推进机构改革产生“化学反应”的路径分析

【摘 要】 当前我国党和国家机构改革已进入“后半篇文章”阶段，主要目的是如何实现机构改革“化学反应”，文章指出基于历史经验的总结，针对当前存在的突出问题，为有效推进机构改革向纵深发展，要继续以整体性、系统性、协同性改革方法论统领机构改革“后半篇文章”：将加强党的全面领导贯穿始终;通过流程再造突出抓好优化协同高效;充分发挥部门领导干部“关键少数”作用;强化组织机构人员调整，文化融合;以机构改革“化学反应”助推治理体系和治理能力现代化。

【关键词】 机构改革;“化学反应”;全面领导;协同;路径

建国70年以来，在中国共产党的坚强领导下，我国总能根据实际需要，自觉进行党和国家机构调整和改革，中国特色社会主义国家制度的优越性不断彰显，尤其是改革开放以来，经济社会建设取得世界瞩目的成绩。自2018年3月份至2019年3月，我国高效率高质量地完成了一轮党和国家机构改革。本次党和国家机构改革是推进国家治理体系治理能力现代化的一场深刻变革，初步构建起系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系，为全面深化改革向纵深发展提供了有利条件。

习近平总书记在2019年7月5日深化党和国家机构改革总结会议上强调：“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面上的问题，真正要发生‘化学反应，还有大量工作要做。”机构整合易，机构融合难，如何高质量做好机构改革“后半篇文章”成为各地普遍关注的问题。以国家治理体系治理能力现代化为目标导向，以改革开放以来机构改革的经验为历史镜鉴，以当前机构融合出现的种种问题困境，推进机构改革“化学反应”需要综合施力。

一、夯实党的全面领导，统领机构改革“化学反应”

1、坚持和加强党的全面领导是产生“化学反应”的前提条件

70年历史经验不断证明，只有充分发挥好党把方向、谋大局、定政策、促改革的作用，才能真正提高国家治理的能力和水平。只有加强党的全面领导，才能统筹党政军群机构改革，才能完成整体性、系统性重构，唯有如此，才能真正发挥机构改革最大效应。正如王岐山同志在2017年人民日报上所说“一个时期以来，有的人在这个问题上讳莫如深、语焉不详甚至搞包装，没有前提地搞党政分开，结果弱化了党的领导，削弱了党的建设。”[1]改革开放以来，党中央先后于1982年、1988年、1993年、1999年集中进行了4次党中央部门改革，国务院机构先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了7次改革。历史实践充分证明，尤其是改革进入攻坚期和深水区之后，只单纯搞政府机构改革，而不是统筹党政军群机构改革，释放不了最大改革效力，甚至会生成新的改革阻力。必须加强党的全面领导，否则困扰经济社会发展的深层次问题将难以解决，阻碍全面深化改革的体制机制障碍也无法破除，“化学反应”只能是纸上谈兵。

2、完善党的全面领导体制机制，提升党的全面领导力

强化党组织全覆盖。组织建设是全面领导的前提条件，应按照“哪里有党员，哪里就有党的组织”的原则，强化党组织全覆盖，党的全面领导要落到基层，以规范化、标准化党支部建设为抓手，抓实党的建设伟大工程的“最后一公里”。中国特色社会主义进入新时代，要加强党组织对新型经济组织、社会组织的全覆盖，要加强对外资企业的管理技术人员、个体户、自由职业者等社会新阶层的全覆盖。旗帜鲜明地强化党组织在同级组织中的绝对领导地位，党政关系是“大”与“小”的关系，要旗帜鲜明加强党组织对同级人大、政府、政协等的领导，加强对群团组织、社会组织的领导。进一步完善党对重大工作的领导体制，从制度设计角度看，要发挥好议事协调机构作用，优化议事协调机构办事流程，发挥好议事协调机构“牵头抓总、统筹协调、推进落实”的职能作用。完善党的职能部门统一归口管理协调机制，形成职责明确、协同高效的运行体制，地方可探索实行大口党委制度机制，强化对政府部门和机构的归口管理。

二、以流程再造促进机构改革“化学反应”落地

1、大力推进流程再造是产生“化学反应”的必要条件

只有通过业务流程革命性再造，才能真正提升政务服务效能，才能真正实现从“物理变化”转化为“化学反应”。首先要以流程再造为基础调整优化内设机构职责。根据以往机构改革的经验，一轮大的机构重组后，容易出现部门内设机构一下子增多、职责还是交叉分散、各干各的情况，这样只能是面合心不合，必须通过流程再造才能改变这一局面。其次要通过流程再造重塑权力运行方式。改变固有的政府权力运作方式，打破固化的利益藩篱是机构改革的本质，唯有通过流程再造才能真正实现自我革命。再次要通过流程再造真正实现机构职能优化协同高效。从以往的“精简统一效能”到今天的“优化协同高效”，是新时代新形势下的新要求。与以往历次机构改革相比，本次机构改革改变了以往简单搞机构精简、简单搞机构整体合并的传统思路，不简单追求“部门越大越好”，而是寻求机构职能优化协同高效。如何实现优化协同高效，必须认真检视权力运行全流程中存在的堵点、盲点、痛点，要敢于触动原有的条块分割、部门利益，敢于打破既有的工作惯性、套路，该合并的合并，该精简的精简，该共享的共享。

2、大力推进流程再造，促进机构高效履职

信息时代，技术工具创新给管理模式带来新的挑战，基于信息技術的流程再造为机构全面高效履职提供支撑。坚持以人民为中心，打破职能分工界限，推动整体效能最优。聚焦主责主业，以放管服改革为重点，强化协同配合，打造无缝衔接的服务责任链条，全面提高政府效率效能。具体来看，要加快政务服务标准化建设，打破信息壁垒，推进部门信息共享，为政务协同提供基础。流程再造的出发点应该是人民的需求，以“事件逻辑”而非“职能逻辑”来思考流程，为企业和群众“办好一件事”。

