“互联网+社区养老服务”发展路径研究

收稿日期：2020-03-27

基金项目：湖南省社科基金基地项目“互联网+社区养老服务发展路径研究”（项目编号：17JD55）

作者简介：王雪珍，女，湖南株洲人，中共湖南省委党校（湖南行政学院）公共管理教研部教授，主要研究方向：行政管理学、社会学。

摘要：从2014年开始，我国已开展智慧健康养老应用试点示范工作，但从推进的情况看，还存有服务内容较单一、服务体系市场化水平较低、基础设施与产业链不够完善等问题，面临的主要难点有：政府在顶层设计、政策扶持和部门协作等方面的不足;养老服务资金渠道单一，难以保障社区养老服务的可持续长久发展;社区养老服务人力资源匮乏，从业人员专业素质尚难以满足需求;老年人对科技的隔阂感等。要推动“互联网+社区养老服务”的发展，总思路是“三管齐下，三社联动”。具体路径：一是从制度层面理顺政府、市场、社会之间的关系;二是加强顶层设计，推进区域间、政府部门间的协作;三是调动社会力量积极参与“互联网+社区养老服务”体系的建设;四是壮大专业服务人员及志愿者队伍;五是建立规范的“互联网+社区养老服务”标准体系;六是加强全方位、全过程养老服务绩效监管。

关键词：互联网+ ;社区养老服务;智慧养老

中图分类号：C91    文献标志码：A     文章编号：1009-3605（2020）04-0102-10

一、国内外研究综述与问题的提出

随着互联网的广泛应用与发展，互联網不只是一个外在的应用工具，已逐渐成为经济社会发展的核心引擎，推动着经济社会发展模式的创新，因而李克强总理在2015年的政府报告中便提出“互联网+”行动计划，利用互联网平台与信息通信技术，把互联网和包括传统行业在内的各行各业融合起来，推动各行各业变革升级。这一行动计划的提出，也引发了国内学者对“互联网+社区养老服务”的关注，在已有的研究中，国内学者主要从“互联网+社区养老服务”模式的意义、作用、应用基础、优化和推广路径，“互联网+社区养老服务”体系构建的难点及应对策略等方面进行。这些成果从总体上看，从政策层面进行宣传性、解读性、分散性的研究较多，而基础性、学理性、系统性的集中研究较少，这为深化该问题的研究留有很大空间。

在西方发达国家中互联网信息技术与养老服务的融合更为迅速，尤其是在智能化居家养老产品的开发、设计与应用上经验丰富。如英国的“聪明屋”、芬兰的“活跃家庭生活”的养老产品、日本的看护服务机器人等，无不折射出“互联网+”依托社区平台在养老服务供给中的应用前景。国外这些研究和实践为我国依托社区平台把“互联网+”应用到养老服务中提供了很好的经验借鉴，但由于国情、省情不同，这些经验借鉴还需结合我国国情、省情进行优化，这也为本课题研究提供了很大的研究空间。

二、“互联网+社区养老服务”的理论基石与现实诉求

互联网具有实时交互性、开放性、共享性等特点，互联网与养老服务业的融合，将有效开发新的资源，优化整合和配置现有资源，减少养老资源的闲置与浪费，使养老资源充分发挥最优效果。之所以如此，因为无论从理论上还是实际需求上，“互联网+社区养老”服务发展都有坚实基石。

（一）理论基石

美国著名学者克里斯·安德森的互联网长尾理论则说明了通过互联网技术可以提高社区养老需求与供给双方的有效沟通，降低信息对接成本，提高信息的匹配率，发挥聚沙成塔作用，从而有利于社区养老市场的细分，凸显养老个性化需求，充分挖掘社区养老的利基市场。互联网长尾理论说明了互联网带来的信息成本下降、信息匹配率的提高和高效沟通都为社区养老“利基”市场的成长带来更大的可能。而系统理论强调系统中的要素之间的相互关联及系统的整体作用，社区养老服务作为一个系统，政府、医院、企业、社区、家庭都是其中的要素，各养老要素通过运用互联网信息化技术，可以加强相互间的关联作用，有效整合各养老要素中的资源，实现养老资源有效配置，达到养老资源最优化利用目的。国务院在2015年7月4日印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，民政部、国家发展改革委于2016年6月24日起草印发的《民政事业发展第十三个五年规划》，党的十九大报告中提出的“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”等，为“互联网+社区养老服务”发展提供了指导思想。

