城乡融合背景下特色小镇的发展路径探索

蒲立峰

【摘要】城乡融合发展是推进我国经济高质量发展的重要战略部署，落实这一战略部署必须实现发展要素在城乡之间合理配置。发端于浙江的特色小镇利用特色产业和服务多样化，把生产、生活和生态功能融为一体，致力于提升小城镇吸引力和竞争力，缩小城乡经济发展差距。如何构建与发展具有鲜明特点、生态与产业协调发展的特色小镇引发了国内众多学者的讨论。本文基于特色小镇的发展现状与发展困境，探索在城乡融合背景下的发展路径，助力我国特色小镇向好发展。

【关键词】特色小镇;城乡融合发展;路径探索

一、城乡融合发展与特色小镇

（一）城乡融合发展理念的提出

习近平总书记的《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》文章中指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。而当前我国城乡发展不均衡问题仍然突出，大城镇以其丰富的就业机会、优越的教育医疗等资源，聚集了大量人口;而乡村则处于弱势地位，产业体系、基础设施的不完善都降低其吸引力。为协调城乡发展，消除乡村发展的不充分和城乡发展的不平衡，“城乡融合发展”作为重要的指导理念在党的十九大报告中首次被提出。城乡融合发展强调城乡之间的双向互通，能够有效破解不平衡不充分的发展难题，从而确保社会经济实现高质量发展。

（二）城乡融合背景下特色小镇发展的意义

而实现城乡融合发展的众多实践中，特色小镇以独特实施路径形成特色的地域生活资源，统筹协调城乡之间生活资源的充分自由流动，正成为破解城乡融合发展瓶颈的有力抓手、加速城乡融合发展的创新引擎和实现城乡融合的重要载体。从2015年发布的《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》到2016年国家三部委联合发布的《住房城乡建设部、国家发改委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》，特色小镇建设得以从浙江省开始，顺利铺展到全国范围。通知中指出：特色小镇是具有丰富特色的，将传统文化、现代科技、休闲旅游、产业与生态融合于一体的多元化的小镇。特色小镇不同于产业园区与行政区划单元，它是以政府为主导，企业为主体，以其特色文化形成的特色产业为支撑，建设拥有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和丰富社区功能的综合开发项目，是城乡之间的纽带及乡村产业的支点，是发展经济的重要载体之一。因此，在城乡融合背景下探讨特色小镇的发展路径具有重大的现实意义。

二、城乡融合背景下特色小镇发展的现状诊视

（一）我国特色小镇的发展现状

根据官方公布的数据来看，在规范建设特色小镇意见中，至2018年末，一共发布了两批403个国家级的特色小镇;目前国内有两个特色小镇的创建名单，其中有96个全国运动休闲特色小镇，隶属于国家体育总局，50个森林类特色小镇，隶属于国家林草局。此外，国家体育总局将会依据特色小镇的发展现状，对部分小镇进行淘汰或者整顿，至此仅有62个特色小镇依然存在。在全国范围内，各个省规划淘汰和要求整顿具有问题的特色小镇也达到了385个。

纵观我国403个特色小镇的分布情况，特色小镇的建设和发展逐步演化成各个省市各个地区经济发展的热点问题。例如我国首都北京市，住建部在2016年公布了127个首批建设的特色小镇，至2017年公布276个全国特色镇。浙江省在规划建设的数量上是最多的，达到23个，山东、广东、四川、江苏地区也都达到了20个。且我国特色小镇种类较为繁多，从目前特色小镇的类型来看，包括以科技创新为主的特色小镇、以文化旅游为主的特色小镇、以生态农业为主的特色小镇、以产业集聚为主的特色小镇。其中以文化旅游为主的特色小镇规划建设数量位于首位。我国特色小镇的建设与发展离不开党中央的高度重视以及政府的大力支持，各级地方政府积极提供的财政和政策帮助，成为我国新型城镇化、社会主义新农村建设的一大创举。依照我国特色小镇未来的建设目标，预计在2020年底前在全国内建成约1000个富有活力与特点的特色小镇，引领全国各地小城镇规划建设和经济的提速发展。

（二）城乡融合背景下特色小镇发展面临的困境

1.存在马太效应，地域发展不平衡

马太效应指的是强者愈强、弱者愈弱的现象，在经济领域中主要表现为两极分化严重现象。马太效应普遍存在于我国特色小镇的规划建设和发展的过程中。在实践中能够发现，因不同地区存在着建制镇数量、社会经济发展和人口规模等诸多方面的区位条件差异，中国特色小镇的建设与发展在全国范围内较为不平衡，地区差异显著。以北上广深为代表的超级城市和以成都杭州南京武汉为代表的新一线城市，与综合实力薄弱的中小城市之間的资源鸿沟越来越大，马太效应正在显现。目前许多企业开始介入国内特色小镇规划和建设发展，但是大量投资建设的特色小镇主要集中于经济发达、条件优越的东部地区，反观条件较为落后的西部地区未得到开发。

2.定位模糊，规划科学性不强

我国多数特色小镇在发展过程中，出现对自身的发展定位不清晰，特色小镇区别于普通小镇的地方就在于“特”，不仅是独特的产业，更是独特的文化。“特色不突出”的问题普遍存在于多数特色小镇之中。特色小镇的发展并没有与当地传统文化和产业基础建设紧密配合，导致同质化严重，盲目跟风的问题显现。且多数小镇难以把自身发展与当地城镇建设有效地结合起来，导致最后见效差，在同行业市场中没有竞争力。回顾近几年特色小镇的发展历程，不难看出许多特色小镇一味照搬照抄，没有自身特色，没有明确定位，没有科学的规划，难以可持续发展。

