公共应急管理视角下“智联两岸”的建设路径研究

(福建师范大学公共管理学院,福建 福州 350007)

21世纪以来，海峡两岸关系步入了新的历史发展阶段，两岸间的经济、文化等方面的交流往来日益频繁，而涉及两岸公共安全的突发性事件也随之接连发生。早在2003年“非典”疫情之后，党中央便全面加强并优化我国突发应急管理工作，大力推进和实施“一案三制”为核心内容的国家应急管理体系建设,从而极大程度上实现了我国应急管理体系建设的历史性跨越，并有效提高了大陆地区的防灾减灾及救灾能力[1]。而反观台湾地区，其应急管理体系主要包含消防、警政、民政三大系统主体，并辅以信息系统作为技术支撑， 从而促使多方应急主体共同参与，最终形成合力，以有效发挥预防突发事件及科学处置突发事件的能力[2]。与此同时，近年来海峡两岸也在应对涉及双方安全利益的各种突发公共事件过程中不断总结积累应急管理经验，并致力于探索和建设两岸公共应急协作管理新机制。自2008年海峡两岸实现智联互通以来，两岸曾多次就海上搜救、航运风险、溢油污染等突发事件开展应急协作交流演练活动，并时常进行两岸现代应急协作管理领域的科研理论探讨[3]。但随着国内外局势的变化和公共突发事件类型及特点的不断变化更新，海峡两岸在公共应急管理互联、对口协作、信息交流等方面面临着诸多困难。因此，基于对“智联两岸”建设现状的细致分析，进而深入剖析现今两岸公共应急管理的现实困境，并据此提出建设两岸公共应急协作管理能力的可行性路径，为促进海峡两岸公共应急协作管理提供理论指引和实践参考。

1 “智联两岸”建设现状

促进海峡两岸友好合作，实现双方共同进步及发展，是两岸同胞素来已久的心愿。近年来，随着现代化经济态势及信息技术的持续发展，两岸人民共同致力于建设好“智联两岸”的宏伟蓝图。海峡两岸频繁开展公共突发事件应急管理的交流研讨活动，从而促使两岸应急技术日益智慧化，时空应急管理互通性也日趋增强。

1.1 两岸应急技术愈加智慧化，亟待建立公共应急管理信息系统

近年来，海峡两岸均注重推动智能化产业的发展，从而也使得双方的应急管理技术愈加智慧化。20世纪末，台北市率先建立了“Project25数位无线电系统”的信息技术基础工程，而后又陆续对其进行功能拓展和全面升级，使其随时能与国际救援队伍实现技术兼容和管理接轨[4]；进入21世纪，台湾当局为促使突发事件信息在各级应变中心之间快速流通分享，建设EMIS系统作为应急信息管理平台以备应急之需，此后逐步得到改进和完善[2]。而大陆一直坚持以数据信息为载体，致力于对特定突发事件类型的灾害监测、风险评估及应急防治等方面的技术研究，相比台湾应急管理理论及技术研究显得更加精细化和专项化。由此可见，近年来两岸应急管理技术愈加成熟和智能化，但两岸至今尚未建立共享的应急管理信息系统来有效处置涉及双方利益安全的公共突发事件。

1.2 两岸时空管理互通性增强，尚待统筹公共应急管理协作机制

21世纪初，海峡两岸多次就往来船舶的溢油污染问题展开学术研讨，两岸达成多项应急协作共识，而后持续推动建立溢油应急反应合作机制，制订台湾海峡溢油防污应急反应计划，并考虑组织两岸船舶搜救和溢油防治等应急演习活动[5]。2008年12月两岸实现“大三通”后，双方先后开放多个港口，彻底实现了两岸工商、航运和金融等多方面的合作互鉴。同时，海峡两岸不断加强海上应急处置事务的交流合作力度，最终成功签署《加强海峡两岸救助打捞合作意向书》，并在此基础之上成立驻台办事处、开设救捞直通“热线”和开展海上应急演练活动以促进两岸应急管理技术的交流合作[3]。近年来两岸更是不断扩大应急合作范围、创新应急合作方式，从而有效增强了两岸时空应急管理的互通性，但亟需统筹现有应急管理协作机制，以提高双方应急公共突发事件的时效性。

