智慧城市的实践反思及完善路径——以福州市为例

(福建师范大学,福建 福州 350007)

1 问题的提出

城市治理是社会治理的关键一环，社会治理是国家治理的重要方面。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化建设。让城市更“聪明一些”、更“智慧一些”，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔[1]。近年来，随着全球智慧城市建设浪潮的兴起，我国智慧城市建设也逐步进入蓬勃发展阶段。智慧城市作为城市信息化的高级形态，能够充分运用云计算、物联网、大数据等新兴信息技术并且立足于“以人为本”的核心理念，实现城市管理与发展的智慧化与多主体协同合作。智慧城市建设是国家信息化建设的主要抓手和新型城镇化发展的重要依托，在解决“大城市病”、促进民生发展、提高治理效率、实现城市可持续发展等方面具有重要意义。自2012年11月起，《国家智慧城市试点暂行管理办法》、《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系(试行)》等陆续出台，大力推进我国智慧城市试点实践，以探索城市构建新模式。我国智慧城市试点工作已在全国范围内铺开，并取得了长足发展。但不可忽视的是，由于各地政治、经济、文化条件存在差异，如何因地制宜地开展智慧城市建设，避免简单的“拿来主义”，建成特色鲜明的智慧城市，成为当下亟需考虑的问题。因此，对智慧城市试点的已有实践成果进行系统梳理，对其存在的短板进行深刻反思，对于推进智慧城市提升发展至关重要。

2 智慧城市的发展历程

2.1 智慧城市演进历程

纵观智慧城市的动态演进历程，大致可分为以下三个阶段：第一阶段——数字城市，第二阶段——智慧城市，第三阶段——新型智慧城市。数字城市是智慧城市的基础，智慧城市是数字城市延续和发展，而新型智慧城市则是智慧城市内涵与模式的进一步更新，三者紧密联系却又有着明显区别。

①数字城市阶段。数字城市是智慧城市的基础，数字化为智慧城市的建设提供了不可或缺的技术支持。数字城市依托大规模数据存储技术，以互联网化和数字化为基础，利用信息手段将城市的过去、现在、未来在网络上进行三维虚拟实现。简而言之，数字城市即使用数字化手段分析、处理、管理城市，实现城市的协调运行。数字城市的建设重点主要是信息化基础设施建设，例如数据库建设、互联网应用开发等，同时注重以空间为依托的各种资源的数字化[2]。构建数字城市有助于人类对数字的掌控，并且在城市规划等方面提供可量化管理，能对城市信息进行综合分析及有效利用，极大地提升了治理效率，使得决策与规划更具有针对性、科学性。

②传统智慧城市阶段。传统智慧城市是数字城市的延续和发展。毋庸置疑，数字城市的建设促进了城市科学发展，但依然存在诸多发展瓶颈。随着我国信息基础设施建设的日趋完善、信息化的深度发展以及大数据、物联网、云计算等新兴信息技术的不断涌现，新时代的城市发展提出了多元协同的要求。因此，在以用户为中心、社会为舞台的创新2.0大背景下，构建全面物联、充分整合、激励创新、协同运作的智慧城市成为了城市发展的新方向。相比起数字城市，智慧城市在建设方面更加注重信息共享与开放互动，强调智慧人民与智慧技术的融合，以充分发挥城市信息化的整体效能。

③新型智慧城市阶段。新型智慧城市是智慧城市内涵与模式的更新，更是智慧城市概念中国化的成果。随着我国智慧城市试点实践的拓展与完善，2016年3月，《国家“十三五”规划纲要》中首次提出建设新型示范性智慧城市。新型智慧城市的构建突出了智慧人民作为智慧城市出发点的重要性，凸显了“以人为本”的核心理念，更加重视提升市民生活质量与获得感，同时注重个性化、特色化的智慧城市构建。新型智慧城市对民生与服务领域的聚焦是对传统智慧城市的飞跃与升华，同时，新型智慧城市提升了惠民服务、城市治理、数字创新等方面的智慧化，成为社会经济融合的未来城市发展模式。

