人民调解制度创新发展中的问题研究

【摘 要】 人民调解制度是我国首创的化解社会矛盾、消除民间纷争的非诉讼纠纷解决方式。文章指出当前的人民调解制度存在一些诸如调解人员的专业化不足、调解协议效能较低、调解范围不明确及多部门衔接不畅等问题，制约了人民调解制度的发展。探析创新人民调解制度路径：需要加强调解队伍建设;创新“德法并举、依法调解”工作机制;明确人民调解的范围;健全多部门联动对接机制。

【关键词】 人民调解;制度创新;纠纷化解;路径

党的十九届四中全会指出，要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。人民调解制度是我国首创的化解社会矛盾、消除民间纷争的非诉讼纠纷解决方式，是多元纠纷解决机制的“东方经验”。创新人民调解制度，有利于加快推进基层社会治理现代化步伐。

一、创新人民调解制度的必要性

人民调解不仅是解决纠纷的方式，更是社会管理的中坚载体。改革创新人民调解制度一是有利于解决当前人民调解工作存在的问题，化解基层矛盾纠纷维护社会和谐稳定;二是助力推进供给侧改革，提升人民调解队伍素质、完善工作规范，提升人民群众的获得感;第三，有助于基层政府建立健全矛盾纠纷多元化解机制全覆盖。

二、制约人民调解制度发展的因素分析

人民调解制度作为一种纠纷解决机制在国家治理体系和治理能力现代化的过程中不断创新发展，实践中还存在诸多因素制约了人民调解制度的发展。

1、基层调解员的专业化有待于提高

基层人民调解员队伍中兼职人员占到7成以上，队伍素质和能力还不能适应新形势新任务的要求。部分村（居）发放调解补贴手续环节多、标准低;有的调解员碍于情面，不好意思拿补贴;有的当事人调解成功但是就不签调解书，调解人就没法领取调解补贴，这些导致调解补贴发放率不高，制度落实很不平衡，影响了调解员工作积极性。另外，当前的矛盾纠纷大量涉及到金融、拆迁、医疗、物业房产等一些新领域，基层人民调解员年龄结构偏大，文化水平偏低，缺乏相应的专业知识。年轻的调解人员对国家法律和政策文件把握精准但是与基层群众打交道的技巧需要在实践中长久的磨练。

2、调解协议的效能较低

人民调解制度要成为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，必须坚持三项原则：一是建立健全人民调解工作制度，规范调解;二是严格依照法律规定的程序进行调解，依法调解;三是切实保障当事人权利，自愿调解。

目前基层人民调解在案件受理、调解、回访等各个环节缺少程式性规定，影响了人民调解工作效能和质量。《人民调解法》同最高人民法院的司法解释规定，通过申请经过法院确认后，当事人双方达成的人民调解协议具有强制执行效力。但在基层实践中人民调解的协议大多当作一般的“民事合同”。有的纠纷当事人认为发生矛盾纠纷是不光彩的事，当事人仅作口头协议不愿意形成书面调解材料，也不愿意签字按手印，更不愿意接受回访。还有些调解达成的协议以急于摆平为目的，“案结事未了”留下社会矛盾隐患，有的协议对当事人的义务规定不具体不规范缺乏可执行性。这些造成部分人民调解协议效能较低，降低了人民调解的公信力。

3、调解的范围有待扩展

随着法院立案登记制度和其他部门创新纠纷解决机制，在化解社会矛盾纠纷方面比人民调解更权威高效。群众对调解制度的认知、调解员的个人特质都影响了调解制度的运行空间。随着经济社会发展群体间的民事纠纷由传统的“生活主导型”向“市场主导型”转化，传统意义上的“民间纠纷”有所降低。从山东省某市近年来矛盾纠纷的类型看，邻里纠纷、婚姻家庭矛盾纠纷、房屋宅基地纠纷分别占26%、18%、7%，传统的三类矛盾纠纷占到总数的51%，农村合同纠纷有上升趋势，新型社会矛盾不断出现，征地拆迁、医疗纠纷、劳动争议、环境保护、道路交通等纠纷，虽然比重不到10%，但调处难度大，容易引发群体上访。以协调民间纠纷为目的的人民调解制度的运行空间有待于扩展。[1]

4、多部门联动衔接配合不畅

在新形势下，矛盾纠纷日益多元化，人民调解需要多部门参与，相互配合，共同用力，才能有效化解。如果人民调解与公、检、法、信访等部门联动衔接对接不够顺畅，就会影响人民调解工作整体优势和综合效能发挥。

