设区的市地方立法精细化问题研究

郭秉贵

(西南政法大学行政法学院，重庆401120)

一、问题的提出

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。“做好新形势下的地方立法工作，要紧紧抓住提高立法质量这个关键，坚持问题导向，突出地方特色，着力提高立法精细化水平，立符合实际的法、有效管用的法、百姓拥护的法，以良法促进发展、保障善治。”[1]当前，适应全面依法治国新形势新要求，做好地方立法工作，通过精细化立法提升地方立法质量，推动地方立法能力的现代化成为法治发展的潮流。2015年《立法法》修改后赋予了设区的市城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项的立法权，设区的市地方立法迎来了重大历史机遇。2018年通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定:“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”。

设区的市取得立法权固然重要，但用好立法权显得更加重要。对于设区的市而言，用好地方立法权首先面临的突出问题就是促使地方立法更好地回应本地的实际需求，彰显地方立法在地方治理中的法治担当。获得地方立法权既是机遇，更是挑战。经过四年的立法实践，设区的市地方立法取得了很大进展，在推动地方法治建设方面发挥了重要作用。与此同时，设区的市地方立法中也出现了一些亟待解决的问题，例如法律条款粗疏、权利义务配置失衡等。在推动立法精细化的过程中，以设区的市地方立法精细化助推地方立法能力现代化依然任重而道远。目前学界对于设区的市地方立法进行探讨的思路及对象主要集中在设区的市地方立法权的权限范围、权力行使、地方性法规的制定等方面，开展这些研究有益于对设区的市地方立法达成一定程度上的基本共识，为后续展开深入研究奠定基础，设区的市地方立法精细化研究恰恰就是在这一前提下展开的。当前设区的市地方立法的主要矛盾已不是数量多少的问题，而在于质量的把关，矛盾的关键不在于法规条款的多少，而在于条款内容的细节和精准。因此。无论是从理论研究的深入还是实践发展的需求上来讲，对设区的市地方立法如何在创制上、细节上、精准上实现突破均有待进一步深入。之所以强调精细化，是为了确保法律规范变得具体而明确，保证法规的有效执行，防止公权力的滥用，实现对公民权利更好的保障。有法可依的前提下，人们所关注的焦点也从立法的数量转向了立法的质量。

二、设区的市地方立法中存在的不精细问题

设区的市获得地方立法权已经四年有余，对设区的市地方立法现状及存在不精细问题的把握，需要透过立法数量不断攀升的表象，通过设区的市地方立法的现实状态去剖析。总体而言，地方立法权的下放推动了地方治理效果的提升和地方治理方式的法治化转型，在推动地方经济社会发展的同时，使得社会治理的成效不断提升。无论是从立法数量还是立法速度来看，设区的市立法在有序推进，全面铺开。可以说当前地方立法正在逐步释放出强大的能量，对促进设区的市经济社会持续健康发展发挥着积极的作用。但是设区的市地方立法也存在一定的问题，正如有学者所说:“赋予设区的市以地方立法权虽然有利于地方法治的建设，现实中也出现了立法重数量、轻质量，立法不断升格，立法盲目攀比等现象，影响了地方立法的健康发展”[2]。

(一)法律条款设置粗疏

条文明确具体是法律规范所需要具备的重要特征，也是具有可执行、可操作的基本前提，抽象、原则性的条文必然导致难以针对社会生活解决实际问题。立法中存在的不精细问题首先体现在法律条款设置粗疏上，主要体现为行政主体行政职责权限规定原则概括、行政程序规范稀缺等方面。