2.2 智慧城市总体情况

近年来，我国智慧城市建设方兴未艾。自2012年起，国家相关部委开展智慧城市试点工作，此后，关乎智慧城市建设的长期规划及指导意见等陆续出台，我国智慧城市建设逐步取得成效。在此基础上，智慧城市评价指标体系的进一步提出引导新型智慧城市有序发展。随着国家政策红利的不断释放，各省、市地方政府及相关企业均积极参与智慧城市建设，我国智慧城市数量持续上升。截至2020年4月，我国智慧城市试点数量累计达749个，并且已有部分城市成为智慧城市建设标杆，起到了极大的辐射效应。同时，我国智慧城市建设市场支出规模约266亿美元，位居全球第二，仅次于美国。当前，我国正处于智慧城市向新型智慧城市建设的过渡阶段，已形成了中央指引、部门协同、上下联动的新型智慧城市发展格局。在《新型智慧城市评价指标 (2018)》中，市民体验的权重由20%提升至40%[3]，更加凸显“以人为本”“以人民为中心”的理念，在创新社会治理与城市管理的同时更加重视市民的感知，从而更好地为新型智慧城市的健康发展以及智慧社会的实现提供导向。

3 智慧城市的实践探索与反思——以福州为例

3.1 福州市智慧城市构建实践成果

福州是福建省智慧城市建设的“排头兵”，自智慧城市试点工作开展以来，福州在智慧经济、智慧治理、智慧民生及智慧基建等方面都取得了可圈可点的成果，为城市发展提供了创新机遇，并极大促进了福州社会变革。

3.1.1 智慧经济

福州市智慧经济以创新发展数字经济为主要内容。福州市委市政府发布《“数字福州”建设三年行动计划(2018-2020年)》、《关于加快数字经济发展的七条措施》等若干发展指导纲要，着力推进数字经济区域协调发展，探索人工智能、云计算、大数据等新兴技术的产业化以及数字化产业新模式，从而促进福州市智慧经济的高质量、集聚化发展。

首先，福州新区是智慧经济发展的“新引擎”，当前已有众多数字经济项目在新区落地，其中不乏工业互联网中心、智慧城市电子缴款平台等发展势头强劲的数字产业项目。同时还建成了高新区软件园、数字经济产业园等诸多高端数字产业基地。

其次，福州市积极与互联网科技巨头合作，联合打造智慧城市。例如福州市政府与腾讯公司签署战略协议，依托云计算、大数据等技术打造无现金支付城市；与阿里巴巴集团签约，在福州设立支付宝数字城市科技有限公司；百度、华为等人工智能领头企业也已纷纷落户福州，并且建成百度智能云人工智能实验室、华为人工智能孵化中心等。以上联合措施在很大程度上提升了福州市互联网运用水平，加速福州信息产业发展，推动产业结构调整升级。

最后，新零售业态成为福州智慧经济发展的新增长极。以互联网为依托，利用新兴技术升级改造零售业，实现线上服务、线下体验深度融合的零售新业态已在福州市取得发展。天猫小店、盒马鲜生等新零售门店数量持续上升。零售业不再是千篇一律的店铺，而是依据消费者画像、资金情况、店主信息等构建的“千店千面”形态。

3.1.2 智慧治理

近年来，福州市不断加强顶层设计，着力提高 “数字福州”智慧城市建设水平。在电子政务以及信息化管理方面均走在全省乃至全国前列，部分实践成果荣获中国信息化最佳实践奖。福州市在智慧治理方面取得诸多成果，为其他智慧城市的建设提供了一些经验。

首先，政务治理方面实现 “一网通办”。作为 “互联网+政务服务”综合试点之一，福州市已实现网上办事大厅与福建省办事大厅的信息共享及有效对接，形成了“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的治理形态[4]。行政审批流程、内容等均于网上平台公开，所有入驻事项在网上平台集中受理，做到“一站式服务”及“全方位公开”。同时，在全国率先实行电子证照应用，并构筑安全可信的电子证照系统。截至2020年4月，福州全市电子证照库已汇聚了59个市直部门、374个区县部门，登记证照及批文5741类共计1908万份电子证照[5]。

其次，社区治理方面实现精细化、智能化。以福建首个智慧社区——福州市军门社区为例，该社区在智慧养老方面，利用智能水表对独居老人用水数据进行建模，关注老人用水异常，系统出现预警，及时提供帮助；在智慧环卫方面，社区垃圾桶已连接物联网系统，在垃圾装满时可及时处置；在智慧管理方面，社区内装有智能井盖、智能信报箱、智能门禁等设施，提高了社区居民的安全感、幸福感。此外，晋安区创新推动社区防疫智慧治理，搭建运行“晋我家”小程序，并且运用智能人脸识别技术辅助疫情防控工作，推广智能防疫。

