教育事权与支出责任划分：概念界定、划分原则与解决方案

刘松月

百年大计，教育为本。教育具有非常大的社会效益，人类社会需要通过教育不断培养社会需要的人才；教育是人类传承文明、培养年轻一代、创造美好生活的重要途径。由于教育所具有的强烈的正外部性，各个国家的政府都会在财政上对教育提供支持，于是支出多少、怎样支出、由谁支出等财政问题值得我们探讨和分析。

2012年，我国财政性教育经费首次达到了占GDP比例4%以上的目标，此后至2017年，教育支出以5.7%-10.7%的速度增长，并一直维持在GDP占比4%的水平以上，各地各级各类教育办学条件明显提升。然而，在各级各类教育事权和支出责任划分中，还存在着各级政府支出责任划分不合理，地方财政支出责任过大等问题，制约了各地教育事业发展。以张家口市为例，2011年至2013年间，市县财力形成的教育支出占张家口市教育支出的比例分别为79.86%、83.64%和82.18%，地方财政的教育支出责任偏重(尹宗明和李志伟，2015)。此外，教育支出中占比较大的人员经费责任完全在地方，上级出台的支持教育发展的新政策中央负担一部分后的资金缺口由地方财政补贴，以及一般以项目申报方式分配并要求地方财政配套导致了地方为获得专款，优先将自有基金用于满足配套要求而挤占其他项目支出的专项转移支付，在一定程度上加剧了地方，尤其是县一级政府的财政压力和负债。因此，为了减轻地方，尤其是县一级财政压力，合理高效地增加各地教育经费总量以支持教育事业发展，有必要对于事权与支出责任的划分问题进行研究和探讨。

事权与支出责任划分问题在财政中是一个普遍存在的问题，可以说“财政体制的核心是事权和财力配置”(财政科研协作课题组等，2015)。而党的十九大报告中所提出的“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，则对事权与支出责任的划分提出了具体的目标：(1)权责清晰；(2)财力协调；(3)区域均衡。

本文对教育领域中财政上的事权与支出责任的划分问题从三个方面进行了文献综述和讨论，文章结构安排如下：第一部分为事权与支出责任的概念界定；第二部分为事权与支出责任的划分原则；第三部分介绍了财政体制改革的历史背景，并以教育领域为例提供事权与支出责任划分的解决方案。