行政主体职责权限规定不明。行政主体行政职责权限规定原则概括很大程度上由立法实践中政府部门之间权力交叉冲突造成，社会事物的纷繁复杂导致有时依靠一个政府部门的力量难以有效应对，多个部门协作共治成为一种新的治理模式。在管理主体多元化的同时也出现了管理效率低下、部门职责权限不清等问题，容易导致部门之间任意扩权，甚至出现“有利争着管、无利都不管”的情形。在设区的市地方立法中，这一问题仍然比较严重。选取滨州市、临沂市、日照市、威海市4市的城市文明促进条例进行检索统计，“有关部门”共计出现36次，平均每个条例中出现9次;“相关部门”共出现5次;“有关规定”共出现19次，平均每个条例中出现近5次，甚至有条款中同时出现有关部门和有关规定①例如《日照市文明行为促进条例》第二十一条第五款规定:“市、县(区)人民政府及有关部门应当建立志愿服务保障和激励机制，维护志愿者和志愿服务组织的合法权益，并依照有关规定对表现突出的个人和组织给予表彰、奖励”，采取“有关部门”+“有关规定”的双重概括模式。。有关部门难以明确，其职责权限自然就难以确定，各部门关于文明行为促进的具体职责更难确定，行政责任无从追究。加之条文中同时出现有关规定，法律规范不仅比较原则、概括，同时援引性也大大增加。导致的结果是如果进一步出台相关规章或规范性文件进一步补强，那么设区的市地方立法的意义和价值就难以体现，如果不出台规章或规范性文件进行细化或补充，那么地方立法的可操作性、执行性难以得到保障。此外，设区的市地方立法中还存在大量的部门之间协同管理条款，立法中仅规定“按照各自职责，做好相关管理工作”，如何协同没有得到明确，相关部门的具体职责也不够明确，实际管理中容易出现配合不力、效率低下问题。

行政程序规范稀缺。法律条款设置粗疏的另一体现是行政程序规范稀疏，特别是对行政相对人知情权、参与权进行保障的程序条款比较鲜见，设区的市地方立法中为数不多的程序规范大多是与行政审批、备案审查相关的程序性规定。受传统思维模式的影响，行政管理中往往更偏重于实体而忽略了程序。随着现代法治文明的发展，人的主体性得以彰显，行政管理需要在相互制约的关系中进行思考和活动，超越了单纯的主客体模式，形成了新的模式。这种新模式“承认价值的多元性，主张通过相互尊重和宽容，走进他者的世界;强调通过相互理解，通过沟通、对话以寻求共识并进行有效的合作”[3]。在强调过程和多元价值的模式中，程序发挥着至关重要的作用，行政程序的价值不仅体现在保障实体正义的实现，更体现在其自身所具有的不依赖于实体法而独立存在的价值，例如民主、平等、中立、公开、参与等等。总体而言，设区的市地方立法中的程序性条款绝大部分为行政主体内部程序，涉及行政相对人权利保障的程序数量不多，主要是信息公开程序，与行政相对人权利紧密相关的告知程序、听证程序、征求意见等程序均无规定，对与行政主体决策相关的论证程序、说明理由程序等也较少予以规定。法律程序在控制公权力的行使保障相对人的合法权益方面具有重要地位和作用，英国普通法中更是有“程序先于权利”的法谚。设区的市地方立法所调整的利益关系更加具体、复杂，行政相对人经常处于弱势一方，为保障行政相对人的权利，有必要对相对人权利保障程序做出精细化规定，在实现程序价值的本身保障实体权利的实现①在行政法律关系中，行政主体行使公权力天然处于优势地位，行政相对人一般处于弱势地位，为充分保障相对人的权利，即便设区的市地方立法中关于相对人权利保障的程序性条款与其他法律法规中的条款重复，事实上也是可容忍范围内的重复。。相对人权利保障程序的缺位导致了法律条款设置的形式上的粗疏，实质上也使得行政主体与行政相对人之间一定程度上缺乏对话沟通渠道，相对人的权利无法实现根本上的保障。

(二)行政法律责任条款设置不完善

设区的市地方立法中存在法律责任设置偏失的情形，主要体现在两个方面，第一，行政相对人法律责任设定精细，监管主体行政责任缺失;第二，监管主体行政责任条款设置不规范。设区的市地方立法中，特别是地方环境保护立法，尽管逐渐开始从观念上重视监管部门及其工作人员的法律责任，但是更多的法律责任还是针对行政相对人。设区的市环境保护地方立法中，对于行政相对人的法律责任设置力求详细具体，对于监管者的责任设置则比较简约含蓄，导致了法律责任设置的失衡。选取分析样本中的具有代表性的一组环境保护法规，对“法律责任”一章的具体条款进行统计，如表1所示。

