地方债发行与防范地方债风险研究

付 琳/文

一、文献综述

2015年1月1日起施行的新《预算法》赋予省级政府发行地方公债的权限后，我国地方债发行规模由2015年的3.2万亿增至2018年的超过4万亿，截至2019年8月，全国地方政府债务余额214139亿元，我国地方债规模在稳步上升。地方债规模的扩大一方面为固定资产投资提供了有效支撑，也加快了一些补短板、污染治理等重大公益性投资项目进度，另一方面，除了显性的地方债务，地方政府债务中还有一类不属于财政部确认的地方债，但是地方政府确实对其负有间接偿还义务或救助，这类债务也造成了地方政府的压力，加大了地方政府的债务风险。2016年6月15日，国际货币基金组织（IMF）对我国地方政府债务也发出了警示。如何使地方债的发行向有利于解决地方债务问题的方向发展成为学术界广泛关注的问题。这方面的研究主要包括地方政府发债及扩大发债规模的合理性、地方债务规模扩大和债务问题的原因及控制地方债务风险的措施等方面。

从地方政府发行债券是否具有合理性即对经济社会发展的作用来看，存在三种有代表性的观点：新古典主义的债务“有害论”，凯恩斯主义的债务“有益论”以及李嘉图债务“无影响论”。支持新古典债务观点的文献认为，公共债务的增长使储蓄减少而挤出私人投资，在未来可能扭曲税收，不利于经济增长。支持凯恩斯主义债务观点的文献认为，逆经济周期实施的举债效果应考虑国家异质性以及时期的差别。凯恩斯主义认为在市场总需求不足时，政府可以通过举债增加政府购买支出，通过“乘数”效应成倍地扩大有效需求，快速促进未来经济的增长。支持“无影响论”的文献认为在某些条件下政府发行债务和征税对经济的影响等价。我国主流的观点认为地方发行具有合理性和生产性，张锐（2018）、王丽英、胡尹燕（2012）认为地方政府发行债券是扩投资与稳增长的重要支持力量，也是推动加强基础设施建设和补短板的重要手段。

从我国地方政府债务问题的成因来看，这方面研究的结论较相似，且都从多角度进行分析。郭琳和樊丽明（2001），贾康和白景明（2002）认为1994年分税制改革后，财权重心上移、事权重心下压的情况不断强化，造成地方政府财政支出的压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。李林和汤林闽（2017）认为地方债务问题的根源在于收支的不平衡，地方政府存在不合理的支出如贪腐和收入相对较少的情况。周春利（2016）认为地方财政问题与一直以来的“唯GDP论”的政府绩效考核机制有关。国世平、张智川（2016）认为地方政府债务管理缺乏有效的监督是一些地方政府债务问题严重的重要原因之一。预算软约束管理导致地方政府并不需要承担项目的风险，导致某些官员的盲目行为。

二、我国发行地方债的理论依据

我国发行地方债的理论依据主要包括公共财政理论、代际公平理论、政府职能理论、分税制理论和公共财政理论。

根据公共财政理论，公共财政是政府为公共产品提供资金保证的财政分配模式。在公共财政模式下，地方政府提供公共产品需要融资。代际公平理论主要是说应该使当代人和后代人在自然资源使用、自身利益诉求和生存发展谋求上拥有均等的要求权。在财政方面，由于公共产品具有较强的非竞争性和非排他性，因此也有着较强的代际外部性。政府修建大型公共设施的建设周期长，对于这一类公共产品的提供，为避免代际不公的问题，政府可以进行发债融资。

政府是一个具有多层级组织结构的行政机构，层级不同，政府所承担的职能也就存在诸多差别。对于地方各层级政府机构，主要提供本区域内的公共产品和服务，建设地方公共基础设施。但大部分地方政府由于财力有限，仅仅依靠财政收入难以完成公共基础设施的建设和提供充足的公共服务，因此地方政府可以通过发行地方政府债券筹集必要的建设资金。

分税制理论是当前市场化国家财政管理体制的基础理论，它要求在明确每级政府事权的基础上划分各级政府的财力收入。我国在1994年进行分税制改革，使中央财力所占比重大大提升，但地方财力没有与地方事权相匹配。允许地方政府发债筹集必要财力，是我国分税制改革实践过程中的现实性要求。