一、事权与支出责任的概念界定

开宗明义，首先讨论事权、支出责任、财权和财力的概念。

刘剑文和侯卓(2017)认为，事权具有鲜明的公权力属性，理论上包括立法事权、行政事权和司法事权三维。现实中，行政事权在国家权力谱系中占比最大、与公众联系最紧，故而研讨重心向其倾斜。魏建国(2019)提出，“事权，与其说是权力，还不如说是职责，是与政府提供公共服务相关的一系列职责”，“事权是一个复合性的范畴”，教育事权应包括“提供”和“监管与调控”两大方面。孙克竞(2017)则认为，事权从政府行政的角度可以概括为各级政府基于不同的公共职能而应拥有的处理社会公共事务和经济事务的权力。而支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。浙江省财政厅课题组(2016)指出，事权是指一级政府在公共事务和服务中应当承担的任务和职责。由于经济体制、政治体制、地域特色等的不同，每个国家的政府职能既具有共性又各不相同。目前共识度最高的，就是在市场经济条件下，政府的主要职责是提供公共服务，相应地，政府的事权也就是政府在公共服务提供中承担的职责和义务。支出责任是一级政府实际承担、为满足和完成既定公共事务职责所拥有的支出保障义务。支出责任与事权相对应，政府事权的本质是公共服务职责，支出责任则是政府事权在财政支出上的体现，具体包括支出保障职责和支出管理职责。王国清和吕伟(2000)对事权、财权和财力进行了界定，首先根据公共产品的层次性理论确定了市场经济中各级政府事权划分的大致框架，并对财权进行了界定，认为从广义上看,财权可以理解为某一级政府所拥有的财政管理权限,包括财政收入权和支出权;在有些讨论的语境下专指财政收入权。如果说财权是从法律上理解，财权的核心是与征税权相适应，那么财力的核心就是征税能力，受到一级政府财政资源和财权的影响。他们在这篇文献中还指出，事权与财权理应具有一致性，但事权、财权与财力之间可能是不对称的，这种不对称既有地方与地方间的不对称，也有中央和地方间的不对称，基于各级客观存在的财力差异，应该完善转移支付制度，以实现各地区公共服务水平均等化。财政部干部教育中心(2017)认为，根据资金来源和使用权限的不同，财力可区分为“自有财力”“总财力”和“可用财力”，通常我们谈到的财力指的是总财力。“自有财力”是指在法律限定的财权内自行组织的财政收入，也就是人们常说的“本级财政收入”。总财力是指本级收入(即自有财力)加上上级转移支付、下级上激收入后的财政总收入。由于上级转移支付中存在具有限制用途的资金，可用财力则是指总财力中扣除那些具有规定用途、只能专款专用的资金后，政府可统筹安排使用的财政收入。财权和财力既有联系也有区别，拥有财权的政府，一般拥有相应的财力；但是拥有财力的政府却不一定拥有相应的财权。上一级政府由于具有调节下一级政府区域均衡的职责，往往会具有高于财力的财权。上一级政府通过转移支付等再分配活动提高下级政府财力，从而下级政府往往具有高于财权的财力。相对于事权，财权和财力是手段，是一个地方履行特定事权的基础。但受如区域间经济发展水平差异等因素的影响，财权很难与事权做到相匹配，财力却必须与事权相适应，因为一级政府承担的事权和支出责任，均需有相应的财力来保障。

财政科研协作课题组(2015)也指出，“政府间事权的划分与支出责任的界定密不可分。政府间支出责任划分的实质，是如何将公共服务的供给成本在各级政府间进行合理配置。事权划分是处理好政府间财政关系的逻辑前提，也是支出责任划分的起点。支出责任的划分要以事权界定为前提，以相应的财力为保障”。

总的来说，对于事权定义的角度和维度较多，但当讨论财政领域实际出现的问题时，事权主要是指政府在公共服务中应当和实际承担的职责和义务，包括提供、管理或监督等等，而支出责任则具体对应着其中的提供资金，即支出保障责任。目前讨论的财政上政府间事权与支出责任划分背后聚焦的是事权与支出责任应该怎么划分，以及如何使支出责任与各级财力相匹配或让各级财力与支出责任相适应的问题。

二、事权与支出责任的划分原则

归纳已有文献，能够为事权与支出责任划分提供依据的相关理论有：公共产品层次理论、交易费用与偏好识别理论、外部性理论、规模经济理论以及委托代理理论等等。

公共产品层次理论是“影响最深入、共识度最广”的理论(财政科研协作课题组和王朝才，2015)。一方面公共物品(包括准公共物品)具有一定的非竞争性和非排他性，导致了市场失灵、私人提供不足，应该由公共部门决策进行供给；另一方面根据公共物品可以提供效益范围的大小，公共物品还具有空间方面的层次性，即不同层次的公共物品受益范围可能是不一样的。

交易费用与偏好识别理论认为私人物品的供给和需求是由市场调节的，而公共物品由于其具有的非竞争和非排他性，市场是失灵的，此时是通过了解消费者对公共品的需求和偏好情况进行决策(崔莹，2016)。在实践中，了解消费者的需求和偏好并做出选择决策、提供和管理公共物品都存在一定的成本和费用，而对于不同的公共物品各级政府搜集信息进行决策、提供和管理的成本和费用是不一样的。

外部性是由于提供产品或服务产生的社会总体效益或社会总体成本与提供者自身的成本或收益不一致产生的，当公共物品具有正的外部性时，提供产品或服务产生的效益会产生外溢从而超过提供者的成本，由于提供者只考虑自身利益最大化，导致社会上该产品或服务提供的数量小于社会整体最优的数量。根据外部性理论，各级政府在提供本辖区内的公共物品或服务时会考虑最优的数量，但在提供跨区域的产品或服务时可能会出现供给不足的情况，需要上级政府进行调控。