（二）现实诉求

“互联网+社区养老服务”是时代发展的必然选择。一方面现有养老服务的供给难以与需求匹配，越来越不能满足社会养老的需求。现有的养老模式按老人居住方式分，主要有居家养老和机构照料两种方式。纯粹的居家养老并不具备社会性，只是传统的家庭养老，养老主要依赖自身和子女，随着改革开放的深入，人口流动也不断加剧，导致家庭小型化、空巢化，传统的家庭养老模式难以为继;而机构照料，要么收费高昂，仅有少数富裕老人可以享受（如各种民营机构）;要么虽然价格便宜，但能够接纳的老人数量有限，仅有少数老人能够享受 （如各种公办机构）。因此如果纯粹的机构照料无法和面广量大的居家老人相匹配，就无法满足在老龄社会中快速增长的社会养老服务需求。为了更好地融合居家养老与机构照料两种养老方式，“社区养老”作为一种新的养老方式，开始受到越来越多的关注。但目前社区养老模式最为突出的问题是供求信息不对称，社区服务内容有限，导致老人许多需求不能有效对接，养老服务资源有效整合不足，而把“互联网”应用到社区养老服务中去，将会很好地解决这一问题。另一方面信息技术的快速发展为创新社区养老服务模式提供了契机。受信息化浪潮的影响，养老服务产业也在发生着巨大改变，虚拟现实、人机交互、普适计算、大数据、云计算等先进技术为养老服务提供了技术支撑，也为构建“互联网+社区养老服务”模式提供了契机。

三、“互联网+社区养老服务”模式构建的原则及主要架构

“互联网+社区养老服务”模式的创建必然涉及到如何科学规划布局“互联网+社区养老服务”相关资源，如相关基础设施、管理平台的布局，需提供哪些相关政策支持，如何运作等等，这就需要确定该模式构建的主要原则与主要构架，为推动“互联网+社区养老服务”发展提供主线。

（一）“互联网+社区养老服务”模式构建的原则

一是政府主导原则。养老服务是一种准公共产品，其性质决定着政府在这一领域有着不可推卸的责任与优势，政府可以通过政策制度的引导、养老规划的指导、财政资金的支持、养老文化的营造等，打造良好的养老宏观环境，因而在推进“互联网+社区养老服务”中，需坚持政府主导原则。政府通过建立公开透明的“互联网+社区养老服务”组织、机构及产品的准入、监管、退出等政策制度，引导社区、企业、社会组织、养老机构、志愿者有序参与社区养老服务。通过长中短期养老服务规划的制定、财政支持等，主导社区养老服务的发展方向和品质。二是市场化运作原则。随着社会人向社区人转变，老龄化的加速，养老需求的多样纷呈，传统的家庭养老功能减弱，社会化养老是大势所趋，在强调政府的主导作用的同时，需发挥市场的功能，按照“谁受益，谁付费”市场交易方式，养老服务需求者可以按照自己的需求选择养老服务，企业相互公平竞争，通过“互联网+”挖掘市场潜力，获取相应的利润，这样可以鼓励更多社会企业进入养老服务行业，推动社会养老服务业向全方位、全天候、立体式、高品质发展，以低成本、高效率、高品质、最便捷的养老服务破解养老难题。三是社会参与原则。通过社区平台，引入社会力量参与养老事业，以孝道文化重塑社会公共精神，唤起企业、社会组织、志愿者的养老社会责任，通过“互联网+”打破行业界线，使各方的社会养老力量形成合力，这样才能有效解决养老服务供给不足的问题。

