监察留置措施的适用条件论析

王圭宇 张亚娟

(1.2.郑州大学 法学院，河南郑州450001)

2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，使之前的国家监察体制改革成果以法律的形式固定下来，并在此基础上加以巩固，以保障反腐败工作在法治轨道上前行[1]。《监察法》的出台弥补了过去纪法衔接不畅、监察范围过窄、反腐败力量分散等不足，是我国在法治反腐方面迈出的坚实一步，表明了党和国家将反腐败斗争进行到底的坚强决心和坚定信心。特别是《监察法》首次规定了“留置”措施，以其取代之前的“两规”措施，这既是落实党的十九大精神的重要举措，也是实现法治化反腐败的必然要求。鉴于监察留置措施是对被调查人人身自由的限制，是一项极其严厉的限制公民基本权利的强制措施，监察机关在适用时应该慎之又慎。有鉴于此，《监察法》针对监察留置措施规定了严格的适用条件，既保证监察留置措施的规范化适用，又避免其被随意启动，在防止监察留置措施被滥用的前提下有效地保障被调查对象的人身自由和其他基本权利。尽管如此，监察留置措施的适用条件无论在规范层面上还是在实践层面上仍然存在一些亟待解决的问题，迫切需要从理论和实践上予以完善。

一、监察留置措施适用条件的法理阐释

所谓监察留置措施，指的是对于涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪的被调查人，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，但仍有重要问题需要进一步调查，在具备法定情形时，经依法审批后，将被调查人带至并留在特定场所，使其就案件所涉及的问题配合调查而采取的一项调查措施[2]。在《监察法》规定“留置”措施之前，我国曾经存在过所谓的“两规”措施，这是监察留置措施的“前身”。在国家监察体制改革之前，为开展反腐败工作，我国实行的是党的纪律检查和政府行政监察双轨并行的举措。党的纪律检查机关依照《党章》和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称《工作条例》)对党内违纪案件行使检查权。《工作条例》第二十八条第一款第三项规定，调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题做出说明”，这就是“两规”措施。行政监察则是由行政监察机关依照《行政监察法》对行政机关及其公务员实施监察。《行政监察法》第二十条第三项规定，监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明”，这就是“两指”措施。1993年初，为了整合反腐败资源，集中力量进行反腐败，党的纪律检查机关和行政监察机关开始“合署办公”，实行“一套人马”“两种机制”。但在实践中，“两规”措施在适用中存在一些问题，最突出的就是围绕“两规”措施的合法性而引发的争论。“两规”措施在本质上是对人身自由的某种限制，而人身自由是由《宪法》明确规定的公民所享有的一项基本权利;若要限制人身自由，根据《立法法》的规定就只能由全国人大及其常委会通过制定“法律”(狭义上的)来予以规定，而不能由其他规范性文件进行规定。但事实上，规定“两规”措施的却是《工作条例》，它是由“党内法规”而非国家法律予以规定的，这就不符合限制人身自由的法律保留原则，也不符合法治的精神。党的十九大报告明确提出:“推进反腐败国家立法”，“用留置取代‘两规’措施”[3]。2018年3月审议通过的《监察法》正式规定了“留置”措施，标志着“两规”从党内法规层面上的强制性措施上升为国家法律层面上的“留置”措施;用“留置”取代“两规”，解决了“两规”措施在实践中合法性不足的问题，这符合《立法法》所规定的法律保留原则，彰显出法治的巨大进步[4]。

鉴于监察留置措施是对公民人身自由的限制，出于对被调查人的人身自由的保障，就必须对“留置”措施设置严格的适用条件，防止其被随意启动或滥用。所谓监察留置措施的适用条件，指的就是只有在满足特定要求的情况下，监察机关才能够启动监察留置措施;换言之，只有在符合法定的各种要件时，监察机关才能够适用监察留置措施，对监察对象的人身自由实施限制。我们认为，监察留置措施适用条件的设置，一般应当综合考虑以下几个因素。