表1 环境保护地方性法规中法律责任条款统计

由上表可见，在以上8市的环境保护地方性法规中，法律责任设置主要是针对行政相对人，环境监管者法律责任均只有一条。监管主体法律责任设置不精细必然导致在法律规范中监管主体义务规范与责任规范难以实现有效衔接。通常认为，法律责任是违反第一性义务而引起的第二性义务，监管主体在环境保护中的监管义务即为第一性义务，违反义务性规定而承担的否定性评价后果即为法律责任。当然，并不苛求为了保证义务的履行，每一个义务条款都规定相应的法律责任，“但在环境保护法律法规中对于那些事关环境监管效能、质量，以及国家、集体、公民重要权益实现与保障的事项，设定明确的法律义务条款，并相对应地设定违反该类义务性条款的具体行政责任是十分必要的。”[4]从这些地方性法规的法律责任设定实际来看，监管主体只有一条责任规范一方面说明法律文本中监管主体的义务性规范相对较少，另一方面也反映出即使设定了义务性规范也没有相应的法律责任规范保证其实现。《晋城市大气污染防治条例》第十四条“市、县(市、区)人民政府应当制定重污染天气应急预案，向上一级人民政府环境保护主管部门备案，并向社会公布”，设置了信息公开的义务性规定，但却没有对环境行政不作为设置相应的法律责任;《聊城市大气污染防治条例》第十条“负有大气环境保护监督管理职责的部门应当明确受理环保举报、投诉的工作机构，向社会公布举报、投诉方式，对受理的举报、投诉事项及时依法处理”，该条既然设置了重要的义务性规范，就理应对不受理或不公布的监管主体设定明确的法律责任，但法律责任章节中并没有相关规定。

即便是在为数不多的法律责任条款中，也普遍存在行政责任条款设置不规范的情形，导致行政责任的虚化和实现不能。同样以上述8市地方性法规关于监管主体的行政责任条款进行统计，如表2所示。不难看出行政责任设置大多比较原则、概括，从中难以看出责任与义务的对应及衔接，同时一些关键的责任要素不清晰，不明确。具体责任条款中，部分只规定了工作人员的法律责任，机关或部门的法律责任空白;除《济宁市泗河保护管理条例》中规定“由其所在单位或上级机关依法给予行政处分”之外，其他的环境保护地方性法规并未对责任追究主体做出具体的、明确的规定;法律责任条款均采用“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”的概括性表达，对于监管主体的具体违法行为甚少进行列举;责任追究形式以“依法给予行政处分”的格式化规定为主，在责任追究主体及具体违法行为追究何种责任的规定空白的前提下，可操作性不强，“可见，地方立法对此内容的表述更多的是一种震慑作用，而不具有实质意义。”[5]

表2 环境保护地方性法规中行政法律责任的具体规定

综上所述，研究选取的8市环境保护地方性法规虽然只占设区的市地方性法规总数很小的比例，但也能在一定程度上反映出在设区的市地方立法中存在行政法律关系主体间权利义务配置失衡、行政法律责任条款设置不完善的现实问题，有待在以后的立法工作中进行细化和完善。

(三)重制裁管束轻激励机制构建

在设区的市地方立法中，以禁限罚为主的传统刚性监管措施设定比较精细，柔性激励措施不精细。十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对依法行政提出了许多新措施、新要求，例如创新行政执法体制、建设诚信政府、推行政务公开等，以此为标志，我国的法治政府建设进入了一个全新的发展时期。随着公共行政的兴起和发展，传统的“管制型”政府已经不适合当下社会经济发展的需要，亟需实现从“管理”向“服务”的过渡。在社会管理创新背景下，政府的调控方式已经不仅仅限于保障行政权的行使，维护社会秩序的稳定，而在于“从深层次上要求政府提供公共服务的创造性”[6]。从管理到治理的转变推动了现代行政监管手段的变革，“在新的历史条件下的行政法治建设要改变传统的管制框架下的‘命令-服从’式行政活动机制，建立更开放包容的治理框架，更多地应用多元主体合作共治的社会治理模式，更加关注行政相对人在行政过程中的参与。”[7]尤其是在城乡建设与管理、环境保护等领域，强调合作共治成为社会管理创新的发展趋势，因此在立法的引领上同样需要给予一定的关注。

