协同治理视阈下后脱贫时代农民返贫风险及治理对策

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

1 后脱贫时代我国面临返贫风险新挑战

2020年，是脱贫攻坚战的决胜之年，农村贫困人口如期脱贫，意味着中国贫困治理步入后脱贫时代。所谓后脱贫时代，是2020 年以后，中国农村贫困人口全部脱离绝对贫困状态，贫困治理的工作重心从绝对贫困转向相对贫困。从过去的脱贫经验来看，深度贫困地区存在“一边脱贫、一边返贫”现象，贫困地区的经济基础薄弱、农业基础脆弱、基础设施脆弱，贫困人口受教育水平低、人力资本发展滞后，都制约着脱贫地区和脱贫人口的可持续发展。统计资料显示,脱贫人口的返贫率较高,在一般年份为10%左右,受灾年份则高达20%以上[1]；在2010年的扶贫人口中，有2/3属于返贫人口[2]。2020年之后，扶贫政策“断供”后，如何有效降低脱贫人口返贫风险，实现可持续性脱贫，成为后脱贫时代的重大议题。

2020年以来，由于新冠肺炎疫情的突发并且转向疫情防控常态化，经济发展受到阻滞，大量进城务工人员就业率下降，生计受挫，因疫衍生的后续影响导致返贫风险高企，使我国脱贫攻坚任务在尾声阶段又面临严峻的挑战。今年5月28日，李克强总理在出席十三届全国人大三次会议记者会上说道：“我们人均年可支配收入是3万元人民币，但是有6亿中低收入及以下人群，他们平均每个月的收入也就1000元左右。1000元在一个中等城市可能租房都困难，现在又碰到疫情，疫情过后，民生为要。”1000元的月收入已经超出贫困标准线2300元/年许多，但实际上也只能维持非常低标准的生活。从这个意义上说，脱贫事业还有很长的一段路要走。

2 后脱贫时代农民返贫风险剖析

扶贫作为一项全国范围内的系统工程，地方经济社会发展不平衡、地方基层执行扶贫政策存在差异、扶贫政策的短期效益目标导向等，将成为脱贫攻坚结束后脱贫地区返贫的潜在影响因素。

返贫是指经过扶贫开发后已经脱离了贫困的地区或人口又重新陷入贫困的现象。学术界对于返贫已有较丰富的研究成果，有的从返贫人口特征(生存艰难型、温饱不稳定型、素质低下型、环境恶劣型、天灾人祸型)出发，分析返贫原因以及相应对策[3]；有学者从返贫的各种现象出发，将返贫模式分成断血式返贫、狩猎式返贫、失敏性返贫、转移性返贫和传递性返贫[4]；有的着眼于农村“扶贫、脱贫、再返贫”怪圈现象，认为这种现象的主因是经济脆弱性[1]。有学者认为，教育扶贫是阻断返贫与贫困代际传递的根本之策[5]；还有研究认为应该从提升公共服务水平的角度，致力于贫困地区公共服务均等化，以实现减贫、防返贫目标[6]。从返贫治理角度出发，应引入整体性治理框架，以构建返贫阻断长效机制[2]；基于整体性治理的视角，强调协调与整合，迈向创新扶贫之路[7]。目前学界从协同治理角度研究脱贫攻坚后的返贫困风险的治理问题相对较少。本文在综合以上文献研究结论的基础上，对后脱贫时代的返贫风险及其治理对策作进一步探讨。

2.1 农村贫困的波动性、反复性与脆弱性

当前，我国农村贫困是一种波动性、反复性与脆弱性的贫困。首先，从地理位置上看，由于贫困地区大多位于“老、少、边、穷地区”，这些地区由于交通不便、资源匮乏、消息闭塞，通常以小农经济为主，很难形成产业规模、具有一定的先天不足性，这样的区域经济基础薄弱，容易遭受自然灾害，一场不大的灾害都可能导致当地的农民迅速返贫。其次，脱贫户的存量资产较少，甚至趋于没有。贫困户在压力型的扶贫政策以及下沉基层的扶贫干部的强势辅助下，即使暂时脱了贫，也很难会短时间内累积下存量资产。贫困户的一个孩子考上大学或一个家庭成员生病，就可能使家庭一夜返贫。

2.2 扶贫政策片面性与短期效应性

政府脱贫绩效评价目标的“短期性”与能力扶贫目标的“长期性”形成的矛盾，也决定了脱贫目标的脆弱性与反复性。当前我国一些贫困地区为了“圆满”完成脱贫任务，有些基层干部大搞“材料政绩”，用“数字脱贫”替代真正脱贫，扶贫小组一旦撤离，脱贫户迅速回到贫困状态；有的地方政府实际采取的扶贫行为和措施暴露出过于强化短期目标的导向性，换来的代价是牺牲了当地长期扶贫项目的发展规划。“短、平、快”的扶贫项目只能解决贫困户眼前的问题，然而却牺牲了贫困地区或贫困户的长远利益，暂时使贫困户脱离贫困，却陷入了将来更长远的生存困境。有些扶贫干部不顾市场经济规律，盲目要求一致性、规模化，导致一些地方扶贫产业趋同严重，导致有些当季农产品严重滞销、烂在地里，致使贫困户损失惨重。