第一，适用条件的法定性。监察留置措施的适用条件，必须在《监察法》当中明确规定，不得在《监察法》之外增设其他适用条件，这就是适用条件法定性的要求。监察留置措施适用条件的法定性，要求必须以《监察法》规定的适用条件为准，不允许扩大或者限缩适用监察留置措施的主体范围，不允许在实践中变通监察留置措施的适用程序，更不允许在其他位阶较低的规范性文件中减少或者增加适用监察留置措施的情形等。例如，监察留置措施的实施主体，从决定主体到执行主体都必须在《监察法》中明确予以规定，除此之外的其他任何国家机关、社会组织或者个人都不得决定或者执行该项措施。

第二，适用条件的明确性。监察留置措施的适用条件必须是明确的、清晰的，而不能是模糊的、抽象的，从而避免在适用中产生理解上的分歧，以便监察机关对其精准适用。如果监察留置措施的适用条件设置得过于原则、抽象和模糊，就会给监察留置措施的适用留下广阔的发挥空间，适用弹性增大，导致其被滥用的风险就会大大增加。当然，监察留置措施适用条件的明确性要求，并不排除中央纪律检查委员会、国家监察委员会出台专门的规范性文件，对监察留置措施的适用条件予以具体化，以增强其可操作性。例如，《监察法》第二十二条规定适用监察留置措施有“涉及案情重大、复杂的”这一情节要求，但是何为“案情重大、复杂”却没有进一步规定，导致其适用弹性过大。为了使这一情节要求具体化，同时也为了增强其可操作性，就需要由中央纪律检查委员会、国家监察委员会出台专门的规范性文件予以明晰化。

第三，适用条件的可行性。监察留置措施适用条件的设置必须符合当前反腐败工作的实际情况，不能滞后或者超越于目前这个阶段。这就意味着，监察留置措施的适用条件必须能够适应当前国家反腐败斗争的形势，满足反腐败工作的现实需要;既不能设置要求过高的条件，也不能设置要求过低的条件。如果设置的适用条件过高、过窄、过严，监察机关就难以有效地履行监察职责;如果设置的适用条件过低、过宽、过松，监察机关便容易在实践中滥用该项措施。因此，监察留置措施的适用条件应当具有可行性，需要实事求是地予以确定。

二、监察留置措施适用条件的规范解读

防止权力滥用的最有效办法，就是“把权力关进制度的笼子里”[5]，在国家法律规范中规定权力行使的严格标准和适用条件，以保证权力运行的规范化、程序化、法治化。《监察法》规定了监察机关可以采取的各项权限，其中“留置”措施的强制性程度最高，其对被调查人权益(特别是人身权)的影响最为严重[6]。因此，监察留置措施不能被随意启动，必须按照严格的标准和程序才能被加以适用。在规范层面上，《监察法》第二十二条、第四十三条、第四十四条是对留置措施适用条件的规定。总结起来，监察留置措施的适用条件包括四个方面:一是对象要件;二是证据要件;三是情节要件;四是程序要件。

(一)监察留置措施适用的对象要件

在国家监察体制改革之前，所有的共产党员都受到《工作条例》的监督，而行政机关及其工作人员依照《行政监察法》接受监督，但仍有相当数量的行使公权力的人员并未被纳入到制度化监督的轨道。党的十八届四中全会提出:“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度。”[7]公权力是在管理公共事务时使用的强制性的支配力量，其在社会生活的各个方面都对公民的权益产生影响，因此必须要对其进行监督。《监察法》第十五条将监察对象分为六类。相较于之前，《监察法》规定的监察对象的范围明显扩大，按照“大政府”的观念，将所有行使公权力的人员都纳入到监察范围之内，解决了过去党内监督和国家监察不同步带来的问题，实现了反腐败的全覆盖。