从法规的名称来看，相当比例条例名称贯之以“管理条例”之称。“管理”存在着主体与客体的界分，即管理者与被管理者，主体是一元的，方式是垂直的、命令式的，维度是单向度的，难以从根本上形成参与式、互动式的多元主体合作共治格局。不可否认，刚性监管在实践中必不可少甚至可以说确有成效，倡导柔性监管并非全盘否定或抹杀其功用，而在于通过立法的引领对整个监管体制进行必要的补充与完善。刚性监管本身存在一定的局限性，设区的市地方立法中，“虽然各类行政处罚方式都有一定的价值功能，但设区的市立法中对各类处罚方式的运用却具有较为明显的倾向性——罚款方式的运用一支独大，而行为罚、声誉罚的适用比例明显较低。”[8]以罚款为例，同样的数额对不同财产水平的人产生的威慑力具有很大差异，处罚效应持续时间较短，对能否长期有效引导行为人积极守法还面临许多不确定因素，甚至还存在罚款数额低于违法收益的情形，导致处罚效果大打折扣。刚性监管制度本身的柔韧性不强，建构的秩序有一定的脆弱性和不稳定性，需要综合柔性激励手段来增强监管制度本身的韧性和张力，正是在社会管理创新背景下出于弥补刚性监管的不足，柔性监管开始逐渐进入人们的视野。部分条例中也规定了一定的激励措施，除法律条文中的鼓励性条款之外，激励机制的一般做法是在基本原则部分规定社会监督和公众参与原则①《榆林市城镇环境卫生管理条例》《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》《济宁市城镇容貌和环境卫生管理条例》第三条中均规定了公众参与、社会监督的原则;《菏泽市城镇容貌和环境卫生管理条例》第三条中规定了以人为本、服务优先、公众参与、社会监督的原则等。。但是鼓励性条款绝大部分都是倡导性、宣示性的，仅仅展示彰显某种观念价值，并不包括行为模式和法律后果等要素②过去我国法学界认为法律后果就是单一的制裁，具有一定的片面性，后来学者们逐渐开始提出并接受肯定性与否定性法律后果，前者包括赞许、奖励、给付等，后者包括制裁、约束等。参见付子堂等:《法理学进阶》，法律出版社2015年版，第164页。。条文中多用“鼓励”“支持”“引导”“提倡”等抽象化的语言，但很少对奖励形式作出规定。倡导性条款在立法中有其独特的价值，倡导不是简单的号召，而是具有法律意义的倡导，具有评价、指引、预测等功能，只要引导适当，同样可以发挥法律规范的功能。如鼓励采用节能环保的新技术，鼓励建筑垃圾综合利用等对节能减排保护环境无疑具有重要意义，但是常常因为宣示性条款没有具体、明确的内容导致仅仅是在观念上进行灌输，很难在实践中得到落实，特别是企业基于成本效益考量，缺乏执行驱动力。一般而言，地方性法规中存在几条宣示性条款比较常见，虽然并不苛求对每个条款都进行精细化，设置详细的程序和方式，但是如果所有的倡导性条款都没有规定具体的措施，倡导性条款究竟可以在社会生活中发挥多大的功用将不得而知。下位法是对上位法的补充和细化，设区的市地方立法应更加重视法规条文的明确性和具体性，法规条文的语言力求简洁、易懂，行为模式指引清晰，兼顾多方利益，若能通过细化适当的措施使倡导性条款能够督促政府和社会履行应有的责任，在加强号召和引导的同时也能够增强条款的可操作性。

(四)法律规范之间衔接协调不到位

设区的市地方立法与其他法律规范的衔接与协调不到位体现在与上位法的衔接及与同类性质法规的衔接上。省级立法如果未做到合理统筹，容易导致省、设区的市立法机关在立法权重合事项上产生立法交叉和重复。如《湖南省城市综合管理条例》，该项目在立项时就引起争议，出现过不同意见，建议不作为省级立法项目，应当交由设区的市去制定相应的地方性法规。由于各方面因素的影响，还是将其列入了立法计划。“最后导致的后果就是，针对城市管理同一立法事项，在省域范围内会出现多个相类似的法规，而其实质内容上并无太大差别。”[9]此外，实践中地方立法条例名称不统一，甚至出现同一省份有四种名称的情形。甘肃省11个设区的市立法程序法使用《××市立法条例》《××市地方立法条例》《××市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《××市人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》四种不同的名称，名称的混乱使用一定程度上给法规的备案审查及社会公众的理解认知带来了不便，设区的市地方立法过程中仍需重视法律规范之间的衔接与协调。除法律规范之间需要恰当衔接之外，法律规范自身也需要不断根据社会发展进行调整。虽然设区的市立法工作机制中大多都建立了立法后评估制度，但目前为止通过立法后评估来检验立法质量并根据发展变化的实际对法律规范进行修改废的实例并不多见。正如莫于川教授所说，“评估不是目的，而是为了认识既有的法律，只有在立法前、立法过程中和立法后进行反复评估，不断形成‘立改废释’(指立法、修改、废除、解释)并举，才能真正立出良法，实现善治”[10]。精细化立法时代，已不再是单纯强调法律的创制，立法的重心开始从强调新法的创制转向立、改、废并举。因此，设区的市在地方立法过程中，同样需要对已制定的地方性法规不断进行检视，并根据其运行情况，对不适应社会发展的内容及时加以修正。