三、健全工作机制推动人民调解创新发展

1、加强调解队伍建设

一是探索構建专业性调解队伍。调解员队伍的专业能力和政治素养决定着调解工作的成效。2018年3月中央政法委、最高法、司法部等六部门联合印发《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，中华全国人民调解员协会出台了《关于开展人民调解员等级评定工作的意见》，据此即将在全国开展人民调解员等级评定工作。这些都是国家法治层面人民调解制度的指导性文件。地方在贯彻中央精神的同时，要进一步规范和细化人民调解员的选用考核培训。通过大数据对历史矛盾纠纷进行梳理总结做好研判。在金融、医疗、交通、城市管理、土地征收等矛盾高发的领域成立专业性调解委员会，建立调解人才信息库，扩大专业性行业性调解组织覆盖面。二是完善各项奖励激励机制。持续实施基层人民调解案件补贴，把补贴经费列入各级财政预算。大张旗鼓表彰奖励优秀调解员，将调解纠纷与法治宣传结合起来，既学习“老马工作室”和“枫桥经验”的示范典型又要创建本土品牌，营造化解矛盾纠纷依法靠法的良好氛围。

2、创新“德法并举、依法调解”工作机制

总结完善“德法并举、依法调解”调解原则，制定从受理、调解、制作调解协议、回访等各个环节操作规范。一是社区出现纠纷后，调解员尽快赶到现场，稳控局面，把纠纷基本情况摸清吃透。二是调处纠纷时，人民调解员摆明法律依据，没有明确法律规定的，依照公序良俗。三是实行调解员自选制度。纠纷当事人可以从人民调解员名单中自主选择。四是定期对调解结束的案件进行回访，积极协调民政等部门对家境困难的当事人进行社会救助，促进社会和谐稳定。

3、完善立法，明确人民调解的范围

人民调解作为非诉讼纠纷解决方式是以国家法律制度为基础以诉讼结果为调解标准。人民调解要以法治精神作为支撑，通过完善立法构建新时代人民调解制度体系。

《人民调解法》第七条把人民调解的范围限定为“民间纠纷”。但是目前我国法律法规、政策文件并没有对何为“民间纠纷”进行明确界定。过去民间调解限于公民与公民之间因基于血缘与地缘关系产生的家庭、邻里等发生的简单的民事纠纷，现在一些地方实践中已扩展到公民和法人及其他社会组织的矛盾纠纷中。

首先要注重预防纠纷抓源头：对多元纠纷化解制度进行分层设置，明确各主体职能和职责;完善法律和规章制度并整合现有零散法律规范，系统构建多元化解综合机制来解决当前纠纷化解工作的不平衡。[2]

其次可以借鉴清单制度明确人民调解的范围：一是基于血缘关系的家庭婚姻纠纷;二是基于服务用工产生的医疗、劳动、物业管理等新型的民事纠纷;三是民事违法行为引起的纠纷;四是违反社会公共道德引起的纠纷;五是轻微刑事违法行为引起的纠纷等，以保证人民调解制度的纠纷解决功能得到最大程度的发挥。[3]

4、整合资源，健全多部门联动对接机制

认真落实习近平总书记提出的“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”等一系列重要指示精神，以中央印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》为基础，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，加强人民调解组织与法院、公安、检察、信访各部门的“无缝”衔接，切实把矛盾纠纷化解在基层。截止到2018年底全国各级法院共设置了专门的诉调对接中心2701个，配备了13793名专门工作人;共建立特邀调解组织18206个，特邀调解人员达65108人。[4]加强人民调解与人民团体维权工作衔接，与共青团、工会、妇联、残联等人民团体维权部门建立了协作配合机制，化解了青少年、妇女、下岗职工、残疾人等特定人群遇到的经济合同、损害赔偿等矛盾纠纷。

【参考文献】

[1] 黃维维，汪婉玉.人民调解制度的现存问题与对策探微——基于苏北H市X社区的实地调查[J].中共乐山市委党校学报，2019（5）.

[2] 邢文娟.人民调解视阈下的东莞多元纠纷解决机制研究[J].中国市场，2019（3）.

[3] 侯怀霞.人民调解的现代转型： 必要、可能与前景[J].郑州大学学报，2016（4）.

[4] 马丁.创新纠纷解决机制助力国家治理体系和治理能力现代化[N]. 人民法院报，2019 -11-21 .

【作者简介】

贾秀莲（1974.01—）女，汉族，山东济南人，中共济南市委党校政法部副教授，研究方向：法学理论和党内法规.