最后，社会治理实现数字网格化治理。福州市构建了数字城管系统，将城市管理问题由分散状态转向集中化，统一受理后分别派遣至专业机构，极大提升了城市管理效率。截至2020年4月，福州市数字城管系统共受理有效案件197648件，结案率高达99.09%[6]。此外，福州市依托网格化管理服务系统及“e福州”App，与福州市“12345”平台对接，将群众反馈的问题通过扁平化流程进行分流处置，实现了网格内排查与无盲区治理。

3.1.3 智慧民生

首先，智慧教育是智慧民生建设的发力点之一。福州市积极开展中小学智慧校园试点实践，建设省级智慧校园云数据平台，以及福州一中、福州市实验小学、福建师范大学附中、福建师范大学附小等4所学校的智慧校园应用系统、智慧校园平台及配套设施等，推动新兴技术在校园中的创新应用，促进信息技术与教育的深度融合，并且借助智慧化教学产品及设备实现了线上教学全覆盖，真正做到“人人皆学、处处能学、时时可学”。

其次，在医疗卫生方面，福州市积极打造智慧医疗，其中以鼓楼区东街街道社区卫生服务中心的智能化升级最为亮眼。这是鼓楼区打造的首个家门口互联网卫生服务中心，市民只需利用手机上由电子健康码、金融支付码及医保结算码融合生成的“三码融合码”，便能够实现“一机在手，看病不愁”。“三码融合”的智慧创新举措省去了市民携带医保卡、病历的繁琐以及长时间排队的困扰，还能直接在自助机上完成结算及取药流程。

最后，在市民生活方面，福州实现市民扫码乘车服务全覆盖，同时，智能交通出行助手应用平台的建设使得市民能够随时查询公交、地铁实时到站信息。同样，市民可以利用“e福州”App进行教育缴费，小学入学预报名；社保、公积金、水电费等在线查询缴纳；网上预约挂号、医疗网点查询等业务。此外，市民旅游还可在线上购买门票，在景区商铺、停车场扫码支付等。总之，智慧民生的诸多创新举措使生活更加智能化、高效化、简便化。

3.1.4 智慧基建

新基建为福州市高质量发展提供网络支持。当前，福州市新基建指数为89.2，位居全省第一位[7]。大批涉及5G网络、人工智能、大数据、工业互联网等技术的智慧基建项目在福州加速建成。

首先，福州作为首批5G城市之一，大力推进5G网络基础设施建设。随着5G牌照正式发放，福州市加速5G布局，拟建设逾3000个5G基站，并且在2019年已实现新增100M及以上固定互联网宽带接入端口180万个，固定宽带家庭用户规模达1700万户，其中100M以上用户达1360万户，占比达80%的建设目标[8]。5G将更多与传统行业结合，加速产业数字化升级，为智能经济的发展提供有力支撑。

其次，工业互联网是智慧基建的建设重点之一。福州市着力构建以工业互联网为载体的制造业发展格局。福州市人民政府印发一系列推动工业互联网创新应用的实践措施，支持工业互联网平台建设，支持工业企业“上云上平台”，大力夯实智慧经济发展基础，助力制造业转型升级。

最后，在智慧基建领域，窄带物联网(NB-IoT)建设已取得显著成果。福州市已建成首个窄带物联网开放实验室，并且换装了30万个NB-IoT智能水表，逐渐实现“智慧水务”。同时，福州目前已有2万盏左右的NB-IoT路灯，以及众多基于该技术的地下井室液位监测、井盖检测设施[9]。窄带物联网技术为福州智慧基建的建设提供了必要技术支持。