《监察法》第二十二条将监察留置措施的适用对象限制为“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪”的被调查人员。首先，结合《监察法》第十五条的规定，被采取监察留置措施的被调查人必须是在监察对象这一大的监察范围以内。其次，该被调查人员必须在“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等罪名”的时候才可以被采取监察留置措施。最后，该被调查人员的违法犯罪情节必须是“严重的职务违法”或“职务犯罪”。“其他不涉及贪污贿赂、失职渎职的职务犯罪行为或者违法犯罪行为轻微的，一般不采取监察留置措施”[8]。

此外，《监察法》第二十二条第二款还规定了监察机关可以对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的“涉案人员”采取监察留置措施。

(二)监察留置措施适用的证据要件

依照《监察法》第二十二条规定，监察机关如果要对被调查人员采取监察留置措施，必须要基于一定的事实及证据，即:“监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”。在具备以上事实及证据要件的前提下，监察机关经依法审批后方可采取监察留置措施。可见，监察留置措施的适用还要具备相应的证据要件，这需要从以下三个方面进行把握。

第一，监察机关“已经掌握其部分违法犯罪事实及证据”。监察机关在采取监察留置措施时，并非是基于合理推测或者预判，不能是凭借逻辑推演得出被调查人员涉嫌违法犯罪的结论;而必须基于一定的犯罪事实，即必须“已经掌握了”被调查人的部分违法犯罪事实及证据。

第二，监察机关已经掌握的部分违法犯罪事实及证据必须是“有关职务违法或者职务犯罪的”事实及证据。这就要求，监察机关在适用监察留置措施时，依靠的必须是被调查人“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”的事实及证据，涉嫌其他违法或者犯罪的事实及证据不得作为对被调查人采取留置措施的依据。

第三，监察机关“仍有重要问题需要进一步调查”。尽管监察机关已经掌握了被调查人的“部分”违法犯罪事实及证据，但鉴于监察留置措施是对监察对象人身自由的限制，对其采取监察留置措施必须达到事实及证据足够充分的程度。一方面是出于对被调查人的人权保障，另一方面也为接下来的调查奠定基础，因而需要进一步澄清事实或者收集、充实证据等。

以上三个方面环环相扣、相辅相成，必须在同时满足以上三个方面要求的情况下，才算符合监察留置措施适用条件中的证据要件。

(三)监察留置措施适用的情节要件

《监察法》第二十二条的规定，监察机关对被调查人员采取监察留置措施必须是在符合“特定情形”下，经依法审批才能采取监察留置措施。依照《监察法》的规定，这里的“特定情形”，主要包括以下四种。

第一，“涉及案情重大、复杂的”。这里的“案情重大、复杂”是一个比较原则和抽象的表述。在具体适用时，需要明确“案情重大、复杂”的规范含义。对此，尽管可以参照《刑法》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律规范，将“案情重大、复杂”解释为:(1)情节恶劣。情节恶劣通常是因为案件造成了重大的社会影响，或者涉及国家重大利益的。(2)涉案金额高。涉案金额越高，不仅说明被调查人对公共利益造成的损害严重，而且其在从事违法犯罪活动时往往会更小心谨慎，致使监察机关证据收集的难度增加。但是，鉴于监察机关是“政治机关”的性质定位，监察机关对此能否直接参考援用以上刑事法律规范也有待明确。因此，在监察工作实践中，应当结合监察机关办案的特殊性，将“涉及案情重大、复杂”予以细化，使其在操作中有标准可依。

第二，“可能逃跑、自杀的”。(1)“可能逃跑的”。这里的认定“逃跑”的关键点是被调查人摆脱了既有的控制，通常是利用上厕所、去医院就诊、购买车票、办理护照等机会摆脱控制而成功逃跑。被调查人一旦逃跑，特别是逃跑出境，将会给监察机关的调查带来很多困难。因此，在被调查人可能会发生逃跑的地方，要密切关注，注意防范;在发现被调查人具有逃跑的“苗头”时，监察机关就应当及时对其采取监察留置措施，以保证后续案件调查的顺利进行。(2)“可能自杀的”。“自杀”往往是被调查人由于“畏罪”或者为包庇其他同案人员，以自尽的方式逃避法律的最终制裁。被调查人的“自杀”可能会给案件调查带来很多的不利因素，甚至会导致被调查案件的线索由此断裂[9]。因此，应当密切关注被调查人的动向和动态，必须要及时对被调查人进行心理评估，提前防范其“可能逃跑、自杀的”风险的发生。

