：行业协会负责建立考试委员会安排结业考试，组织成员一般由雇主协会、雇员协会和职业院校三方代表构成。考试委员会制定考试规则、考试方式、评分标准等考试细则，并编制试卷，在职业资格培训期间组织两场考试，分别为期中考试和毕业考试。学生有两次补考机会，若均未通过考试，则无法继续在该行业进行职业资格培训，需要考虑改行，两次考试均合格的学生则获得行业资格证书[13]。值得一提的是，为了保证考试难度的一致性，机电、建筑等行业协会会联合举办全国性或某地区的考试，地方行会和行业总会所制定的考试内容比例为7∶3，以此做到考试内容既有地区行业特色，又符合全国行业发展趋势[5]。

此外，由行业协会颁发职业资格证书促进了现代学徒制的发展。瑞士的行业协会配合政府开发学徒制计划、制定课程框架、编写课程标准，并根据行业动向和企业需求定期修订学徒制计划。在学徒培训期间，行业协会监督其培训过程;在学徒期结束后，行业协会组织职业资格认定考试，合格者能够获得职业资格证书。[14]瑞士推行的此项举措一方面保障了企业参与治理职业教育的内生动力，另一方面，专业化与标准化并存的考试推动了学徒制的高质量发展，实现了以评促建的目标。加拿大的行业协会同样承担着鉴定学徒培训成绩的职责，是能否颁发职业资格证书的一大评价主体。比如，学员参加由企业和乔治布朗学院联合举办的教育助理学徒培训课程后，将由行业协会对其培训成绩进行评判，同时结合社区学院和培训教师的评价意见，之后决定是否为学生颁发教育助理证书。由于加拿大众多中小学的招聘条件中均有取得教育助理证书的要求，因此拥有该证书的学员在加拿大的就业率较为理想[15]。

三、行业协会合理定位的保障举措

在明确行业协会应当履行的角色职责后，还要为其履行指导者、培养者和评价者的职责提供切实保障。结合中国行业协会当前存在的问题和学习国际经验，可以从地方法律法规制定、行业自身建设和加大财政支持力度三个方面推进，从而在“职教二十条”背景下理顺行业协会、政府、企业、院校之间的关系，合理定位行业协会角色，构建多元利益相关者参与职业教育的命运共同体。

（一）建立健全地方法律法规

2019年12月，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》发布，相比于1996年版在职业教育法中笼统地表述为“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”，修订草案明确指出行业组织要为中高等职业教育和普通中小学职业启蒙教育提供服务与支持，如制定职业教育相关标准、提供学分课程、开展职业技能竞赛等[16]。为切实保障法律法规体系从国家层面到地方层面的完备性，国家教育部门与全国人民代表大会在继续推进完善新版职业教育法的同时，地方教育部门也要联同地方人大及其常务委员会，以修订草案为基本方向，进一步考虑如何完善本地区的职业教育法律法规。如德国就构建了包括《基本法》《联邦职业教育法》以及各专业部门颁布的法律法规这三个层面在内的职业教育法律体系，自上而下完备的体系切实推动了行业企业广泛参与职业教育[17]。

为保障行业协会参与职业教育的合法性和合规性，首先，国家教育部门可在确立新版职业教育法后，配套发布一系列指导性意见，如行业协会如何更好地参与到职业教育集团建设中、行业协会如何深入到校企合作中、行业协会如何参与院校的教育教学工作等，从而使行业协会融入职业教育拥有可操作化的举措。其次，建议全国人大常委会及地方人大常委会加强对各地立法工作的指导，明确立法需求是确立行业协会在各省市职业教育领域的应尽职责，确保地方形成具备立项起草、调查研究、征求意见、评估论证、立法协商等立法程序的制度保障。再次，地方教育部门和地方立法机构要深入调研本地区经济发展和职业人才需求情况，制订或修订学徒制、1+X证书制度、职业教育集团、校企合作等地方性的法律法规，通过法律条文的形式列出行业协会在职业教育中的权利和义务，并合理补充赏罚措施。

（二）加强行业协会自身组织建设

“职教二十条”赋予了行业协会在参与职业学校教育教学、职业技能培训、职业资格评估等方面的权利。然而在此前，部分行业协会在发放职业教育证书时便存在乱发证的现象[18]，如果行业协会的此类行为继续蔓延，势必会影响其新职责的规范履行。因此，政府部门在放权的同时，要处理好放权与规范权力使用之间的关系，以坚决防止权利寻租现象的出现。