3.2 福州市智慧城市建设中的短板分析

3.2.1 智慧城市建设缺乏鲜明特色，区位优势不突出

每一个城市都有其独特的自然、经济、历史、人文条件，都拥有独一无二的城市风格。智慧城市建设过程中应该重点展现其特色面貌，而不是照搬其他城市的建设模式。诚然，试点城市的建设经验值得学习与借鉴，但是各地方政府在统筹规划当地智慧城市建设时应该充分考虑本地的基础与特色，因地制宜地制定好城市特色化发展方案，明确城市发展目标及战略地位，着力突出本地的区位优势。例如，北京市在智慧城市建设中形成了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市布局规划，该模式能充分适配北京市疏解非首都功能、延续古都历史格局等现实需求。此外还有以“智慧港口”建设为亮点的宁波市、以AI深度应用为特色的上海市等特色案例。毋庸置疑，福州市在建设智慧城市过程中取得了极大成效，但不可否认的是福州市城市建设缺乏其鲜明特色。福州与台湾隔海相望、一水相连，是促进两岸商业、文化、人才交流便利化与两地深度融合发展的特色城市。但福州智慧城市建设整体规划中却没有突出展现其对台优势，良好的区位优势尚未带来互补发展的新格局。

3.2.2 多元主体化建设模式未成型，投资建设主体单一

在新时代背景下，国家及地方治理更加重视多元协同，治理主体逐渐由单个向多个扩展，也不再拘泥于上下级垂直管理。同样，城市建设也需要多个主体协同进行，政府、企业、机构等主体都应该是城市建设的助推者。然而，纵观福州市智慧城市建设实践成果，可以看出智慧城市投资建设主体相对单一，大部分由政府主导进行。由于社会主体对投资风险没有强大的把控能力，因此在交易成本不确定的情况下，企业、机构、公众等社会主体对智慧城市建设的参与积极性不高，导致多元主体化建设模式尚未成型。在此情况下亦引发了一系列亟待解决的问题，例如缺乏市场竞争机制导致的资源浪费、“政出多门”导致的重复建设、地方财政负担重等问题。

3.2.3 “信息孤岛”问题仍存，信息资源尚未实现互联互通共享

智慧城市的建设重点之一就是信息资源的开放共享与融合。通过大数据平台将各个管理机构之间的数据、信息、资源进行有效整合及互联互通，进而实现数据共享，是智慧城市建设的核心。但令人遗憾的是，在过去几年的智慧城市建设中，福州市对于政府信息数据资源的开放共享程度较低，统一的政务数据共享平台建设尚未得到应有重视。由于行政管理体制条块分割、分治管理现象的存在以及建设标准不统一，导致各部门间缺乏有效协同，信息数据的对接与融合存在难度[10]，“信息孤岛”掣肘政府效能的提升。以新冠肺炎疫情防控阻击战为例，智慧城市的信息化基础建设曾被寄予厚望，但是在抗击疫情的过程中仍然出现了靠纯手工排查人员等现象，可见当前的信息数据融合共享还有很长的路要走，数据传递的时效性、精准性仍有待提高。

3.2.4 对智慧人才重视程度不足，智能化研发缺少人才保障

智慧城市与其他相似概念的最大区别在于，智慧城市始终把人作为城市建设的出发点，始终强调智慧人才对智慧城市的推动作用，注重人与技术的平衡发展。值得注意的是，智慧城市建设的基础是大数据、云计算、物联网等新兴技术，并且随着城市建设进程的推进需要进一步升级优化，而这些技术的开发升级都需要专业人才的钻研探索。同时，新技术的突破应用仍然是建设智慧城市的瓶颈，尤其在大数据分析管理以及数据挖掘等领域仍有待深入拓展。尽管近年来福州市不断加大智慧城市建设的研发投入，但是对智慧人才的重视程度不足，对重点领域科技创新人才的培养力度不够大，从而导致智能化研发缺乏有力的专业技术人才支撑。智慧人才的不足使得依托于新技术的新兴产业发展滞缓，并且技术研发平台存在的诸多技术漏洞也引发了智慧城市建设中跨界融合与创新程度不足等问题。

4 智慧城市深化发展的路径

4.1 切实做好顶层设计，着力发展优势产业

智慧城市建设是一项复杂、庞大的系统工程，耗费时间长、资金投入大、涉及项目广，因此切实做好顶层设计至关重要。国家层面要出台统一的指导建设方案，对关键项目进行统筹规划，实施统一宏观标准，加大相关部门协同运作，引导全国智慧城市试点实践及推广建设。地方政府要积极响应中央号召，在大方向不变的前提下结合本地优势及特色，因地制宜地出台短期、中期、长期建设计划，为智慧城市建设提供战略性、全局性发展指向，避免陷入“人走政息”的建设困局[11]。尤其是，各城市应该聚焦本地基础条件及优势领域，充分发挥区位优势，有选择地发展智慧产业，将本地优势领域做大做强，凸显地方特色，从而打造特色鲜明的智慧城市。此外还应形成各邻近智慧城市互补发展、协同合作的新格局，最终实现统筹规划与特色化建设相结合。