规模经济是指在一定的产量范围内，随着产量的増加，平均成本不断降低的特征，一旦生产规模超过了一定的界限，边际效益也可能会开始逐渐下降，引发规模不经济现象。政府部门在提供公共物品的过程中也可能出现规模经济，即随着服务范围扩大、产品数量或服务人数增加，平均成本逐渐减少的现象。政府决策应该尽可能使得政府本身或私人部门生产的公共物品提供满足规模经济的条件，即随着委托生产的公共品数量的增加使得公共品的生产成本降低，实现采购成本和双方利益的最大化，这样可以减少生产成本和管理费用(崔莹，2016)。

委托代理理论以企业内部委托人和代理人间信息不对称和利益冲突为前提，该理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。崔莹(2016)认为，委托人加强对信息的了解或设立完善的监管制度或激励制度，可以减少委托行为中产生的成本和损失。企业中的委托代理问题可将其引申至中央政府作为委托人，地方政府作为政策执行人，如何激励地方政府贯彻落实中央大政方针和政策、措施的问题。

根据公共产品层次理论或外部性理论，政府间事权与支出责任划分需要遵循以下原则：按照消费的受益范围和效用外溢程度(即外部性延伸区域)的不同对公共产品的层次进行划分，不同层次性的公共产品，应当与不同层级政府的事权与支出责任相对应。其中，全国性公共产品对应中央政府的事权，地方性公共产品对应地方政府的事权，准全国性公共产品对应中央与地方的共同事权。共同事权在中央与地方政府之间配置，取决于与该事权相对应的公共产品的外溢程度的大小，外溢程度越大，则需中央政府履行越多的事权，承担的责任较多；反之，外溢程度越小，则由地方政府承担较多的事权。跨区域公共产品应由更高级别的政府管理。

根据交易费用与偏好识别理论，地方政府由于对管辖区域内的信息更为了解，往往对于提供某些事务更有信息优势，实施与管理成本相比上级政府提供该项服务可能更低。对于这类事务可以考虑由地方政府实施和管理，支出责任由地方政府承担，或多级政府共担，或中央政府承担再委托地方政府实施和管理。

根据经济学中的理性人假设，事权与支出责任划分要符合激励相容原则。激励相容指的是，在市场经济中基于理性人假设每个个体都会追求自身的效用或利润最大化，如果有一种制度设计使得个体追求利润最大化的行为与实现整体价值最大化的目标一致，则称这种制度满足激励相容。不同级别的政府与政府的不同部门即可视为激励相容理论中的“理性人”个体，政府之间的事权与支出责任划分的制度设计应符合激励相容的设置。

巴斯特布尔提出了关于事权和支出责任划分的三条原则，(1)Bastable,1982,Public Finance,https://www.questia.com/library/65069967/public-finance.分别是：受益原则(attention to the general welfare)。关系到社会整体一般福利的事项应由中央支出，反之，关系地方特殊利益的事项由地方支出。技术原则(the command of higher intelligence and skill)。巴斯特布尔认为，中央政府相对地方政府在能力上具有优势，对于某些需要中央政府技术优势的公共产品或服务支出应由中央政府负责，但是某些事项由于中央政府相对地方政府空间距离较远，难以进行管理，地方政府在对细节的注意上更具优势，应交由地方政府负责。行动原则(the power of unity in action)。对于要求有统一规范或跨区域合作的事项更适合由中央政府负责，对于在操作中需要多样性和变化的事项应该交由地方政府负责。

三、事权与支出责任划分的解决方案

(一)历史背景

1994年我国进行分税制改革，提出了“财权与事权相匹配”的原则。唐洋军(2011)认为，分税制改革财权划分走在事权划分之前，“财权的变动，几乎是在事权未作调整的前提下进行的”，且分税制改革后，省级以下改革不到位，地方税系尚未成型，导致省、市一级地方政府有很强的扩大财政收入的激励，中央、省级、市级财政收入比重不断上升，而县乡一级财政收入占比下降，且越是贫困的地级市，这种情况越是严重。贾康和白景明(2002)也认为，省以下政府层层向上集中资金，而基本事权却有所下移，造成了县乡两级政府履行事权和其可用财力的高度不对称。基层政府承担的支出责任大都刚性强、支出基数大、增长也快，但由于缺乏相适应的财力给基层财政带来了压力和困难。