第三，“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”。这些都是被调查人为了躲避调查以及受到刑事处罚而实施的扰乱监察机关调查的行为。(1)“可能串供”。例如，被调查人和其他一起涉嫌职务违法或者职务犯罪的人员事先沟通，在未被采取留置措施之前相互确定说辞，订立“攻守同盟”等行为。(2)“可能伪造证据”。例如，被调查人将原本的犯罪证据等修改成符合法律规定的形式，或者凭空捏造原本没有的文件、材料等，试图以此“偷梁换柱”、蒙混过关。(3)“可能隐匿证据”。通常是将相关的证明其犯罪与否的文件、资料等都隐藏起来的行为。(4)“可能毁灭证据”。通常是将所有的证据通过火烧、粉碎等方式进行损毁的行为。

第四，“可能有其他妨碍调查行为的”。这属于“兜底”性质的情节规定，为国家监察工作的开展留下一定空间。“其他妨碍调查行为”应当是和列举出来的妨碍监察机关调查的同一性质的行为。这里的关键点是“妨碍”，如果被调查人的行为没有在客观上达到“妨碍”的程度，没有因此而导致监察机关无法继续进行调查，那么其就不属于该情节要件的涵摄范围。

总之，监察留置措施适用的情节要件中的四种情形，都是监察机关“有必要”对被调查人采取留置措施的情况，否则就可能会影响到案件的调查。正如有学者指出的，以上所列举的四种情形，实际上可归结为“有留置之必要”[10]。

(四)监察留置措施适用的程序要件

监察留置措施的适用要符合法定的程序要求。法定主体按照一定的顺序、步骤、时间启动和实施“留置”措施，以保障其运行的规范化、法治化。监察留置措施适用的程序要件，主要包括以下四个方面:

第一，实施主体。监察留置措施属于监察工作中限制人身自由的措施，应当有确定的实施主体;除此之外，别无其他单位和个人可以适用该项措施。根据《监察法》的规定，监察留置措施的实施主体包括决定机关、批准机关和执行机关。为清楚起见，我们将实施主体的情况进行整理，如图表所示(表1):

表1 监察留置措施的执行机关、决定机关、批准机关

从表1可以看出，监察留置措施的实施主体有三类:决定机关、批准机关和执行机关。设区的市级以下监察机关首先由本级监察机关领导人员决定，然后报上一级监察机关批准，再由本级监察机关执行;而省级监察机关由同级监察机关领导人员决定，省级监察机关仅在国家监察机关进行备案，监察留置措施的批准权和执行权都由同一监察机关享有。对于特定层级的监察机关而言，监察留置措施的批准权和执行权并未分离，这有利于提高适用监察留置措施的效率。

第二，批准程序。监察留置措施的决定主体是监察机关的领导人员，以“集体研究”的方式进行决定，这不仅是民主集中制的要求，也是建立科学、民主、依法决策机制的重要体现。由监察机关的领导人员集体研究决定，极大地降低了个别领导成员对案件的影响力，能够有效地防范化解利用职权进行非正当交易的风险。而且，在出现意见不一致的时候，实行多数决原则，即少数人的意见应当服从多数人的意见①中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第197-198页。在批准环节，实际上采行“多数决原则”。“多数决原则”中的“多数”有不同的计算基准:其一，是以全体成员为计算基准;其二，以全体出席人数为计算基准;其三，以出席并参加表决的人数为计算基准。此处的领导人员“集体研究”决定的多数决原则中的多数人应当是指全体领导人数中的多数人，而不是实际与会人数的多数。例如，监察委员会的领导成员共有14人，与会者11人，多数同意指7人以上，而不是6人以上。，并且应当把每个人的意见都记录下来，便于随后追责。就批准流程而言，结合表1，在此举例予以说明。A省B市C县拟采取留置措施，那么先由C县的领导人员集体研究决定之后，呈报B市批准。B市拟采取留置，同样由其领导人员集体研究后报A省批准。而A省拟采取留置措施的，只需要本机关的领导人员集体研究决定后报国家监察委员会备案即可。

