突发公共卫生事件多主体协同治理能力提升策略——以新型冠状病毒肺炎防治为例

李远庆 王若溪 付 航 冯 达 冯占春

1华中科技大学医药卫生管理学院，武汉，430030；2湖北省人文社科重点研究基地—农村健康服务研究中心，武汉，430030；3上海交通大学中国医院发展研究院，上海，200025；4华中科技大学药学院，武汉，430030

新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)给我国居民健康、经济发展和社会运行带来了严重影响[1]，同时也给政府的公共治理和危机管理带来严峻挑战[2]。突发公共卫生事件应急管理体系一般由组织体制、法制基础、运作机制以及应急保障系统等部分构成[3]，涉及健康、民生、经济、治安等多个方面，因而其治理体系是一个涵盖卫生、交通、商务、公安等政府职能部门，以及企业、第三方组织、社区、个人等多元主体的复杂系统。如何协调各主体间的关系，使其能够全面、高效、有序地在治理工作中形成合力，是突发公共卫生事件防控的关键。

“联防联控”是突发公共卫生事件治理的重要机制。习近平总书记早在1月25日中共中央政治局委员会会议上就强调加强联防联控工作，构筑群防群治的严密防线。基于此，本研究以此次新冠肺炎治理工作为例，回顾此次疫情防控工作的重点难点，从卫生治理体系多主体协同的视角分析其机制成因，并据此提出突发公共卫生事件多主体协同治理能力改进策略。

1 新冠肺炎疫情防控的重点和难点

回顾我国艰苦卓绝、波澜壮阔的新冠肺炎防控工作，我们可以发现这一工作存在以下重点和难点。①人际间交叉感染的控制。新型冠状病毒的传染性较高，针对大量的确诊病例和易感人群开展及时的传播途径阻隔，是防疫工作亟待解决的关键问题。②医护人员职业安全的持续保障。高耗医用物资的断崖式短缺会让一线医护人员暴露在感染风险下，短期暴增的工作压力严重影响其身心健康[4]。如何充分保障医护人员的生命安全和身心健康，是决定疫情防控成败的关键。③补给物资的持续科学供给。疫情爆发后一度出现基层医疗物资匮乏与捐赠物资积压并存的矛盾。打通物资补给过程中的各种障碍和瓶颈，提高医疗物资补给效率和精准性，是疫情防控早期面临的燃眉之急。④社会信心的保证和提升。突发公共卫生事件中，不同利益群体在舆情发展的不同时期占据舆论主体地位，社会矛盾、应急疏导和谣言煽动，是危机事件演化的核心因素[5]，如何引导社会提升信心，阻断谣言和负面情绪蔓延，增强民众自我防病意识是共克时艰的工作重点。事实证明多主体之间高效的政策协调和资源调配是解决上述工作重点难点的关键。

2 新冠肺炎防控多主体协同面临的主要问题

2.1 纵向协同中部门间权责有待进一步理顺

我国的多级责任结构本质上是有序的责任分配体系，但在垂直指导和地方领导交叉存在时，部分权责界限被模糊[6]。理论层面上，《传染病防治法》规定“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息”[7]，而《突发事件应对法》规定“县级以上地方各级人民政府按本法规定登记的的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布”[8]。这两部位阶相同的法律对突发卫生事件的发布权解释存在一定冲突，导致了地方政府实际操作中的困境。实践层面上，疫情治理责任主体有待进一步明晰，地方管理与评价制度可能存在扭曲激励，使地方缺少发挥自由裁量权的动力[9]。在突发重大公共卫生事件治理中，央地相关机构权责不明晰，履职过程中可能会偏离公众利益[10]。因此央地之间在疫情处置、信息发布等方面的权责有待进一步细分。

2.2 横向部门间协作机制待明晰

突发公共卫生事件具有信息不对称、高度复杂、波及范围大等特点，疫情的萌芽、爆发、控制各阶段都要求卫生、交通、住建、工商、广电等多职能部门达成一致目标，共同决策、协同处置[11]。突发公共卫生应急事件发生后，各部门之间缺乏协同合作的组织框架共识、明确的统筹应急预案和具有约束力的法律基础，因此抗疫过程中各单位工作难免带有部门管理色彩甚至出现排他性[12]。疫情早期的处理情况，暴露出部门间在信息交换协调沟通及价值共识形成中缺乏较为科学的制度安排。

2.3 政府与非政府组织的协作效率待提高

新时期社会结构和社会组织发展的趋势表明，社会治理模式呈现出网络化、多样化、自组织的特征[13]。在公共治理中，呈现出政府主导、市场和社会补充的特征[14]。在新冠肺炎治理工作的语境下，政府应充分发挥市场和社会在物资调配、管理、运输中的优势，开展授权委托工作，在其中协调各参与主体关系并行使监督管理。在疫情防控初期，地方政府定点机构在捐赠物品的接收、储存与配送工作中，暴露出以下问题：首先，卫生行政部门与定点代理机构未能就物资发放工作的主导权和责任达成一致，反映出政府机构对非政府组织承担的工作内容、职责、权利和义务等尚缺乏全面、充分的顶层设计；其次，医用物资发放的科学性与合理性在一定程度上受到公众的质疑，在一定程度上反映出政府与非政府组织信息未充分互联互通，不能开展精准的物资配置；最后，在捐赠物资超出定点机构管理能力时，未能及时采取扩大定点供应机构筛选范围的措施或成立更高级别物资调配委员会，一定程度上反映了政府与非政府组织合作中动态管理能力与效率有待提升。