政府部门除制定相关法律法规约束行业协会权利之外，引导行业协会构建自律机制也是必要举措。一是加强行业协会的能力建设。行业协会参与职业教育的一大弱势是组织成员在职教领域的专业化优势较低，无法系统化地掌握职业教育的内外部规律。为解决该问题，行业协会要创新工作方法，实行成员“引进来”与“走出去”相结合的策略。“引进来”指的是协会可以借鉴澳大利亚的会员制度，将职业院校的教师发展为协会会员，既稳固了双方的合作关系，又强化了自身的队伍建设;“走出去”要求行业协会的工作人员积极投入校企合作活动中，从实践中汲取职业教育专业知识，打造兼具职业教育和行业协会知识的复合型人才。二是加强行业协会的制度建设。行业协会要依据现行法律法规制定或者完善与职业教育相关的制度文本，以章程为核心，明确行业协会在职业教育中应履行的职责。特别是要以制定自律公约为抓手，构建纪律约束机制，加快推进行业内部自律风气的形成。自律公约中要明确行业协会参与职业教育的奖励和惩罚举措，以发挥行业协会的最大效能。

（三）加大對行业协会的财政支持

近年来，国家财政对职业教育的投入力度不断加大，但是职业教育的经费主要流向了职业院校的专业建设、师资培训、职业资格证考试培训、实习实训等领域，所以，职业教育经费总量的增长并不意味着行业协会参与职业教育的财政支持也随之增长。事实上，大部分行业协会均面临着经费不足的问题，这导致了参与职业教育所付出的成本难以获得合理补偿，降低了行业协会在职业教育治理体系中的活力。因此，为确立行业协会在职业教育中的生力军地位，政府需要通过多元化举措加大对行业协会的财政支持力度，用强有力的财政保障激发行业协会的动力。

1.要落实国家针对行业协会的税收优惠制度，合理运用税收调节手段给予行业协会经济上的支持。事实上，国家对行业企业的税收优惠政策已有部分出台，2019年5月，国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》，特别强调要“落实企业职工教育经费税前扣除限额提高至工资薪金总额8%的税收政策”。为使税收优惠政策真正落到实处，税务部门要组织相关人员在政策出台后到相关行业协会和企业进行宣讲活动，使行业企业能够理解并合理运用政策，以更好地开展职业教育培训等服务。

2.要扩大政府向行业协会购买职业教育服务的力度。各地要依据相关政策文本、地区经济发展现状和职业教育发展现状，增加政府向行业协会购买职业教育服务的项目，明确购买服务的项目清单，合理定位服务价格，规范购买程序，并制定相应的服务绩效评价举措，从而更好地以政府购买服务的形式为行业协会参与职业教育治理提供经费支持。

行业协会参与职业教育现代治理体系的构建过程有其学理依据。第三部门理论认为，行业协会是独立于政府和市场之外的第三方中介组织，代表行业企业的根本利益，最适合用以协调政府和市场之间的关系，弥合两者分歧，改变市场利益至上的局面，从而消解职业教育这一准公共产品蒙受政府和市场双重失灵的困境[19]。因此，行业协会能够焕发职业教育改革活力，保持职业教育体制的良性运转，从而达成职业教育培养“合格的准职业人”的最终目标。

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[责任编辑    曹   稳]

The Role Orientation of Trade Association under the Background of "Implementation Plan of National Vocational Education Reform"

——Analysis Based on International Perspective

ZHANG Lan

Abstract： Industry association is the new force in the management system of vocational education. It is necessary to clarify the responsibilities and specific paths of industry associations in the governance of vocational education. "Implementation Plan of National Vocational Education Reform" emphasizes the key role of industry and enterprise in the community of vocational education destiny. By combing and refining the roles of industry associations as guides， cultivators and evaluators given by the " Implementation Plan of National Vocational Education Reform "， and taking these three roles as the analytical framework， this paper discussed the specific paths of industry associations to perform their roles and responsibilities based on the international perspective， so as to provide reference for China On this basis， suggestions were put forward to ensure the reasonable positioning of industry associations from the following three aspects： establishing and perfecting local laws and regulations， strengthening the self-organization construction of industry associations and increasing financial support for industry associations.

Key words： "Implementation Plan of National Vocational Education Reform" ; industry association; role definition; international perspective