第三，留置期限。作为限制人身自由的强制措施，《监察法》第四十三条规定，留置的期限最长不得超过六个月。将被调查人“留置”的目的就是为了进一步调查案件，防止不利于监察机关收集证据的情况发生。需要指出的是，当监察机关进一步调查之后，发现被调查人员的之前未掌握的职务违法犯罪(即“新罪”)时，留置期限能否重新计算?鉴于监察机关在进一步调查重要问题的时候就已经掌握了相关的事实及证据，出于对被调查人基本权利的保障需要，在这种情况下发现“新罪”的不能重新计算留置期限[11]。

三、监察留置措施适用条件的实践困境

尽管《监察法》对监察留置措施的适用条件进行了细致规定，但业已规定的“适用条件”在实践中依然面临着一些问题，亟待予以完善。否则，这将有可能制约监察留置措施的法治化运行，甚至引发其他相关的实践难题。

(一)留置对象和监察对象的关系不明

结合上文，监察对象是《监察法》第十五条所列明的六类对象。留置对象规定在《监察法》第二十二条。《监察法》第二十二条第一款在前文中已做分析，不再赘述。就监察留置措施适用中的“对象要件”而言，《监察法》第二十二条第二款做了补充规定:“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施”。该“涉案人员”是否属于《监察法》第十五条规定的“有关人员”?“涉案”的因素如何把握?这些问题引发了学者的争论。从体系解释的角度而言，该“涉案人员”属于监察对象，留置对象和监察对象就是等同关系。但是，实践中也有人认为该“涉案人员”不属于监察对象，留置对象和监察对象就不是等同关系，这样以来能否对非监察对象的“涉案人员”留置进行立案便成了问题[12]。《监察法》的主要功能就是加强对所有行使公权力人员的监督，保证公权力的廉洁性。《监察法》的第十五条规定各级监察机关的监察对象是行使国家公权力的公职人员和有关人员，而该“涉案人员”涉嫌侵犯公权力的廉洁性，其是否属于“有关人员”不仅是厘清留置对象和监察对象之间关系的关键，也是正确适用监察留置措施的前提。

(二)严重职务违法和职务犯罪界限不清

《监察法》第二十二条规定了监察留置措施适用的“证据要件”，要求被调查人必须是涉嫌“严重职务违法或者职务犯罪”，这里就涉及“严重职务违法”的认定标准问题。职务违法是指行使公权力的公职人员利用职务之便实施的违法行为，这种行为尚未达到刑事法律法规关于职务犯罪的追诉标准(数额较大、情节严重等)，并不属于职务犯罪。换言之，涉嫌职务犯罪的行为是触犯了《刑法》的职务违法行为[13]。这里需要进一步探讨的是何为“严重的”职务违法?“严重的”职务违法的范围如何界定?其和“职务犯罪”之间又该如何进行区分?这些问题不仅关系到能否对被调查人适用监察留置措施，还关系到后续对被调查人行为的定性，甚至会影响对被调查人的最终处理，亟待予以明确。