3 新时期突发公共卫生事件治理多主体协同能力提升的建议

针对疫情防控中存在的重点难点问题，本研究提出，新时期突发公共卫生事件治理的多主体协同能力提升应当以大数据驱动、多主体参与的疫情预警体系为线索；以纵向和横向上的府际协同为重点；以医疗卫生队伍的保障为基础；以公私协作促进社会资源配置为补充；以动员舆情管理全民参与为支持，从而达到政府统筹、公开透明、府际协同、社会参与、控制增量、减少存量的效果。见图1。

图1 突发公共卫生事件中多主体协同治理

3.1 线索：大数据驱动、多主体参与下的疫情防治价值共创

多主体协同下的公共卫生服务应急体系应当在大数据驱动下实现价值共创。首先是政府部门之间协同政策设计与耦合，随后是与企业团体等主体协调沟通整合资源进行保障服务提供，最后是媒体、居民等全流程参与，各主体形成价值共识，达到多主体防疫能力建设的价值共生，逐步实现更大范围参与的价值共创目标。

近年来移动互联、大数据和物联网等新兴信息技术迅速发展，在本次疫情预警防控过程中，发挥了巨大作用[15]，也使得未来利用信息技术以有效防范公共卫生风险成为可能。在现有的公共卫生预警系统的基础上，通过对新兴信息技术的整合，扩大参与主体，设计出具有风险预测、能力提升和国际合作等功能的公共卫生风险防范平台。在大数据驱动下，认可价值主体利益诉求的合理性，广泛收集各主体利益诉求，主导整合多元价值体系，设计利益分配和共享制度，促进各主体达成价值共识，协同完成价值转化和价值传递。在多元主体参与过程中，需承认各主体的重要性和必要性，有序让渡部分行政和社会资源，促进社会治理资源的优化配置，推动公共卫生应急体系的快速形成和稳步发展[16]。

3.2 重点：跨部门协同合作控制疫情

在纵向上，协调央地关系。以法律制度规范突发公共卫生的权力和责任主体，明确治理目标，确保各部门工作的合法性，实现权力分配与地方平稳发展相协调[17]，规范公共卫生应急事件周期管理预案，实现公共卫生治理体系与能力现代化[18]。

在横向上，协调府际关系。做好地方政府的应急管理预案，以各部门任务和能力为标准，对同级部门的应急管理权责进行差别化的配置[19]。一方面可以整合府际数据，实现循证决策。在明确属地管理的基础上，地方政府整合卫生、交通、公安、民政等部门数据，基于多源大数据进行决策仿真等演算，开展疫情监测、物资配送、舆情引导等循证决策和联动处置工作，动态监测医疗卫生资源配置水平，及时精准开展人力、物资补给工作；共享医疗资源信息，引导患者合理就医；动态监测商超货品信息，保证生活物资供应的效率与公平性。另一方面可以调度府际资源，实现全面统筹。卫生部门联合工商、住建、环保、工信等部门，规划现有病床，改造公共设施，提升收治能力；抽调基层社区工作人员，做好人员排查转送、居民物资供给和弱势人群保护；开展网上诊疗服务，及时识别非疑似患者，避免其在线下就诊中产生交叉感染等。

3.3 基础：医疗卫生队伍的保障

卫生部门可通过与工商、交通、财政、公安、广电部门与社会媒体等部门开展协同合作，合理调度和配置医疗卫生资源，对卫生人员进行全方位的持续保障。首先是工作安全的保障。如结合医疗大数据，监测医疗机构物资和人员配置水平，科学预测医疗物资需要，按需及时配置，同时严惩伤医行为，保障医护人员人身安全和人格尊严。其次是后勤补给的保障。如通过有偿征用医疗机构附近酒店、集中定点订餐等方式，为医护人员提供食宿保障。最后是职业尊严的保障。如加强医护人员的心理疏导和事迹宣传，提升医护人员职业归属感、获得感和心理健康[4]，调动其疫情防控信心和积极性。

3.4 补充：公私协作下促进资源配置

为应对疫情爆发初期医用物资短缺的局面，我国各大企业、民间组织与海外华人在医用物资的信息共享、批量生产、联合采送等举措上展现了非政府组织参与疫情处置的强烈意愿与强大能力。民间自发形成的志愿团队也在医护人员后勤保障、物资配送等工作上发挥了重要作用，缓解了春节假期防护用品产能不足的问题。在政府部门人力资源有限的情况下，引导、鼓励更多民间力量加入到疫情防控工作中来，为其提供必要的引导、协助和监管，充分发挥企业、民间组织在资源生产、整合、货品管理、物流配送等环节的优势，提高捐赠资源配置效率。

3.5 支持：舆情管理和社会动员

政府应当从信息公开、机制建构、法制建设、能力提升、社会协同5个维度构建起政务舆情回应体系[20]，把握网络舆情形成、扩散、爆发和消弭的演化规律[21]，广泛动员媒体、科学共同体、意见领袖等主体参与到舆情管理和宣传科普工作中来，同时做好监管工作。本次疫情中，各大新闻媒体可视化且即时更新的疫情数据和新闻报道，推动了公众认知的深化、防护措施的采用和对政府工作的监督。公开透明的舆情处理，在主流媒体和自媒体的推动下，在消除公众恐慌、传递科普信息、广泛报道医患抗击疫情等正面信息方面发挥了重要作用。