三、现状描述及我国地方债务成因分析

从我国的情况来看，目前地方债务风险总体是可控的。2016年以来我国对地方债务的限额逐年提高，同时在2016年地方债发行额逐年下降，地方债发行给地方债务的压力有所减小。截至2018年年末，我国地方债务余额为18.39万亿元，债务余额和综合财力比例是76.6%，远低于国际通行100%—120%警戒线。加上纳入预算管理的中央政府债务余额14.96万亿元，全国政府债务余额是33.35万亿元，政府债务和GDP相比，负债率是37%，远低于欧盟60%的警戒线。2018年全国政府债务余额是33.35万亿元，限额是36.69万亿元，不管是中央还是地方，实际的法定债务余额都低于法定限额。因此，总的来看我国地方债务风险可控。但地方政府隐性债务的存在和化解债务余额的挑战，仍是不可忽视的问题。

我国地方政府债务问题的形成是一个长期积累的过程。我国财政体制改革中分税制改革的不彻底、受美国2008年金融危机和经济建设的需要等影响，我国开始实行积极的财政和货币政策、我国地方官员的考核注重其任期内的地方GDP、预算软约束等因素都促成了地方债务问题的形成。同时对政府负债本质的认识不明确也是产生地方债务问题的原因之一。1998年世界银行将政府债务分为包括显性债务在内的四大债务，但在实际记账中，地方政府往往忽视隐性债务，从而对债务的管理不到位。

附图 2016—2019年我国地方债发行额及债务限额变化图

四、发行地方债对防范地方债风险的作用

根据国务院43号文件，发行政府债是地方政府举债的唯一来源。通过发行地方政府债可以填补一定的资金缺口。同时，地方政府自行发债使地方政府的举债行为市场化，让市场行为约束地方政府的举债额度，可以将隐性的政府债务转为显性的债务，提高政府债务的透明度，加强对债务的市场监督和政府监管，从而可以控制地方政府债务风险。在经济发展新常态下，更应促进政府发展市场化、透明化，让地方政府债务的发行向良好的方向发展，推动国民经济稳步发展。因此要处理好地方政府通过发债举债和控制地方债务风险的关系，不可盲目限制地方政府发债以减小债务规模，也不可为缓解债务问题而盲目举债。要给地方政府债务戴上“紧箍咒”。鼓励合法合规的融资、化解债务存量、推动融资平台市场化转型、健全监督问责机制、优化债务的利率和期限结构是充分发挥地方政府发债作用，缓解地方债务问题的重要举措。坚持中央不救助、谁举债谁负责的原则，整治违法担保，纠正政府投资基金、PPP中的不规范行为等，同时还要坚决查处和问责违法违规行为。

五、防范地方债风险的措施

针对地方债务问题的成因，可以从以下方面防范地方债务风险：一是完善分税制财政体制。根据财权与事权必须统一的原则，合理划分各级政府之间的财权。二是要积极合规引入民间资本，合理运用PPP模式。三是盘活国有资产，这些资产的价值因为大多为基础设施项目和土地，会随着城市化的进程持续升值，如果能很好地利用盘活这些国有资产，能为地方政府创造一笔可观的现金流，从而缓解偿债压力。四是应逐渐提高财政的科技投入规模并优化政府官员的考核机制。财政的科技投入对地方税收收入的影响更多是长期性的，因此，要避免地方政府通过土地财政进行短期投入，摒弃唯GDP增长的激励机制，促进地方经济持续健康发展。五是完善地方债相关法律法规，硬化预算约束，建立地方财政风险预警体系。明确地方发债的责任，并加强预警体系的建设可以有效识别和防范地方债务风险的发生。

六、结语

目前我国地方债务风险仍在可控的范围内，但地方显性特别是隐性债务存在的风险不可忽视。地方政府发行地方债是缓解地方债务压力，减小债务风险的重要手段。要规范地方债券的发行，使其经济发展新常态的需要，为加强基础设施建设等提供支持，推动国民经济的持续健康发展。同时，中央和地方政府也应通过体制改革、加强地方财政风险预警等手段防范地方债务风险。