（二）“互联网+社区养老服务”模式的主要架构

互联网+社区养老模式是通过互联网与物联网相结合，把养老线上服务与线下服务对接起来，通过社区养老互联网服务框架把政府、社区、社会的养老资源有效地整合起来（如图1）。线下完善社区养老服务基本配套设施，通过社区养老服务信息平台，把社区医疗站、周边医院的医疗资源、救援机构、社会组织、市场主体的服务资源整合融入到社区养老服务圈中，同时政府也可以通过这一平台，实时监管与处理社区养老服务中出现的一些矛盾问题，从而实现养老服务信息的有效即时交流与反馈，同时也可以及时为老人直接提供医护、日常照料、娱乐等服务，达到提升社区养老服务的效率与质量的目的。要实现这一目的，“互联网+社区养老”服务模式是通过“互联网+社区养老”服务网络平台，至少要包含三大块架构。一是社区养老服务所需的基础设施。如生活照顾网络、智能设备、医疗卫生机构、文化娱乐场所等。二是社区养老服务信息管理平台（如下图2）。这一平台至少包括14块子系统：基础数据系统、紧急呼叫系统、风险防控系统、养老服务需求收集与分類系统、生活照料服务管理系统、社区活动服务管理系统、健康服务管理系统、精神慰藉服务管理系统、养老服务监督与评价系统、社区养老机构管理系统、社区医生管理系统、社区志愿者管理系统、社区养老信息发布管理系统及其他养老服务管理系统。通过这些子系统实时收集处理反馈养老服务需求方与供给方的信息，把服务需求与服务供给有效对接，政府部门也可以通过平台实时监控服务情况，处理相关的矛盾问题，做好相关风险防范。三是线下综合服务圈。线下服务圈大致可分为两类：服务类与商品类（如图1所示）。在“互联网+”社区养老模式中，若只有“互联网+”而没有线下服务行业与各实体服务门店的支持，便无法实现养老服务有效供给，因而要做好平台与线下各服务主体的有效对接，才能更好地发挥“互联网+”养老服务的优势。

四、”互联网+社区养老服务”发展的基本概况与推进难点

2013年“全国智能化养老专家委员会”的成立，标志着我国智慧养老道路的开启。2017年《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》和《开展智慧健康养老应用试点示范的通知》的发布，标志着我国开始向智慧养老产业迈进。2019年4月《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》，进一步明确了“互联网+养老”和“智慧养老院”是我国推进养老事业的核心方针。因而各地如火如荼地推进了“互联网+养老服务”的试点工作，理念上是想打造一个高效、高质量、便捷的“没有围墙的养老院”，让老年人老有所养、老有所享、老有所乐，有尊严地幸福快乐度过晚年生活。但由于起步时间较短，我国“互联网+”社区养老尚处于初级阶段，覆盖面少，发展还存在很多不足，推进过程中也面临很多难点。

（一）“互联网+”社区养老发展的基本概况

1.各地尚处于试点阶段，服务内容较单一。2014年11月民政部、发改委等六部委联合下发《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》，启动了第一批智慧养老服务试点，其中有450个社区试点以居家社区养老服务为重点的社区信息一体化服务，促进养老服务、社区服务与其他公共服务的协同合作、资源共享和制度对接。2018年9月，工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委员会三部委决定在第一批试点的基础上推进第二批试点工作，联合下发了《关于开展第二批智慧健康养老应用试点示范的通知》，这次主要推进建设一批智慧健康养老示范企业、示范街道（乡镇）、示范基地，没有具体到智慧健康居家社区养老试点，但从两批试点名单数量，也可推断出，“互联网+居家社区养老服务”受益范围还相当稀少。目前从各地试点情况看，“互联网+社区养老服务”项目很多，其中便民家政生活服务类项目最多，其次是健康服务类，而精神慰藉和安全管理等内容的服务相对提供最少，这些确实是老年较关注的服务内容。

2.社区养老服务体系市场化水平较低。目前企业参与社区养老服务体系，更多的是体现在养老服务产业中，为老人提供养老所需设施和产品，由于养老服务业属于风险高、利润低的行业，愿意为老年人提供养老服务的企业非常有限。因而目前推进的“互联网+社区养老服务体系”主要是靠政府推动，很难全面市场化，很多的地方还主要停留在建设一个“互联网+社区养老服务平台”，能线上线下实现养老服务资源整合，提供优质高效养老服务的还较少。