三、设区的市地方立法精细化的对策建议

(一)法律条款设置精细化

明确行政主体的职责权限。在行政管理中首先需要明确主管部门，对于联系比较密切的相关部门也应该明确其在具体领域的职责，其他相关部门可以采用概括式列举方法规定各自职责。例如饮用水水源地保护立法，人民政府负责本行政区域内饮用水水源地保护工作，与饮用水水源地保护密切相关的环境保护行政主管部门、水行政主管部门、畜牧兽医主管部门、国土资源行政主管部门、农业行政主管部门、林业行政主管部门也应该明确其在水源地保护工作中的具体责任，防止争利和推诿扯皮，违反义务时也能比较容易明确行政责任追究的主体。其他相关部门例如发展改革、公安、财政、住房城乡建设、规划、城管执法等部门可以规定按照各自职责做好饮用水水源地保护工作。例如《威海市饮用水水源地保护条例》①例如《威海市饮用水水源地保护条例》第五条规定“市、区(县级市)人民政府负责本行政区域内饮用水水源地保护工作，将饮用水水源地保护纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，建立完善环境保护目标考核体系，将饮用水水源地保护经费纳入同级财政预算，加大财政投入，促进经济建设和饮用水水源地保护协调发展”，第六条规定:“市、区(县级市)环境保护行政主管部门负责对本行政区域内饮用水水源地污染防治实施统一监督管理。市、区(县级市)水行政主管部门负责编制本行政区域水功能区划和饮用水水源工程的建设管理工作。市、区(县级市)畜牧兽医主管部门负责本行政区域内饮用水水源地畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。市、区(县级市)国土资源行政主管部门负责本行政区域内饮用水水源保护区建设项目用地和矿产资源开采审批以及土地利用的监督管理工作。市、区(县级市)农业行政主管部门负责本行政区域内饮用水水源地农业面源污染防治工作。市、区(县级市)林业行政主管部门负责本行政区域内饮用水水源地水源涵养林、护岸林的规划和建设管理以及退耕还林政策的制定工作。各级发展改革、公安、财政、住房城乡建设、规划、城管执法、卫生和计划生育等部门，应当按照各自职责做好饮用水水源地保护工作”。中较好地规定了主管部门及密切相关部门的职责，通过立法对每个部门职责权限进行了比较清晰明确的界定，规定各个部门相对具体明确的分工一定程度上能够在提高行政效率的同时切实做好对饮用水水源地的保护工作。此外，需要严格把关“相关部门”“有关部门”“有关规定”等高度概括性、模糊性的词语，减少其在法律条文中出现的频次，能够明确尽量予以明确，做到法律规范明确、具体，为行政主体行使职权及行政相对人参与合作共治、行使监督权提供明确指引。

严格设定行政决策程序，为决策主体进行科学决策提供保障。科学决策建立在决策主体充分掌握各类信息的基础上，而获取信息的过程则依赖于良好的程序规范，因此有必要在立法中强化决策法定程序的刚性约束。涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应该推行信息公开，广泛征求利害关系人的意见，及时反馈意见采纳的状况并说明理由，这是现代行政法的基本要求。对于专业性、技术性较强的决策，应当组织专家进行论证，积极推进专家论证意见的公开，通过严格的程序规定防范行政风险，而非由领导拍板决定。因此刚性的程序要求是科学决策的必要条件，征求意见、专家论证、信息公开等程序都是至关重要的，有必要在立法中做出明确、具体的规定。设区的市地方立法中已经逐步开始尝试，《潍坊市青州古城保护条例》第八条规定“编制和修订青州历史文化名城保护规划、历史文化街区保护规划应当科学论证，广泛征求意见，依法报经批准后公布实施”，明确了保护规划编制的征求意见和论证程序;《日照市饮用水水源地保护条例》第十条规定了“对当地水资源条件、用水需求和污染风险等进行科学论证”，有利于加强决策的科学性，在以后的立法工作中应当继续坚持并持续推进。