(三)监察留置期限的设置有待完善

《监察法》第四十三条规定了监察留置措施适用中的“程序要件”，其中一项要求是监察留置的时间“不得超过三个月”“在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月”。尽管该条款对留置期限是否可以延长、延长的次数以及如何延长做了具体规定，但其仅将可以延长的“特殊情况”一笔带过，过于抽象、概括，监察机关在实践中往往对此不好把握。在监察工作实践中，有人提出留置“时间不够，希望延长”的看法[14]。但由于“特殊情况”不好把握，监察机关往往不申请延长期限，而审批机关也往往不予批准。这样以来，在三个月的时间内，监察机关的审查调查部门既要完成调查工作，还要给案件审理部门留下足够的审理时间(实践中不少于一个月)，有时候就会因为调查时间不足而影响办案质量;甚至于，监察机关还可能为了在规定的期限内完成调查而放弃对一些原本与案件相关的事实的调查工作。因此，监察留置期限可以延长的“特殊情况”应当进一步细化，将其限定在极其有限的情况之下，既能够保证监察机关因调查的需要而延长留置期限，也能有效避免其被随意延长。

此外，当某种特定的事由发生时，监察留置措施应当及时解除，这也是留置期限的内在要求。《监察法》不仅规定了监察留置措施的“到期解除”，还规定了“不当解除”[15]。所谓监察留置措施的“不当解除”，指的是“监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除”。那么，如何在实践中把握“不当”的标准?这个“不当”是指向合理性问题还是合法性问题?“及时”是指不拖延，但问题是“及时”如何界定?这些都是实践中亟待明确或者细化的问题。

(四)监察留置措施的批准程序有待明晰

在监察留置措施适用中的“程序要件”里面还有一个关于批准程序的问题。监察留置措施的适用由同级监察机关领导人员“集体研究”决定。但领导人员包括哪些，有没有一个明确的范围?究竟是各级监察委员会的主任、副主任和委员“集体研究”决定，还是纪委常委会议“集体研究”决定，还是需要他们同时研究决定?对此，《监察法》也没有明确的规定。鉴于党的纪律检查机关和各级监察委员会“合署办公”，而“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”是《监察法》上的一项重要原则，亟须对该问题予以明确。

四、监察留置措施适用条件的完善路径

结合前面的分析，不难看出，尽管《监察法》规定了监察留置措施的适用条件，但其依然在规范层面上和实践操作层面上存在一些亟待解决的难题。对此，我们认为，应当坚持问题导向，从以下几个方面完善监察留置措施的适用条件，以保证其适用时的规范化、法治化。

(一)制定配套的国家法律

习近平总书记指出，要深化国家监察体制改革，“配套法规要跟上”[16]。伴随着国家监察体制改革的深入推进，必将涉及监察、检察、司法、公安等多个领域，相应的配套法律法规应当及时跟进，用法治保障和推动改革。例如，有学者就指出，目前比较紧迫的是制定《监察委员会组织法》[17]。2018年修宪时以专节的形式将“监察委员会”载入《宪法》，将监察委员会纳入国家机关体系，奠定了监察委员会的宪法地位。《宪法》第一百二十四条第三款规定:“监察委员会的组织和职权由法律规定”。尽管随后通过的《监察法》也部分地涉及了监察委员会的组织和职权问题，但与业已颁布实施的其他组织法相比仅有几个条款，从长远来看难以适应国家监察工作实践的深入开展。通过制定《监察委员会组织法》就可以对监察委员会的性质地位、组织体系、职权范围、人员构成、工作原则、制度保障等问题予以系统、详细地规定，有利于国家监察体制改革的规范化、法治化①在此需要指出的是，在《监察委员会组织法》制定之前，由于党的纪律检查机关和监察委员会“合署办公”，是“一套人马两块牌子”，因此中国共产党制定的用以规定党的纪律检查机关的组织和职权的“党内法规”，实际上起到了补充性作用。对此，可参见王圭宇:《新时代党内法规同国家法律衔接和协调的实现路径》，载《学习论坛》2019年第5期，第93-94页。。如果制定《监察委员会组织法》，就可以在该组织法中就监察留置措施的适用条件进行更为严密、细致的规定，以便于其规范化适用。再者，《监察官法》的制定工作目前已经被提上了日程①事实上，目前《监察官法》的制定已被列入十三届全国人大常委会的立法规划中，属于第二类立法项目之一(第二类立法是“需要抓紧工作，条件成熟时提请审议的法律草案”)。参见《十三届全国人大常委会立法规划(共116件)》，载《中国人大》2018年第18期，第20页。。监察官具体从事监察工作，其政治品质、专业素养和工作能力，直接影响到包括监察留置措施在内的各项监察职权的规范化运行。最后，在监察对象的权利救济方面，还应当尽快修改《国家赔偿法》，规定由于采取监察留置措施而对被调查人权益造成损害的，被调查人可以依法获得国家赔偿。这既是落实《监察法》第六十七条的配套机制，也有利于更好地保障被调查人的权利。总之，在制定这些配套法律法规的时候，可以从不同层面、不同角度对涉及监察留置措施适用条件的问题进行完善，以保证监察留置措施在法治化的轨道上规范化适用。

