农村“厕所革命”协同治理路径探究

白玲

[摘 要]我国在推进农村“厕所革命”治理的过程中取得了明显的成果，但仍面临着治理主体单一、资金信息不透明、后续管护缺监管、“厕所革命”相关治理文化不足等问题。农村“厕所革命”治理需坚持党的领导与政府负责、发挥基层政府与农村社会组织的协同治理优势、培养农民“厕所革命”的主人翁意识及建立协同联动监管机制，从而使“厕所革命”政策真正落到实处，有效解决农村厕改问题。

[关键词]基层治理; “厕所革命”;协同治理

中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《农村人居环境整治三年行动方案》明确提出要“合理选择改厕模式，推进厕所革命”。在国家政策指导下，我国各省市农村“厕所革命”治理工作有序推进并取得了明显的成果，但基层政府在推进工作中暴露出了一些问题，因此，探讨我国“厕所革命”治理有效路径具有重要的意义。

一、农村“厕所革命”治理面临的挑战

“厕所革命”这一议题是联合国儿童基金会为改善人民健康和环境状况首次提出的。在我国，“厕所革命”这一概念最早指旅游厕所的改建，后来主要指城乡公厕以及旅游厕所等公共厕所以及农村户厕等的改造、建设。本文所提的“厕所革命”主要是指农村户厕及相关配套措施的改造、建设。

我国“厕所革命”政策取得的成效有目共睹。2004—2013年， 中央政府累计投入82.7亿元，实际改造2103万农户的厕所;农村卫生厕所普及率从1993年的7.5%提高到2013年年底的74.1%;《全国城乡环境卫生整洁行动方案 （2015—2020年） 》提出了农村卫生厕所的普及率在2020年达到85%的目标①。我国农村亿万农民的生活方式和居住环境得到了极大改善，有效地控制了传染疾病在农村的发生和流行;农村吸引了越来越多的城市游客，促进了农村乡村旅游经济发展，增强了农民的生活幸福感。但部分地区农村

“厕所革命”治理不到位，出现 “为改而改” “一改了之” “生搬硬套、一刀切”等不良现象。现阶段，农村“厕所革命”的推进，主要面临以下挑战：

1.治理主体单一

改革开放后我国逐渐建立了“乡政村治”的治理格局，伴随基层社会治理中出现的新问题和新矛盾， 仅依靠传统的单一政府治理模式已不能适应新形势的需要②。

农村“厕所革命”也是如此，在中央出台相应指示文件（规定）后，各级地方政府纷纷开始推行改革。一般工作推进程序主要是由省政府牵头制定省级改革工作方案;各市政府成立由各级人民政府、部门等主要领导人组成的实施方案制定工作小组或委员会;确立市、县级“厕所革命”示范镇、村;市级政府组织开展启动大会;县级政府领任务，进行积极宣传、开展技术招标和技术培训;乡镇政府具体负责执行厕改任务;厕改实施过程中，一般由政府验收小组检查验收。由此程序可以看出，农村“厕所革命”政策主要是自上而下执行落实，整个过程主要依赖上级政府推动进行，基层自主性未得到充分激活。因此，这种政府为主导、自上而下的治理，在实际的政策实施过程中，由于主体单一，缺乏协商监督，容易出现急于求成、“一刀切”的情况。

2.资金信息不透明，后续管护缺监管

我国农村厕改主要依靠政府的补贴资金力量，各地区的农村户厕改厕资金一般采用各级政府按照一定比例补助、群众自筹的多元投入模式。实际建造中，中央财政资金投入的补助只是补助部分建设经费，农村改厕的资金大多数还是需要各县级政府自筹以及群众自筹的方式，并且未建立有效资金监管机制，在这一经费筹备和使用过程中，大多地区经费的收支明细不透明，信息未公开。首先，建设中的项目资金运用缺乏有效监管，在政策制定中对资金的监管没有做详细要求以及奖惩措施，改厕过程中没有公开设立明晰的台账，未公开获得资金补助的改厕农户的具体相关信息。其次，存在建设资金浪费或者套取改厕资金的现象，同时，改厕项目资金可能存在多头管理、项目重复上报、资金挪用等情况，农户厕所改造的质量得不到保障。最后，没有公开透明的监管机制，便不能接受人民和政府内部的有效监管，从而使厕改工作无法保质保量完成。

已完成改造的农户厕所的后续管理不当也是“厕所革命”治理中出现的普遍性问题，主要存在缺乏管护机制、管护资金，监管不力等问题。随着农村人居环境的深入推进，农村建立起了较为健全的生活垃圾收集和转运机制，但有的镇街、村庄在厕改后，在粪便的收集运输方面多是靠农民个人或村委会组织村民进行处理，没有建立起统一、有效的标准管理长效机制，由于厕改后需要投入大量人工、水、电和维修、运输等费用，各级财政特别是财力较弱的乡镇、农户个体经济压力较重。因此，“建而不用”是农村“厕所革命”的常见现象。

3.“厕所革命”治理文化淡薄

尽管农村“厕所革命”是一项惠民工程，但实际调查中却发现农民积极性与参与度很低。 “厕所革命”不仅仅是改造农户传统厕所的过程，更重要的是一种关于人居环境治理的思想观念的转变。受传统生活习惯和思维影响，村民对人居环境重视程度不够，对于改厕的必要性和紧迫性认识不足。从全国农村“厕所革命”推进进程中可以看出，“厕所革命”文化建设及宣传薄弱是治理遇阻的原因之一。虽然基层政府在制定“厕所革命”实施方案时，都涉及加大宣传引导的措施，但在实际宣传中常以内容枯燥的小册子的形式分发给农户，或以大喇叭和开村民代表会议的方式宣传，宣传效果不佳，农民难以理解旧厕对健康的危害和“厕所革命”的意义。因此“厕所革命”仍然处于一种政府主导、农民被动参与的状态，“厕所革命”参与主体积极性不高成为改革推进的一大挑战。

二、农村“厕所革命”治理的可行性逻辑

1.坚持党的引领与政府负责

在农村“厕所革命”治理模式中，要坚持党在农村“厕所革命”治理中的引领作用，发挥党员参与“厕所革命”治理的积极引导和带头模范作用。各级政府在农村“厕所革命”治理中要扮演指导者的角色，主要负责确定地方农村“厕所革命”的目标方向，统筹融合各方治理资源，协调多元主体利益和矛盾，将多元的治理力量整合成统一有效的治理结构③。在治理观念和政策执行上实现政府主动放权，最大程度推行农村自主治理，上级政府给予基层政府与组织更多的引导和支持，如技术指导、资金投入，将农村“厕所革命”资金列入市、县、乡各级财政预算，为农村改厕工作提供专项经费支持，专款专用。将经济较为薄弱地区的农村改厕相关的工作纳入重点资金、技术扶植的范围，鼓励群众以投工、投劳的方式参与改厕。农村“厕所革命”治理中，党的组织与政府要突出宏观把控与服务意识，农村基层组织内的具体事务交由其自治组织负责，引导鼓励企業提供经济帮助，促进农民积极参与“厕所革命”治理。