2.3 脱贫户自身反贫困的内生动力弱

尽管脱贫户在长期的扶贫扶助中享受了政策福利，但由于长期的经济社会发展水平低下导致脱贫人口素质普遍不高，他们实现了“扶贫”但没有实现“扶志”的目标，产生了“福利依赖”，习惯了“等、靠、要”，对发家致富没有很强的进取心。离开了扶贫政策的“输血”，后续的“造血”功能薄弱，形成了一边脱贫、一边返贫的怪圈。这是脱贫户再度返贫的主要原因。

2.4 贫困地区公共服务不完善

贫困地区居民普遍在教育、医疗卫生等公共服务方面的供给不足，以及因基础设施薄弱、基本社会服务水平低下，使当地贫困现象代际传承，数代人因此难以走出贫困的桎梏。与非贫困地区相比，贫困地区的教育、医疗卫生等基本公共服务在数量和质量上都存在严重不足，使贫困地区的自我发展能力变得更弱[8]，返贫风险居高不下。

贫困地区人民受教育水平较低，还存在较为普遍的“教育无用论”， 农户不愿意在子女教育上多投入时间和金钱，为了家庭眼前生计着想，会更早地将子女推上就业岗位，短期上看对家庭摆脱贫困有利，长远上看导致家庭贫困的代际传承， 并且也无法给当地发展输送高质量的人力资源，无法助力当地经济摆脱贫困根源。

2.5 疫情衍生的链式反应导致返贫风险增加

新冠肺炎疫情的暴发给经济社会秩序带来冲击，不可避免地影响到来之不易的脱贫攻坚成果。具体来看，农产品销售收入呈骤降态势、经营风险增加；农民外出务工受阻、就业率下降，农业外收入锐减甚至为零；农村产业发展受到冲击，基础设施和脱贫攻坚项目进度延后，公共服务新短板暴露出来，脱贫不稳定户、边缘易致贫户返贫风险骤然升高。

3 构建后脱贫时代返贫风险的协同治理机制

防止贫困地区脱贫户短暂脱贫后再度返贫，是当前政府在农村工作中的一项重要任务。贫困是社会的固有顽疾，无法一劳永逸地消除。在脱贫—防返贫的循环治理中，依靠政府主体单方面或脱贫户个体本身远远不够，需要联系和动员社会多主体共同参与实现协同联动帮扶，“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接”，这一扶贫政策指向体现的就是协同治理的思想。协同治理不仅有效体现在脱贫攻坚的全部过程，脱贫后的防返贫治理更离不开协同治理。协同治理理论肯定了政府部门在社会管理中的核心和主导地位，同时也强调了其他主体参与度与重要性。通过政府主导、企业和社会助力、脱贫户积极参与，发挥各方优势协同治理，合理配置资源，进而降低返贫风险，实现共同富裕。

3.1 做好脱贫攻坚期间部分政策的延续和衔接

由于脱贫人口具有脆弱性、边缘性等特点，他们仍然是社会经济生活中的弱势群体[9]。贫困者陷入贫困的程度越深、时间越长，返贫的惯性、牵引力就越强。随着他们脱离深陷已久的“贫困户”身份，大部分由国家或社会主导的扶持或干预力量会相继撤出，许多脱贫人口又开始退回到原先难以持续自我发展的贫困状态，贫困现象周而复始，从而陷入“贫困陷阱”。因此，2020年后要注重部分扶贫政策的延续，形成缓冲期、过渡期，使贫困人口逐步退出，避免出现断崖式终止。后脱贫时代农村贫困治理应坚持以人为本，以人力资源为最重要的发展动力，通过教育、就业、产业等多维度的关注路径，推动脱贫人口和防返贫事业的全面可持续发展，实现贫困治理与乡村振兴战略的有效衔接。

3.2 提高贫困地区公共资源配置，提升贫困人员抵御返贫风险能力

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》确定的贫困人口脱贫目标为实现“两不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿， 保障其义务教育、基本医疗和住房，“三保障”即强调对贫困地区、贫困人口的公共服务的供给保障。 要解决贫困地区居民医疗卫生、教育和公共服务等方面的供给短缺，应进一步加大财政对基本公共服务领域的倾斜力度，通过加强对贫困地区基本公共服务水平提升速度以及均等化，提高贫困地区农业生产率、劳动力就业率和贫困人口生产力水平、教育水平，总体提升贫困地区人口的自我发展能力，对于彻底脱贫并且杜绝再次返贫有重大意义。