细化行政相对人的权利保障程序，保障行政相对人的合法权益。我国传统的重实体、轻程序的观念已经逐渐被法治实践所摒弃，行政程序特别是行政相对人的权利保护程序开始得到学者们的重视。有学者提出了“行政相对人的基本程序权”这一概念，“行政相对人基本程序权是指行政相对人所享有的与行政法治中的程序有关的权利，这个权利既不是一般意义上的权利，也不是一般意义上的程序权利，它是能够主宰行政相对人在行政执法过程中的最为核心和系统的程序权利。”[11]告知程序、说明理由程序、听证程序是实现相对人基本程序权的重要组成部分，对于保障实现实体正义、执法人性化、相对人权利过程化具有重要意义。强调在立法中对行政相对人权利保障程序进行细化既能够为行政相对人参与行政过程提供有力支撑，又能够“在合作模式下，改进规制的信息基础从而提升决定的质量，并因而增加成功实施的可能性并且就规则在实践中的效果提供重要的反馈”[12]，达成双赢局面。当前设区的市地方立法中也开始重视行政相对人权利保障程序的规定，但是数量少且比较原则，有待进一步完善和细化。如《榆林市城镇环境卫生管理条例》第二十九条规定“制定或者调整生活垃圾处理费标准应当举行价格听证会”，第三十七条第二款规定“环境卫生行政主管部门应当向社会公布举报电话、举报邮箱、公众微信平台等，方便公众举报。接到举报后，应当及时调查处理，并于五日内将处理结果告知举报人”，就听证程序和反馈程序在立法中予以明确规定，通过对程序性规定的细化实现相对人合法权益的保障。

(二)细化行政法律责任条款的设置

明确行政主体法律责任的前提是必须坚持法律责任与法律义务的关系，“义务是第一性的，责任是第二性的，所以，无法律义务规定，则无法律责任的承担”[13]。在设区的市制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护地方性法规的立法实践中，首先需明确履行管理职能的行政主体及其公务员的法定义务，除非其他法律法规对违反法定义务的行为已经有明确的、具体的法律责任规定，一般应该对事关管理效能、质量，以及国家、集体、公民重要权益实现与保障的事项设定相应的法律义务条款并配套以具体的法律责任，以提升行政效能实现权责一致。其次需要注重法律责任条款设置的规范化，把握好法律规则内部的具体逻辑关系。(1)法律责任主体应明确为主管部门及其工作人员。针对立法实践中只规定工作人员作为责任主体的条款，容易导致责任主体的遗漏，应当进一步细化。在行政管理中一般由与所管理事物相关的主管部门行使公权力，因此地方性法规中责任主体明确为主管部门及其工作人员比较合适。(2)细化法律责任条款对应的行为模式。法律规范一般须符合“前提条件—行为模式—法律后果”的逻辑结构，实践中常用的“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”概括性规定难以涵盖具体的行为模式，建议进一步精细化。部分设区的市已经进行了相关探索，采用概括式列举的方式进行了明确。例如《潍坊市大气污染防治条例》第四十一条“市、县(市、区)人民政府及其环境保护主管部门、其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员，有下列情形之一的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:(一)包庇大气环境违法行为的;(二)未依法实施行政处罚、行政许可的;……(七)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的行为。(3)明确给予行政处分的主体，责任追究方式增加责令改正。既然法律责任主体不是单一的，实践中可能出现责任主体有多个，既包括机关或部门也包括工作人员，实践中诸如“由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”的条款在逻辑上存在不合理之处，责任主体多个但承担责任的主体变成了单一的工作人员，因此建议纳入责令改正。正如有学者建议的那样，规定为“主管部门及其工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级人民政府或上级主管部门责令限期改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”[14]。(4)细化行政不作为的法律责任规定。实践中某些环境污染案件与环境行政部门不依法履行职责即行政不作为存在一定的关联性，地方立法中却甚少设置环境行政不作为的相关法律规制。事实上，《中华人民共和国环境保护法》第六十八条明确规定了行政主体“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的;应当依法公开环境信息而未公开的”等不作为的相关法律责任，表明了对环境行政不作为进行法律规制的必要性。设区的市在环境保护方面所面临的问题将更加具体、复杂，因此建议在以后的环境保护立法中能及时细化相关法律责任的规定。