3.融资渠道不健全，发展后劲不足

特色小镇是否能够健康全面的发展与资金投入量是密不可分的。但是，如果仅仅依靠地方政府的财政补助，不能够完全支撑特色小镇的规划建设和发展。特色小镇在发展过程中当前面临的主要融资问题具体表现在以下三个方面：第一，特色小镇规划建设与发展所需资金总量巨大，且需要保持持续供给，地方政府融资能力有限，无法如期完成任务;二是特色小镇基础部分以及生态环境建设过程中，具有投资回报的周期较长、收益率较低的特点，故难以吸引社会资本进行长期投资;三是在特色小镇的建设与发展过程中往往缺乏复合型金融类人才的参与，融资渠道受阻，严重制约了特色小镇的建设发展。

4.存在以“特色小镇”之名牟利现象

部分地区企图用一些设立意图不清楚的项目重新运营并以“特色小镇”之名进行包装，但只看重眼前的利益而忽略长远的发展，故整体运作方式混乱，缺乏科学的商业模式创新。其主要表现为：一是利用“特色小镇”的名义进行立项建设新产业区，意在获得审批、土地等多方面政策福利。二是存在地方政府迫切发展产业的心理被部分开发商利用，开发商与地方政府合谋，采用“特色小镇”的概念对房地产项目进行包装，规避国家监管的同时降低成本，获得超额利益。三是由于许多地方政府和企业对特色小镇的定义存在严重的认识偏差，部分地区在新规划的农业、工业、生态等项目上披上特色小镇的外套，以达到发展落后产业的目的。

三、城乡融合背景下特色小镇的发展路径探索

为了准确把握特色小镇的内涵，以特色小镇为平台加快城乡融合发展进程，建立可持续发展的内生动力机制，探索在城乡融合背景下的发展路径，助力我国特色小镇向好发展。为此提出如下政策建议：

（一）坚持科学规划是发展前提

城镇建设，规划先行。在特色小镇正式落地实施前，要先对其整体布局、产业分布、文化旅游、生态环保进行科学合理的规划，才能有效避免“千镇一面”的情况。一方面，坚持把特色标准放在首位。规划不仅要体现独特的产业，更要彰显独特的区域特色、民族文化。另一方面，注重统筹规划，抓好特色小镇与经济发展、城乡融合、土地利用等的衔接融合。发挥规划的协调性作用，实现以规划定空间、定产业、定项目，因地制宜打造“生产、生活、生态”三生融合的精致特色小镇。

（二）完善基础设施是必要条件

人口集聚对特色小镇的繁荣发展是不可或缺的，完备的基础设施、优越的服务资源更有益于吸引广大企业、人才落户。一要完善交通体系。不断改造提升小镇的路网布局，促进慢行交通系统与公共交通系统无缝对接，推动城市交通向特色小镇延伸。二要坚持可持续发展。贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，保护生态环境，推进小镇绿色发展。三要推进智慧小镇建设。引进互联网、大数据和人工智能等技术，实现交通、教育、医疗等与互联网互相融合，全面提高小镇的服务质量，促进小镇生活智慧化升级。

（三）培育特色产业是关键之举

发展特色小镇，产业是根基。分析以往成功特色小镇的案例，其成功经验都离不开特色产业的支撑。一是立足自身资源禀赋，发展优势特色产业。全面了解区域的地理位置、文化传承以及人文气息等特点，立足自身比较优势打造特色产业和品牌，实现产业立镇、产业富镇、产业强镇。二是坚持产业链纵向延伸、横向联合。不仅要重点打造支柱产业，也要关注其他相关产业的发展，推动全产业链上下互动、三产联动。致力于特色产业的特色选择、配套产业的融合发展，使特色小镇得以持续健康发展。

（四）创新体制机制是动力之源

建设特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇，必须打破传统思维的禁锢，创新体制机制。一是建设模式创新。首先要区分特色小镇与传统城镇，明确其功能定位和发展重点，再积极探索“企业主体、政府服务”“政企合作、联动服务”“政府建设、市场招租”等不同建设模式。二是融资模式创新。为特色小镇设立专项基金，并完善其财政投入机制，同时做好风险防控。在强化监管的同时，积极引入各类企业和各类资金。三是治理模式创新。与以往的统一治理不同，应建立开放的治理机制，由政府、企业、居民共同组建成立治理委员会，协力管理公共事务，增强小镇主人翁意识。

（五）加强政府监管是重要保障

虽然拓展市场是特色小镇发展的源动力，企业是特色小镇的投资、建设和运营主体，而企业往往以自身利益最大化作为经营目标，但为了避免“房地产式开发”、“跑马圈地”等现象的频繁发生，政府监管绝不能缺位。国家政府和政策方面必须加强管理、完善监督，引导特色小镇有序良好发展。在特色小镇规划建设与发展的过程中，科学的管理模式是必不可少的，可以采取“三位一体”的模式，即前期计划、中期建设、后期监管。在前期要对房地产倾向进行严格把控，做好用地规划与产业计划，提高土地的使用率;在中期应根据国家基本政策要求保护当地生态资源环境，不能打破生态底线的原则;在后期政府要主动发挥其能动性，加强对特色小镇在建设和发展过程中各方面的监督管理，正确引导小镇建设走正规化、合法化、生态化之路。

特色小镇是连接城乡之间的空间新节点，是破解空间资源瓶颈、促进城乡融合发展的重要方式和手段。我国的特色小镇还处于建设的初级阶段，经验的缺乏、制度的不完善都导致其发展面临困境。在城乡融合的背景下，要坚持科学规划、完善基础设施、培育特色產业、创新体制机制、加强政府监管，助力中国特色小镇健康发展。

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