(二)赋予国家监察委员会以法律解释权

根据《宪法》和《立法法》的规定，全国人大、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院与国家监察委员会是中央层面上的国家机关;全国人大常委会享有法律解释权，国务院可以解释行政法规，最高人民法院和最高人民检察院可以对法律应用过程中的具体问题做出司法解释，然而国家监察委员会却没有解释《监察法》的法定权限。《监察法》是反腐败领域的“基本法律”，是“一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”[18]，里面规定了很多原则性、抽象性的条款，各级监察委员会在贯彻落实《监察法》的过程中，不可避免地需要国家监察委员会对《监察法》中的相关规定作出统一的解释。而且，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，也需要对地方各级监察委员会实施《监察法》中遇到的问题进行指导、规范和监督，也迫切需要赋予国家监察委员会以法律解释权(广义上的)。事实上，就监察留置措施的适用条件而言，前文所述的很大一部分问题都源于《监察法》相关规定的原则性、抽象性和模糊性。因此，赋予国家监察委员会以相应的法律解释权，使其可以对监察工作中具体应用《监察法》的问题进行解释，使监察留置措施适用条件中的原则性、抽象性规定得以具体化、明晰化，不仅有利于监察留置措施的规范化适用，还可以有效地防止监察机关在适用留置措施时出现同案不同处理的现象。

在此需要指出的是，2019年10月26日，第十三届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确赋予国家监察委员会以制定“监察法规”的立法权。根据该决定，国家监察委员会有权根据宪法和法律，就以下两种事项制定监察法规:一是为执行法律的规定需要制定监察法规的事项;二是为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。国家监察委员会获得制定“监察法规”的权力之后，就可以针对国家监察实践领域的问题进行立法，从而发挥牵引和协调作用，有利于保障国家监察工作的顺利开展。例如，尽管中央纪律检查委员会制定并公布了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(2018年12月28日)，但该规则主要对纪检监察机关的领导体制、监察检查、线索处置、谈话问询、初步核实、审查调查、审理、监督管理等监督执纪工作程序做出了规定，并未涉及监察留置措施的适用条件问题②需要说明的是，依照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，由于《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的制定主体是“中央纪律检查委员会”，该文件在性质上不属于国家法律的范畴，而属于“党内法规”。参见《法法衔接20讲》，中国方正出版社2019年版，第239-265页。。国家监察委员会在获得“监察法规”的制定权力之后，就可以制定监察工作领域的监察法规，从而使《监察法》中的原则性、抽象性规定具体化、明晰化。还需说明的是，由于赋予国家监察委员会以立法权涉及立法体制问题，因此还需要进一步在《立法法》当中予以体现。事实上，全国人大宪法和法律委员会关于《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)》审议结果的报告中就明确指出，“建议对《立法法》的修改抓紧研究，对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定”[19]。我们建议，在未来《立法法》修改时，不仅要将国家监察委员会制定“监察法规”的问题在《立法法》中确认，还需要一并明确国家监察委员会提出法律案的权力以及监察法规在中国特色社会主义法律体系中的法律位阶等问题。