3.基础设施与产业链不够完善。首先在基础设施上，“互联网+社区养老服务”最基本基础设施要有场地、网络服务平台、智能终端设备，目前很多社区养老服务中心或站，能够用于养老服务的场地非常有限，能提供的床位数很少，且多数没有足够的室内空间满足老人们活动娱乐需求，相应适合老人的无障碍设施、智能设备还不健全。其次“互联网+社区养老服务平台”要发挥链接各种养老服务资源枢纽作用，必须与相应的物联网对接，把社区、家庭、社会（如医疗卫生服务机构、养老机构、家政服务机构等）资源链接起来，形成无缝隙、系统化、精准化、精细化的养老服务链，但目前情况，还远远未达到。最后互联网+社区养老服务涉及的产业领域很多，包括养老、医疗、健康、信息技术等领域，“互联网+社区养老服务”需要这些产业、机构间协同合作，形成利益合理分配、良性互动的发展格局，但目前这方面还有很多不完善的地方。

（二）“互联网+社区养老服务”推进的难点

1.政府在顶层设计、政策扶持和部门协作等方面不足。为统筹推进“互联网+养老服务”，国家相关部门自“十二五”以来出台了一系列规划、政策、法制方面的文件（如表1所示），为我国养老服务业的发展提供多层次保障支持，产生了一定的社会效益，也得到了社会的一定程度的肯定。由于政府在顶层设计方面的不足，这些政策工具多为间接性的，且环境型政策工具居多，需求型政策工具短缺，供给型政策工具相对适中，倾向于为智慧养老产业发展提供良好的技术研发和市场环境政策支持。在这些环境型政策中，运用最多的是策略措施，依次是法规管制、目标规划和标准设计，最少的是税收优惠和金融支持。政府意图通过策略性措施、目标规划和标准设计等间接性手段，引领和规范智慧养老产业的发展方向，但是缺乏相应的操作细则，往往沦为一种口号式的宣传和鼓励。[1]74供给型政策工具方面，均衡使用了信息服务、科技投入和设施投入等供给型政策工具，但资金投入和人才培养方面的供给型政策工具不足，资金、人才的短缺严重限制了智慧养老产业的发展升级。需求型政策工具方面，偏重于市场塑造，缺少服务外包、政府采购、海外交流等工具。需求型政策工具与环境型政策工具、供给型政策工具不能形成均衡配套，影响养老政策工具系统使用的效果。另外，部门协作方面，由于在传统的压力型科层制中，各级政府职责同构，形成了各层级政府之间、地方政府之间、政府内部不同部门之间“跨界”协同的体制性掣肘。[2]143从纵向上看，各级地方政府在落实“互联网+社区养老”服务政策措施方面，主要遵循对上级负责原则，很少从养老服务对象的真正需求考量，导致政府投入巨大，养老服务对象获得感不强。从横向上看，“互联网+社区养老服务体系”的建设涉及民政、卫健、财政、人社、公安等多个部门，由于各自为政，协同性低，缺乏统一的数据标准，各部门的政策措施难以形成系统性、整体性、叠加性效应，使得目前“互联网+社区养老”服务还主要体现在信息化层面，纵深发展推进维艰。

2.养老服务资金渠道单一，难以保障社区养老服务的可持续长久发展。目前“互联网+社区养老服务”的推进，主要采取政府买单、市场运营模式，由于“互联网+社区养老服务”投资周期长，利润相对低，亏损风险相对较大，社会资金进入此行业的意愿不高，因而主要靠政府投入。房屋场地由政府提供给企业免费租用，“互联网+社区养老服务”平台和智慧健康所需基础设施的建设，以及免费发放给用户的智慧健康终端产品和服务的购买等方面的所需资金，主要依赖于财政投入，资金来源渠道单一，且资金的投入具有很强的波动性、随意性，特别是欠发达地区，财政资金不充足，资金很难持续有效衔接，难以保障社区养老服务的长久可持续发展。