2 两岸公共应急管理面临的现实困境

自2008年海峡两岸实现“三通”之后，大陆与台湾地区开创了互联互通、合作发展的新局面，从而使得两岸公共应急管理也更加智联化。但同时也应当看到，由于我国大陆与台湾地区特殊的政治关系、不同的应急机制与厚重的数据壁垒等多种因素存在，海峡两岸在应急互联、对口协作、信息沟通等方面仍然面临诸多困境。

2.1 政治关系特殊，应急管理互联性较弱

新中国成立以来，海峡两岸在经济、文化等方面的交流活动“忽冷忽热”。1949—1987年间，海峡两岸几乎没有任何往来与联系；而1987—1994年间，大陆地区对台坦诚开放，两岸同胞开始逐渐进行经济贸易合作往来和思想文化交流互鉴，台湾也曾多次与大陆地区一同积极参与国际灾害事故应急救援；继1993年“汪辜会谈”之后，两岸关系持续升温、缓和，在此背景下，双方多次就海上搜查救捞、航运风险管理、溢油污染应急等突发公共安全事件联合开展交流研讨活动。而海峡两岸和谐稳定的政治生态环境也时常受到台独势力此起彼伏的干扰，使得双方一直无法适时深入开展充分的互通对话或联合行动，从而致使两岸关于公共突发事件的应急管理互联性相对较弱[6]。因此，建立良好的政治关系是充分实现两岸公共应急管理“智联化”的首要前提和必要条件。

2.2 应急机制不同，对口协作单位不明确

就目前而言，大陆对于公共突发事件的应急处理主要由中央政府掌控大局，各级地方政府及其下设部门配合协助，同时将实际的应急管理指挥权放置于公安机关，在遭遇重大公共安全事件时，军队、社会等多方主体力量也会积极参与到应急管理工作之中。而台湾地区应急救援的核心力量是消防系统，辅以警政、民政系统进行灾情信息搜集整合，同时近年来更多的民间消防团体也已然成为了应急救灾的重要力量。台湾消防机构作为区域整体的应急管理主体，一旦突发公共安全应急事件，台湾“消防局”将作为应急指挥中心，全权部署岛上的应急管理事宜。由此发现，海峡两岸各自的应急机制一定程度上存在差异，当遭遇涉及双方利益安全的公共事件时，双方应急管理主体可能会因此无法对口衔接，难以有效协作治理。故此，海峡两岸亟需在公共突发事件应急决策、治理等环节建立相应的统筹协作机制。

2.3 数据壁垒严重，信息资源交流受阻塞

高效运行的现代化公共应急管理体系需要以海量的数据分析为支撑,从而建立巨大的公共信息管理系统，以实现各层级政府、不同部门及社会组织等多方应急主体之间的信息资源共享和协作应急管理。近年来，海峡两岸的信息管理技术均得到了迅猛的发展与进步，但至今仍未建立起共享的公共应急信息管理系统，从而使得双方均出现了“信息孤岛”问题，以致不利于双方进行有效的沟通交流。因此，必须打破信息孤岛，充分实现有效的应急信息共享，以合力共同应对涉及双方安全利益的突发事件。此外，海峡两岸地区由于长期受到特殊性政治关系、差异化应急单位等因素的影响，使得两岸有关部门以及行业之间产生了较为严重的数据信息壁垒，进而导致各方应急管理主体之间信息交流不能畅通共享。一旦遭遇公共突发事件，会因掌握的应急信息不对称或不全面而导致两岸应急管理秩序混乱。