(三)完善立法中的激励机制

“由管制型、秩序型、管理型政府转向法治政府、服务型政府，是一场深刻变革”[15]，必须要以立法作为引领，统一于立法、执法、司法、守法的社会实践当中。当代公共管理变革的一个重要理念和价值取向，即以“治理”代替“管理”，淡化主体与客体的区别，强调社会多元主体的共同管理。在这种模式下，虽然政府依然是社会公共管理职能的承担者，但是由于政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成了一种有机合作关系，诚如德国当代行政法学家阿斯曼所言:“只有利害相关人共同担责并共同参与，在个人自由与社会需求之间，才能有平衡的关系”[16]。其实质在于重新认识行政主体的职能、角色，突破口在于综合柔性激励措施，探索尊重并有效保护市场主体的利益、愿望、积极性的一系列新型的行政管理方式。在推进社会治理的过程中，地方立法至关重要，特别是在依赖于合作共治的城市管理领域，不仅追求有法可依，更需强调将城市治理理念、刚柔并济的监管理念等通过严肃的立法方式，以法律规范的形式固定下来，并推而行之。

实现从管理到治理的转变。社会管理创新背景下，依靠传统“管理”的思维方式已经无法有效应对，必须用“治理”的理念和思维去推动解决，实现参与主体多元化，在管理过程和方式上强调“互动”和“共识”，在制度的制定上注重双方的沟通，建立起系统有效的治理体系。这一转向也为设区的市地方立法提供了另一种视角:第一，细化法律规范的内容及形式。以城市管理立法为例，地方城市管理法规结构安排独具特色的当属2013年南京市出台的《南京市城市治理条例》，管理与治理不仅仅是一字之差和理念的转变，更是从“单向管理”走向“合作共治”的重要实践，该条例第一章第一条就开宗明义，即“为了推动公众参与城市治理，提高城市管理和服务水平、建设宜居城市和幸福城市”;第一章第二条规定“为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益”，并强调在实施方式上是“政府主导、公众参与”;第二章专章规定“公众参与治理”，以立法的形式肯定了社会公众在城市治理中的主体地位;第五章“监督与救济”，具体规定了对行政执法人员及城市管理主体的监督。通过一系列规定搭建了公众参与治理实现良性互动的平台，充分调动了公众参与的积极性，建立了开放高效的城市治理机制。2018年南京城市治理项目获“中国法治政府奖”，可以说，南京市的城市治理地方立法实践为设区的市城市治理地方立法提供了良好的范本。实践中一些设区的市也逐渐开始从法规名称、法规结构安排和具体条款的细化等方面完善公众参与激励机制，例如2018年出台的《襄阳市城市生活垃圾治理条例》，以“治理条例”命名，设置“促进与鼓励”专章细化激励措施，充分调动参与积极性，推进城市治理进程。期待设区的市地方立法能够在实践探索中不断深入发展。

完善立法中的激励措施。在制度设计上，行政管理领域一般而言比较依赖刚性监管手段，刚性监管有其合理性和必要性，行政处罚、行政强制等手段能够在时间和效率上充分发挥行政权力的优势，对行政相对人构成有效的震慑，达到行政管理的效果。刚性措施对于维护社会管理秩序发挥着积极作用，一直以来也是行政主体愿意选择的最为有效的行政管理手段。但是，在具体操作过程中也出现了诸如单方意志性，执法方式简单、粗暴，执法手段机械、单一等问题，使相对人在情感上产生抗拒，大大影响了行政管理的效果。为弥补刚性监管措施的不足，通过给予相对人以指导、奖励，或者达成合意，充分发挥相对人的积极性、主动性，柔性激励措施进入人们的视野。设区的市在地方立法实践中也进行了相应探索，如《渭南市城市市容和环境卫生条例》第九条规定“市容环境卫生行政主管部门在执法中应当坚持处罚与教育相结合，引导公民、法人和其他组织自觉守法”。实践中人性化执法也在不断推动激励机制的纵深发展，例如“拟罚款”的规定，提前告知义务人拒不履行将面临的法律后果，敦促义务人及时履行相应的义务[17]。设区的市地方立法调整的利益更加精细，在理论和实践的双重合力之下，综合运用行政指导、行政奖励、行政合同等柔性激励措施已经不仅仅是一个理念问题，更是制度设计问题。为保证激励措施的可操作性，建议对倡导性条款进行精细化设置。出于各种考量，不是所有的倡导性条款都适合精细化，但是也并不意味着倡导就只是倡导，不需要精细化和进一步落实。从提升可操作性层面来讲，对于倡导性、宣示性条款，越是具体越是易于操作和取得成效。因此，除观念层面的口号性宣示之外，对于涉及到相对人利益的有关规定，例如对企业节能环保、低碳运行的相关倡导，势必会影响到其收益，必须有相应的鼓励措施才能使倡导有落实的可能而非“空唱”。例如可以规定给予税收优惠，进行表彰和奖励，通过信息公开建立单位形象展示平台等，使“倡导”真正通过文化引领，鼓励引导，制度跟进，切实起到促进社会发展的作用。