可以看到，虽然分税制改革提出了“财权与事权相匹配”的原则，但改革实践更多实现的是财政收入的层级配置，政府间的事权与支出责任却未能明确的界定，在实际操作中出现了财权上移而事权重心偏低、财权与事权不对称、基层财政出现困难的问题。

对于这一问题，不少学者提出了自己的政策建议，总结起来主要有两类。一类是建议完善转移支付制度。王国清等(2000)认为，规范化的转移支付,是缓解横向与纵向不对称的主要财政工具,是分级财政体制的有机组成部分。李文利和曾满超(2002)就义务教育经费配置提出了观点，认为地方政府对义务教育经费承担着较大的责任，但是由于地区间经济发展水平的差异，不能过度依赖地方财政，政府间财政的转移支付是必不可少的手段和政府职能。党的十七大报告提出，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。但各级政府间事权与支出责任不清晰、不合理、不规范的问题依然没有解决。

另一类则建议对事权体制进行改革。张丽华等(2008)认为，在事权体制不做大的调整前提下，仅靠财政转移支付制度的改进，从根基上解决农村义务教育公共投入保障是不可能实现的。强调“正确的选择是对事权体制进行较大幅度的改革与调整，严格按照公共产品外溢性范围大小，划分各级政府对教育应承担的事权”。2013年中共十八届三中全会指出要“建立事权和支出责任相适应的制度”，“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担；对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。进一步明确了政府间财政关系调整的方向和办法。自2018年以来，国务院办公厅印发了基本公共服务领域、医疗卫生领域、交通运输领域、教育领域和科技领域的财政事权和支出责任划分改革方案，对部分事权与支出责任进行了明确、划分与调整。

(二)教育领域事权与支出责任划分方案

1.划分原则。我国层级政府间基础教育事权与支出责任划分的原则是什么？袁连生认为，考虑受益原则，由于公共教育的受益范围要考虑学生完成学业后的流动性，因此应由多级政府共担；考虑效率原则，基层政府更加了解所辖范围内学生与家长的需求，因此由基层政府提供教育效率更高；考虑公平原则，在地区之间经济资源差别较大的情况下，由更高级的政府提供教育有利于促进教育公平；考虑法制原则，应不断完善相关法律，从而明确政府的教育事权和支出责任，为其划分提供权威性依据(赵婧，2018)。张伊珺(2018)在研究教育事权与支出责任划分时也列出了四条原则，除受益原则、效率最大化原则、区域划分原则外，还包括权责对称原则：各级政府对义务教育的决策权与执行权和支出责任的筹资权与使用权要基本匹配。现阶段要逐步改变决策管理在上级，支出责任在基层的现状。