三、以发挥系统性整体性协同性改革方法论指导机构改革“化学反应”

重视改革的系统性整体性协同性是新时代全面深化改革的重要方法论。改革深水区和攻坚期，各项改革牵一发而动全身，以系统思维，整体协同推进改革是保障改革平稳推进的关键。以重点领域改革促全面开展，为保障区域重点发展战略，进一步深化重点领域体制改革，理顺部门间机构设置、职责关系和运行机制，进一步破除职责分割过细，职责重叠交叉问题。以基层管理体制改革为重点，重新定位基层政府职能，提升基层在社会管理和公共服务方面职能，下放管理权限，重塑服务流程，推进基层治理现代化，打通服务群众“最后一公里”。进一步抓好事业单位改革，事业单位改革是更难啃的硬骨头，涉及人数更多，牵涉利益更深。作为党和国家机构改革的重要组成部分，继党、人大、政府、政协改革之后，事业单位改革应提上日程，以巩固机构改革的成效。要着力解决定位不准、职能不清、效率不高问题。大力推进政事分开，清理事业单位行政管理职能;大力推进事企分开，在明确分类的基础上，规范事业单位职责范围，积极推进管办分离，破除即是裁判员又是运动员的发展与监管职能不分问题。进一步推进机构编制改革，首先以机构编制法定化固化改革成果，规范机构改革行为;按照盘活存量的原则，提高编制使用效能;下大力气规范编外人员，杜绝隐形扩编问题，维护机构编制权威。

四、以发挥领导干部“领头雁效应”推进机构改革产生“化学反应”

1、单位党委（党组）是产生“化学反应”的关键条件

深化党和国家机构改革既是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，也是对党员领导干部一场党性觉悟的考察锤炼。当前一些机构形式上整合了，但尚未实现实质性的融合。单位部门内部融合，党委（党组）成员要做表率，起示范带头作用。在党委（党组）中，单位部门“一把手”又要发挥主要作用。推进机构改革“化学反应”需要狮子型领导干部，敢打敢拼、敢于担当、敢于硬碰硬。部门“一把手”要将公允放在首位。从个体心理层面来看，在机构改革中，个体或多或少面临不确定性和风险性。整合的一方往往有优越感，而被整合的一方往往有忧虑感，怕被抛弃、不被认可。因此在整合中，如何稳定人心、凝聚人心，单位部门“一把手”要身体力行，“一碗水端平”、一视同仁。

2、人员交叉任职是机构融合的快速途径

紧紧抓住党员领导干部“关键少数”是机构改革真正融合的关键，如果内部机构干部安排和人事调配方面仍然各自为政，很容易产生部门内部界限，影响融合。专业性强的岗位无法大面积交叉任职，但综合管理类岗位都可以考虑大面积人员流动。历史经验表明，其它组织变革的实践证明，通过人员的大面积流动，调换岗位，有利于打破在原单位积累下的山头主义，较快实现融合。

五、以机构组织文化融合催化机构改革产生“化学反应”

不同的组织是有不同的文化的，组织文化是组织的灵魂，组织文化好比一个人的性格，是一个组织区别于别的组织的特色，并且一经形成具有较强的稳定性。对任何组织而言，重组和合并都是一个痛苦而艰难的过程。因为那不仅意味着组织成员会因组织的重组和整合而面临诸多不确定性和风险，而且意味着组织将在身份认同、文化信仰和价值体系等方面发生深层次的重大变革。文化管理是管理的最高境界，文化融合是机构融合的终极表现。文化融合的结果，应该是大家从心底里认为彼此是一个部门，心往一处想，劲往一处使。根据过往机构改革经验，要充分发挥我们党善于做思想政治教育工作的优势，尤其是结合当下正在开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育，引导教育广大党员、干部尽快转换工作角色，准确识变、科学应变、主动求变。同时还可以通过加强统一培训，组织丰富多彩地文化体育集体活动，在潜移默化中实现组织文化融合，将单位拧成一股绳，真正实现“1+1>2”的整体效应。

最后，人民群众的获得感是检验机构改革“化学反应”的“测量仪”。推进机构改革要坚持以人民为中心，人民群众是机构改革最终的评判者、阅卷人。改革的成效最终要靠人民群众的获得感来真正巩固。机构改革“后半篇文章”要在继续坚持和加强党的全面领导下功夫，在优化协同高效上花力气，在流程再造上下决心，在领导干部“关键少数”上促担当，在组织文化融合上筑灵魂，不断增强改革的系统性整体性协同性，以新时代科学的改革方法论指导机构改革真正实现“化学反应”，为推进国家治理体系和治理能力现代化打牢基础。

【注 释】

[1] 开启新时代 踏上新征程[N]. 人民日报，2017-11-07（2）.

【参考文献】

[1] 全面加强党的领导和党的建设[M].北京：人民出版社，2019.85-88.

[2] 习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社，2019.88-90.

[3] 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定 [N]. 人民日报，2018-03-05（1）.

[4] 鞏固党和国家机构改革成果推进国家治理体系和治理能力现代化[N]. 人民日报，2019-07-06（1）.

[5] 金竹青.电子政府框架下新加坡政府流程改革述评[J].国家行政学院学报，2009（05）110-113.

【作者简介】

郭太永（1984.7—）男，汉族，山东临沂人，中共山东省委党校（山东行政学院）公共管理教研部助教，研究方向：行政管理.