3.社区养老服务人力资源匮乏，从业人员专业素质尚难以满足需求。一方面，因受传统文化的影响，人们对养老服务工作的认同度低，从业意愿较低，再加上养老服务从业者的薪酬普遍偏低，从业人员主要是年龄偏大、文化知识水平低、专业知识不强的下岗失业人员、外来务工人员、退休人员、家庭妇女等，岗前培训时间短，专业技能很难达到“互联网+社区养老服务”工作的要求。此外，缺少其他相关的奖励制度，从业人员责任感相对较低，服务态度和水平不尽人意，容易引发老人们对“互联网+社区养老服务”的怀疑与不信任。另一方面，社区养老服务管理人员，很多是由社区负责人兼任，大多数不具备这方面专业的管理知识和技能，且要兼顾社区工作，因而投入的精力有限，无法进行有效管理，影响了社区养老服务水平与质量。

4.老年人對科技隔阂感，从互联网上获取社区养老服务资源有难度。一方面受中国传统文化、社会习俗以及本身生理特征的影响，老人们学习与接受现代科学技术能力与意愿相对较低。另一方面由于老年智能产品的研发水平还不太高，研发成果未能很好结合老年人的特征，实用性不够，老年人难以接受与喜爱这些产品和服务。再是老年人相对收入低，对价格很敏感，愿意付费安装智能化养老服务设备的老人不多，接受的价格，一般是比较低的（如100元内的），但老年人使用的产品有一定的特殊性，产品结构与外观设计要符合老年人的特性，需要大容量且小巧的智慧芯片，设计与制造相对困难，其成本也就难以降低，产品价格也就相对较高，老人们难以接受，从而影响了老人们从互联网上获取社区养老服务。

五、大力推动“互联网+社区养老服务”发展的实现路径

总思路：“三管齐下，三社联动”。为了助推“互联网+社区养老服务”的发展，须三管齐下，充分发挥政府、市场、社会三方积极性。政府要做好国家社会养老服务体系建设的规划、制定并落实相关扶持政策、制定准入标准，加强规制监管;作为市场主体的企业要主动介入社区居家养老服务领域;作为社会，要实施“三社联动”（即社区、社会组织、社会工作联动），有效发挥家庭养老和社会养老的合力。

具体路径：

（一）从制度层面理顺政府、市场、社会之间的关系

构建完善的智慧养老服务系统，需要政府、市场、社会三方参与，涉及的主体有政府、养老机构、家庭、社区、社会组织以及司法与监管部门等，如何使三方各主体既能各司其责，又能相互配合协调，迫切需要从制度层面理顺三方之间的关系。在“互联网+社区养老服务”领域，政府的角色应该是规划者、扶持者、直接服务者、协调者、监管者，通过规划功能合理统筹布局“互联网+社区养老服务”资源，通过财政再分配功能引导社会力量参与“互联网+社区养老服务”体系建设，通过法律、行政功能服务、协调、监管好各主体有序履行“互联网+社区养老服务”职能。通过市场机制，发挥市场的优势，高效率地提供多样化、不同层次的养老服务和产品。社会，包括家庭、社区、志愿部门、慈善机构及其他社会组织，家庭和社区是满足“互联网+社区养老服务”最合适的场所，志愿部门、慈善机构及其他社会组织的作用，除了作为政府和市场的必要补充外，还承载着倡导社会价值、促进社会团结的作用。[3]32政府、市场和社会三者的角色不同，三者在“互联网+社区养老服务”领域都有可为可不为的边界。

（二）加强顶层设计，推进区域间、政府部门间的协作

一是加强顶层设计。在落实“十三五”规划的同时，结合“互联网+社区养老服务”试点中出现的问题，进一步完善规划，在此基础上，要完善相关法规制度，科学制定“十四五”规划，提出相应具体的引导扶持政策和宣传措施，进一步推动“互联网+社区养老服务”的发展。二是推进区域间、主体间协作。要加强区域间的基础养老配套设施、政策制度和服务等方面对接与合作协作;通过机构改革与职责厘定，理顺各职能部门在智慧养老服务领域中的职能，完善智慧养老服务组织管理体制，使决策与执行能科学对接，解决当前智慧养老行政分割、管理分治的局面，[4]70提高智慧养老服务业的政策执行力。