3 建设“智联两岸”公共应急管理能力的路径

21世纪以来，各类突发公共事件频频发生，而其发生的地域关联性及管理耦合性也越来越强。因此，审视海峡两岸公共应急管理面临的诸多现实困境，今后大陆和台湾地区亟待缓和政治关系、统筹法治机制和建设数据平台，从而促使两岸增强应急主体互联、明确双方对口协作以及加强信息资源互通，最终有效提高两岸对公共突发事件的应急管理能力，并持续推动两岸关系友好和平发展。

3.1 持续缓和两岸关系，促进应急管理主体互联

实现两岸的共同繁荣、和平稳定发展，是海峡两岸同胞长期以来的共同夙愿和应有期盼。首先，海峡两岸同胞血肉相连，要始终坚持携手相向而行，并肩推动构建两岸同胞命运共同体，要主动承担起公共突发事件应急管理的责任，积极而富有建设性地参与到两岸乃至全球的治理事务中，大陆地区应身先表率，理应创造契机让台湾人民感受到祖国的关怀和温暖。此外，海峡两岸要充分进行良性互动沟通，加强政治、经济、文化等多元交流合作，从而在此基础上促使两岸各应急管理主体之间开展常态化的直接对话和联合演练行动。最后，只有两岸同胞始终坚持一个中国理念，才能实质性缓和两岸关系，这对于提升海峡两岸公共应急管理的互通性具有至关重要的作用。

3.2 统筹应急机制，明确双方对口协作单位

由于海峡两岸应急管理体系不同，至今尚未建立起共用的专项应急机制，当遭遇突发公共事件时，双方经常无法迅速、有效地做出应急反应。因此，两岸应该从机制建设及应急计划制订等方面着手，共同协作应对公共突发事件。一方面，海峡两岸应结合实际的应急管理需要，吸取各自现有应急体制机制的优势，在互补的同时建立一套两岸专项应急法案和应急协作机制，从而明确协作管理的区域范围，确定双方对口协作协调的机构部门以及通信联络方式。另一方面，两岸应该加强包括应急信息的交流沟通、管理技术的研讨合作、专业人员的培训学习以及模拟应急协作演习活动等内容在内的日常工作协作；同时也要致力于紧急协作预案的制定，以避免两岸依靠各自力量无法有效应对突发事件等情况。

3.3 建设数据共享平台，加强信息资源智慧互通

长期以来，海峡两岸存在着严重的数据壁垒，致使双方无法进行有效的应急信息交换和资源共享。构建数据共享平台便成为破除两岸地区数据壁垒的有效途径，也是建设“智联两岸”以实现信息资源智慧互通的必然选择。首先，海峡两岸要相互借鉴学习对方的应急管理经验及技术，建立统一的数据分析平台，对各类应急数据进行细化分类和整合，并通过数据平台所提供的数据接口，实现海峡两岸各应急系统之间的数据交换及信息共享。其次，两岸地区要明确各自的系统管理及维护的职责，对各自负责的数据信息进行实时更新，从而着力提高应急数据的时效性及精确性。另外，应急信息共享数据平台关乎两岸同胞的生命及财产安全，所以必须建设统一的安全保障系统，对应急信息实时备份，充分提高并保证相关应急数据的安全性。

4 结束语

海峡两岸一衣带水，同属一个命运共同体，但两岸在公共应急管理领域一直都面临着诸多困境，亟待双方携手协作，有效应对各种涉及两岸同胞利益及安全的突发事件。通过对两岸发展现状及公共应急管理困境的深入分析，并提出行之有效的建议，这对于双方共同建设公共应急管理视角下的“智联两岸”具有较强的理论指导与实践参考价值。两岸同胞应以近年来发生的重大公共突发事件处理为鉴，互相学习和借鉴应急经验及管理技术，共同研讨“智联两岸”的协作建设路径，从而提高海峡两岸公共突发事件应急协作管理能力，有效推动两岸关系长期和平稳定发展。