(四)注重法律规范之间的衔接与协调

设区的市行使地方立法权，“既是地方治理的需要，也是国家整体治理体系现代化的一部分”[18]，在获得地方立法权之后，立法数量快速增加，对于保持地方法律体系的统一也带来了一定挑战。当前，随着城市化进程的快速推进，面对各种新情况、新问题，设区的市地方立法同样可能存在与上位法或同位阶法律规范之间衔接协调不到位，不适应改革发展需要或根据立法政策转向进行及时调整等问题，随着实践的不断推进，这些问题都需要妥善解决。

注重法律规范之间的衔接与协调。设区的市地方立法在立法事项、立法内容等方面不可避免存在与省级地方立法存在重合的部分，为避免省、市之间重复立法及法律规范之间衔接与协调不到位，需做好立法统筹。既然赋予了设区的市地方立法权，就要尊重其立法主体的地位，设区的市立法权限范围内的立法事项上省级立法需要保持克制。只有超出设区的市立法范围或由省级进行立法能够取得更好的效果时，才由省级进行立法。对立法事项产生分歧时，可以通过异议机制、第三方评估机制、有权机关裁决机制等多种方式确定更优的方案，协调和平衡纵向地方立法权。就具体立法事项的确定，既有待在实践中不断总结积累经验，又需要省、设区的市人大及其常委会在行使立法权的过程中合理统筹，把握好立法的层次性。例如广东省，自设区的市获得立法权后，进行了积极探索，通过修改地方立法条例，建立起省与设区的市之间的立法指导机制，规定“设区的市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规时，可以根据需要征求省人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构的意见;省人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以根据设区的市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的工作需要，提前介入，协调指导。”[19]协调指导机制的建立，对准确把握立法事项，确定立法主体，进行精准立法具有重要的意义。与此同时，设区的市地方立法同样需要与同位阶法律规范之间相衔接，同一省份地方立法程序法存在有四种名称虽没有必须保持一致的规定，但亦有标新立异之嫌，在地方立法实践中也比较少见，为保持体系的协调，方便社会公众的理解认知，建议至少在一省省内保持地方立法程序法名称的统一。

法律规范自身亦需要不断进行调适。立法不单纯指法律的创制，而是涵盖立、改、废动态的过程，该立法的需要立法，但是该修改、废止、清理的同样需要重点关注，在精细化立法过程中更加需要注重系统性，协调性。因此，设区的市建立地方立法动态调整与变动机制同样迫在眉睫。借鉴各地立法后评估、法规清理的经验，综合运用立改废等立法形式，该修改的修改，该废止的废止。通过综合应用多种手段，不断完善法律、法规、政策之间的衔接配套机制，将立法活动视为一个有机整体，系统考虑立改废问题，避免因各地立法能力、立法水平上存在的差异导致的法律规范之间的冲突从而影响地方立法的质量。在“质量型”立法时代，面对已经产生或即将产生的诸多地方立法，加强立法协调机制的建设，实现立改废并举的地方立法良性发展格局同样值得重视。

四、结语

随着城市化进程的持续推进，地方治理将经历一个逐渐走向精细化的过程，与之相适应，地方立法也会逐步走向精细化。设区的市地方立法是一项宏大的、长远的工程，同时也是一个动态发展的过程。我们不能苛求设区的市从有法可依到良法善治一步到位、一蹴而就，而是要尊重客观的发展规律，在不断摸索中减少阻碍因素，克服短板，真正使地方立法服务于社会经济的发展。“精致、细密的立法理念和立法模式无疑成为提高我国立法质量的重要举措。”[20]在不断转变立法观念和积累实践经验的过程中，设区的市地方立法实现从追求大而全到小而精、从注重数量到提升质量的转变是可期的。以立法精细化理论作为指导，深入把握设区的市地方立法规律，充分发挥地方的积极性与主动性，立足于本地的实际需求和具体需要，努力提高立法精细化精准化水平，以良法促善治成为设区的市地方立法精细化发展的目标所在。