（三）调动社会力量积极参与“互联网+社区养老服务”体系的建设

在厘定政府、社会、市场之间关系的基础上，要加强三方各主体间协作合作，需调动社会力量积极参与“互联网+社区养老服务”体系建设。主要从三方面着手：一是通过政府购买服务或项目合作加盟形式，引导企业、社会组织、志愿者等各方力量参与“社区养老服务信息平台”建设。二是引入竞争机制，通过公办民营、政府购买、财政补贴、税收优惠等方式，为社会各方力量提供平等参与社区养老服务的机会，激活更多的社会力量参与社区养老服务的提供。三是通過融资、财政补贴、税收、土地等优惠政策，引导企业、社会组织等主体投入“互联网+养老产品与技术”的研究与开发，推动医疗、护理、康复、保健等服务融入“互联网+社区养老服务”中去，实现养老产品与服务深度融合。加强知识产权的保护，推动产学研联合，搭建以企业为主体，高校与科研机构积极参与的养老服务信息化技术创新体系，建立从研发到市场推广应用一体化的产学研产业链，开发操作简便、通俗易懂、可视化、老年人易接受的信息系统和产品。

（四）壮大专业服务人员及志愿者队伍

首先，要依托各高校、职业院校、专业培训机构等，加强社区服务人员与护理人员的专业技能和职业素养培养，提升智慧养老服务人力资源水平。其次明晰志愿者职责与权利，增强其自我管理能力，保证服务无偿性的基本性质;加强宣传动员，通过有效的精神与物质的激励制度，鼓励更多的志愿者，特别是具备相关专业技能的志愿者加入到“互联网+社区养老服务”队伍中来;通过举办相关专业知识交流座谈会，邀请行业知名专家学者讲座交流，提升志愿者团队综合服务能力与品质。最后，建立科学的“互联网+社区养老服务”人员薪酬体系，吸引更多的人才加入此队伍中来，为老年人提供丰富、优质、标准、专业的服务，满足老年人不同层次的多样化需求。

（五）建立规范的互联网+社区养老服务标准体系

在现有“养老服务标准体系”的基础上，结合实际要求，进一步建立健全“互联网+社区养老服务标准体系”，统一规范社区养老服务信息平台中的服务项目、服务内容、服务绩效评价指标、产品标准、养老机构等级鉴定等内容。

（六）加强全方位、全过程养老服务绩效监管与考核

一是政府要制定可操作、统一的监管制度，设计科学可行的服务供给方绩效考核体系，加强民政、工商、质检等部门协同合作，加大对专业监管人才的培养，提高政府专业化监管水平，确保对“互联网+社区养老服务”供给主体实施全方位、全过程监管与考核，使各主体依法依规高效有序供给服务资源。二是企业在监管过程中要发挥自身的主动性与能动性。高品质的服务与产品是企业的核心竞争力，企业要可持续发展，必须要确保自己的服务与产品具备竞争力，因而要对自己的服务与产品实行日常周期性自检，实行自我纠偏，提高服务与产品的品质，对员工实行合理的全方位全过程工作绩效考核与监管，提高员工工作的效率效果。三是社会组织要能客观公正地作为第三方进行监督与认证，对政府、企业在“互联网+社区养老服务”中的行为，进行第三方全过程、全方位的监管与评判，并力求客观公正，确保为老年人提供高质高效的养老产品或服务。

参考文献：

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[3]李万钧，李红兵，余翰林，李树丛，崔筱弹.新时代养老服务发展中政府、市场、社会的关系和边界研究[J].社会政策研究，2018（04）：32.

[4]李长远.“互联网+”在社区居家养老服务中应用的问题及对策[J].北京邮电大学学报：社会科学版，2016（10）：70.

责任编辑：秦小珊