最后，还应当指出的是，2019年7月中央纪委国家监委又印发了《监察机关监督执法工作规定》。由于该《规定》不公开，因此无法把握其确切的内容;但从公开的官方媒体报道来看，该《规定》“作为监察法的实施办法”，主要是对监察机关开展日常监督、谈话函询、初步核实、立案调查的审批程序等做出了具体规定，以便于监察机关顺利开展监督执法工作[20]。由于该《规定》是中央纪委和国家监察联合制定，《规定》在性质上究竟是“党内法规”还是“国家法律”则是一个值得探讨的问题。因为，毕竟目前国家监察委员会尚未获得相应的法律解释权或者“监察法规”制定权，而这也正从另一个侧面反映出赋予国家监察委员会以法律解释权或者监察法规制定权的必要性与紧迫性。

(三)完善监察留置措施的批准程序

如前所述，在监察留置措施的适用条件中，一个重要的方面就是“程序要件”;监察留置措施的决定、批准和执行，都要按照法定的程序进行。在监察留置措施的批准适用方面，重要的是明确“领导人员”的范围。监察留置措施的适用由同级监察机关领导人员集体研究决定。对于“领导人员”的范围，我们不妨在其他规范性文件中寻求启发。例如，《公务员法》在附则部分对“领导成员”进行了解释，即机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。《行政监察法》中曾有过“领导人员”的表述，即“县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员”。河南省在确定审查调查方案时用的是“主要负责人”一词[21]。虽然表述略有不同，但我们可以得出:在监察留置措施适用的批准程序时由领导人员集体研究决定的“领导人员”，是依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。此处的“领导人员”，是决定适用监察留置措施的人员，即决定适用国家法律的人员。由此可见，该处“领导人员”确定为作为国家机关的监察委员会的主任、副主任和委员较为合适。

(四)完善监察留置措施的相关配套机制

监察留置措施是对被调查对象的人身自由的严苛限制，因此监察留置措施的适用除了要符合法定条件，遵循正当法律程序，还要符合比例原则。在监察留置措施的适用问题上引入比例原则，其实也是完善监察留置措施适用条件的必然要求。例如，在监察留置措施适用的情节要件中，“涉及案情重大、复杂的”和“可能逃跑、自杀的”在紧急程度上显然是不同的。又例如，在监察留置措施适用的对象要件中，被调查人员涉嫌“严重职务违法”和“职务犯罪”在法律评价上也存在差别。如果不具体结合案情，一律按照相同的批准程序来启动和适用监察留置措施，不仅可能浪费时间精力，还有可能适得其反。由此可见，目前监察留置措施的适用存在“一刀切”的问题，而对具体个案在情节上的差异考虑不够。有鉴于此，应当在后续国家立法或法律解释中对监察留置措施的强度进行区分，根据不同案件的性质和情节合乎比例地加以适用。其次，为了应对诸如“可能逃跑、自杀的”“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”这些紧急情况，未来还可以考虑增设“紧急留置措施”，避免由于监察留置措施的单一化而带来的适用难题。最后，还要做好监察留置措施与刑事强制措施之间的衔接，精准把握监察留置措施的适用条件，从而使监察留措施得以正确适用。

五、结语

国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制改革，是一项复杂的系统性工程，其中每一个环节的设置和运行都会影响到整个制度体系的功能发挥。在《监察法》所规定的监察机关可以采取的各项监察措施中，监察留置措施居于核心地位，《监察法》对此多有着墨。甚至可以说，监察体制改革是否具有正当性，在很大程度上取决于监察留置措施的合法性与正当性[22]。本文以监察留置措施的适用条件为切入点，分析了监察留置措施适用条件设置的考虑因素、规范内涵以及在实践中遭遇的难题，并在此基础上提出了应对之策。监察留置措施的规范化适用，事关国家反腐败工作的大局和被调查人的基本权利保障，对其适用条件的设置和运行更需要慎之又慎。包括监察留置措施在内的监察制度的改革，都必须在《宪法》的框架之内进行，并应当符合法治精神与原则的要求，以法治思维和法治方式予以逐步推进，以保证其在法治轨道上行稳致远。