4.2 构建多元主体化建设模式，实现政府、市场、社会三元共建

政府在智慧城市建设进程中扮演了重要角色，在一定程度上确保了智慧城市建设的科学稳健推进。然而政府在人力、物力、财力方面的投入也存在巨大浪费，未能实现以最小的投入换取最大的成效。因此亟需转变政府主导型建设模式，多元主体化建设是智慧城市构建的未来发展模式。首先，要引入市场机制，通过价格、资源等方面的良性竞争，使企业积极参与智慧城市建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而实现社会资源高效配置。其次，多元主体化建设模式并不等于政府退出，而是转变政府职能，从“实施者”导向“引导者”。智慧城市建设前期，政府已建立强有效的部门协同机制，打下良好的信息化设施，因此在中后期的城市发展中，政府应该更多地发挥引导作用，使企业、机构等社会主体参与智慧城市的投资建设及运行。加强建设以企业投资为主，政府配合为辅的产学研合作模式[12]。最后，应该形成政府、市场、社会三者协同、三元共建的良性互动机制，确保智慧城市建设有序推进。

4.3 强化信息资源整合能力，破解“信息孤岛”难题

首先，政府部门应运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新[1]。不断以统一的建设标准完善数字信息管理平台，健全数据标准体系和动态更新机制，考虑与当地乃至其他城市的适配性，打通数据壁垒，降低不同系统之间的信息数据转换难度，实现跨部门、跨区域、跨层级的信息互联互通共享。其次，完善治理体制，解决现存的行政体制条块分割、职能定位不清的问题。各部门应明确职责，避免推诿扯皮，通过部门协同运作与信息数据共享交流，促进问题妥善解决。同时整合公共卫生、应急管理、交通运输等领域的数据信息，以提升信息资源整合能力作为破解“信息孤岛”难题的有效途径。再次，智慧城市建设中还应重视政务数据与社会数据的整合，提高公民、法人、社会组织等社会主体对数据的可获得性，利用项目合作等渠道进一步挖掘数据信息的价值，发挥数据信息的优势，提升智慧城市建设与治理的效能。

4.4 注重人才引进与培养，打造专业人才队伍

专业技术人才作为智慧城市建设的支撑力量，应该成为政府重点关注的培养对象。培养与引进创新型技术人才能够弥补智慧人才缺口，而建设一支具有专业素质的人才队伍是突破城市建设技术瓶颈的有效方法。首先，在政策层面要实施奖励性人才政策，吸引全国各地乃至海外优秀人才，从住房保障、税收收入、公共服务等诸多方面对其给予全方面、高标准的福利激励，创造吸引人才的“软环境”。此外，要积极加强与互联网、大数据龙头企业开展对接，通过优化智慧产业布局，创造人才引进的“硬环境”。其次，要加大创新型智慧人才的培养投入。重点与高校、研究所等进行协同合作，开设新型智慧化、信息化学科，培养复合型、高层次、满足智慧城市建设需求的人才。最后，要加大培训现有人才，提高现有人才队伍整体素质。注重树立新型现代治理理念，强化人才队伍的技术与管理水平，打造一支专业化人才队伍。

5 结论与展望

智慧城市试点实践的推进是一个循序渐进的过程，尽管诸多智慧城市试点建设已取得了日益丰富的实践成果，但目前我国智慧城市的建设仍处在初级阶段，其中还存在许多短板，尚有不少技术仍需进一步探索与发展。通过对福州市的分析，可以得出以下结论：首先，智慧城市建设应切实做好顶层设计，着力发展优势产业，将统筹规划与特色化建设相结合。其次，应构建多元主体共同参与的建设模式，实现政府、市场、社会三元共建。再次，依靠信息资源整合能力提升，解决“信息孤岛”问题。最后，积极引进与培养智慧人才，打造专业化队伍。智慧城市的完善构建是城镇发展的未来目标，地方政府如何实现从传统智慧城市建设迈向特色化、人性化的新型智慧城市建设，是一个亟需研究和考虑的问题。综上所述，作为城市革命性改革的主题，智慧城市的未来发展值得期待。