2.义务教育。张伊珺(2018)将义务教育事权分为决策权和执行权，支出责任分为筹资责任和资金使用责任。认为决策权应由高层政府掌握，执行权应由基层政府来掌握。相对应的，筹资责任应由高层政府掌握，而资金使用责任则应由基层政府承担。他认为这样虽然会导致收入向上集中而支出向下集中，但可以通过安排义务教育专项转移支付来改善，并实现义务教育公共服务供给均等化。蔡颖(2019)认为，要“深化省级政府对义务教育的事权和支出责任”，省级政府应通过公式拨款和专项拨款方式加大对县一级政府的义务教育专项投入，并取消下级政府对专项转移支付的配套资金要求。李祥云等(2018)认为，义务教育事权和支出责任应主要由中央、省、县三级政府共同分担。他建议，要“分项目按比例明晰中央、省与市县义务教育支出责任，建立区别对待、激励相容的分担机制”，并建议对于占义务教育学校经费较大比例的人员经费，可借鉴日本经验，分为基本工资和绩效工资，其中基本工资由中央和省承担，绩效工资由市县负责，中央和省对于绩效工资标准提出基本要求。张艳芳(2017)认为，现行义务教育“以县为主”的财政支出方式有失恰当性，而“中央-县级政府委托代理模式”则被证明是卓有成效的(张丽华和汪冲，2008)。蔡颖(2019)还考虑了随迁子女义务教育和民办义务教育事权与支出责任划分问题。对于随迁子女义务教育，认为支出责任应由市级政府承担更为合理。对于民办义务教育，在事权方面建议省级政府承担指导和监督权责；市州级政府承担管理权责；县级政府负责执行和监督民办义务教育学生入学和学校建设等细节工作；各级政府保障民办义务教育基本事项资金的合理化支出，共同监督民办义务教育的收费标准。在支出责任方面，建议要“积极引导社会资本组织兴办基础教育，充分发挥市场的积极作用，同时努力加强政府对市场的监管，构建以政府办学为主、公办学校与民办学校共同发展的格局”。

《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2019〕27号)对义务教育支出责任在中央政府和地方政府间进行了划分。表 1展示了义务教育经常性事项事权和支出责任在中央和地方政府之间的划分情况。

表1 教育领域义务教育经常性事项中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案

3.其他各级各类教育。对学前教育，讨论主要集中在财政投入的规模与结构上，对其事权与支出责任在各级政府间的划分研究较少。柳倩和黄嘉琪(2019)比较了中国与OECD国家学前教育投入水平的差异，发现中国学前教育服务公共投入水平整体低于国际水平，中国教师薪酬支出占比近几年呈下降趋势且低于国际水平。基于学前教育的儿童发展的重要性，他们建议应通过如保证财政性学前教育经费在GDP中的占比、财政性学前教育经费在教育经费中的占比、支出结构中加大职工薪酬的支出占比等方式，进一步加大学前教育服务公共投入水平。

对于高中阶段教育，盛锐(2018)认为，存在的问题包括：教育事权存在交叉、经费保障乏力；市、县两级政府教育支出责任较重；部分地区学费标准偏低，学校公用经费难以保证；普通高中教育经费支出考核指标缺失。建议应明确政府在普通高中教育支出责任中的主体地位，建立符合我国国情的各级政府分担机制，建立健全普通高中教育支出责任考核体系，适时扩大义务教育范围，将高中纳入其中。

对于职业教育，郑华章(2017)认为，“政府对于职业教育不能大包大揽”，应该引入政府和社会合作资本，拓宽职业院校融资渠道，并上移部分财政事权及支出责任。韩凤芹(2017)建议，除了“创新体制机制，推动政府和社会资本的广泛合作”，还应“赋予职业院校办学自主权，通过引入竞争性拨款激发职业院校创新活力”。中国财政科学研究院《中央与地方间职业教育事权和支出责任划分》课题组(2017)认为，我国职业教育由多个行政部门多头管理，存在职能交叉、权责不清、管理混乱等问题，应通过统筹协调，由中央在国家层面建立现代职业教育工作领导小组，整合各方力量，做好总体部署和协调工作。

对于高等教育，赵永辉(2012)研究认为，政府间高等教育支出责任的划分应首先考虑受益原则，“地方政府从高等教育中受益决定了地方政府要承担高等教育支出责任”。但是由于高等教育收益会外溢至其他地区，中央政府应予以补偿，也承担一部分高等教育支出责任。具体分配中应考虑中央和地方政府实际财力的大小。

从本文对于既有文献的回顾、梳理与评价可以看出，现有文献讨论了事权与支出责任划分问题涉及的重要概念，并且对于教育领域事权与支出责任划分，依据公共物品层次理论、交易费用与偏好识别理论、外部性理论、规模经济理论、委托代理理论等提供了划分原则和分析框架。在未来的研究中，应该根据中国具体国情，更加深入地探讨各级各类教育事权与支出责任划分的相关政策设计和具体方案，并开展量化评估。