脱贫人口由于自身的脆弱性，自我保障与自我发展能力较弱，应加大对脱贫人口的保障力度。政府应加快建设和完善覆盖全民的社会保障制度，进一步完善社会救助式扶贫制度，为贫困户提供医疗卫生、教育等政策倾斜，全力承担起贫困地区社会保障的责任与义务；对老、弱、病、残等缺乏或丧失劳动能力的贫困户实行兜底，保障其基本生活需求并给予他们子女受教育的机会，防止脱贫人口返贫或贫困的代际传承。

3.3 发展适应当地的产业链，有效遏制返贫，充分发挥市场优势，助力巩固脱贫成果

首先,有选择地扶持和培育特色优势产业。政府应积极探索各贫困地区的优势资源及产业，因地制宜发展与当地人文、环境及资源相适应的特色生态农业，并充分利用“互联网+”以及大数据的优势，发展“淘宝村”“电商村”，开发生态“美丽乡村”“农家乐”等，带动当地新兴产业及旅游业的发展。由乡村干部带头开启“直播带货”等新模式，加大扶持支农产业的力度，对落后产能的传统农业进行积极迭代，积极发展现代农业，把资源开发利用、环境保护与农民持续增收结合起来，促进生态农业、特色农业与规模化农业的发展。此外，政府应在产业扶持的同时，尽可能为条件较差的贫困人口提供就业机会，以推动当地村民脱贫致富为目标；其次，政府应提供政策优势，引导当地民营企业参与帮扶。民营企业灵活性高、带动能力强，帮扶方式多样，从产业扶贫、安置就业发展到扶贫车间、互联网扶贫等新模式，助力贫困地区脱贫人口迈向致富新生活。

在企业精准帮扶方面，全国工商联发起的“万企帮万村”做出示范。有关数据表明，截至2020年6月底，进入“万企帮万村”精准扶贫行动台账管理的民营企业有10.95万家，精准帮扶12.71万个村(其中建档立卡贫困村6.89万个)；产业投入915.92亿元，公益投入152.16亿元，安置就业79.9万人，技能培训116.33万人，共带动和惠及1564.52万建档立卡贫困人口。

最后，加强贫困地区生态环境建设，以保护和改善贫困地区生态环境为出发点，在发展生态产业中治理贫困，在减贫中改善生态，将贫困地区的“绿水青山”，打造成助力贫困地区可持续发展的“金山银山”，为脱贫人口持续“造血”。

3.4 持续吸引和激励非政府组织参与反贫困事业

反贫困一直是非政府组织(NGO)最为关注的基本领域之一，过去NGO参与扶贫的成效显著。以中国青少年发展基金会开展的希望工程为例，根据《希望工程2018年工作报告》，2018年学生资助项目支出共计1.349亿元，受益建档立卡贫困户2.3865万人；学校资助项目支出3592.5万元，受益建档立卡贫困户19.4万人；公益活动项目支出人民币727.02万元，受益建档立卡贫困户11250人；希望医院(卫生室)项目支出人民币99万元，受益建档立卡贫困户1000人。

NGO参与扶贫以其效率高、创新、灵活、资金来源多元化，且更接近穷人的特点，对贫困人口开展精准扶助更具专业优势。NGO的扶贫领域广泛，涵盖救灾、扶贫、养老、助孤、支教、助学、扶残等方面，可有效弥补政府基层扶贫人力、财力、物力的不足。此外，NGO还可以广泛吸纳贫困人口参与志愿者服务，既有助于提高贫困人口就业，更有助于扶贫措施的有效落地。

3.5 激发脱贫人口的内生动力，建立贫困治理的长效机制

“精准扶贫不是简单地送钱送物，而是要激发贫困地区和贫困群众的内生动力，调动贫困群众的积极性、主动性和创造性，引导贫困群众树立主体意识，发扬自力更生精神”。习近平总书记明确指出了贫困产生的根源性因素，强调了发挥主观能动性、扶志扶智在扶贫脱贫中的重要作用。将“输血式扶贫”转变为“造血式脱贫”，把“要我脱贫”转变为“我要脱贫”，扶贫更要扶志，方可实现可持续稳固脱贫。

4 结束语

习近平总书记明确指出，打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。脱贫摘帽是乡村振兴为前提和基础，乡村振兴战略则为脱贫摘帽更加稳定、脱贫战果更加持久提供保障。如期完成脱贫摘帽任务充分体现了国家制度的优越性，也肯定了过去几十年的扶贫措施及政策的正确性。但防止返贫是我国后脱贫时代面临的巨大挑战，需要发挥协同治理的优势，号召全社会力量积极参与。