农村宅基地资格权研究进展与启示

林超 郭彦君 张林艳

摘 要：【目的/意義】农村宅基地资格权是落实宅基地“三权分置”改革的重要组成部分，系统梳理相关研究文献，可以为我国农村宅基地制度改革提供思路。【方法/过程】从农村宅基地资格权的内涵、资格主体、资格权实现形式、与宅基地退出关系、与土地承包权关系5个方面进行梳理。【结果/结论】结果显示，农村宅基地资格权是一种集身份性、财产性一体的复合型权利。对于资格权主体认定应确定到“人”，以“户”控制。不同地区应当采用传统宅基地分配型、住有所居型、货币补偿型差异化实现方式落实资格权。最后提出完善农户资格权政策建议，即：明确资格权主体地位，多用途拓展实现形式，创新制定宅基地资格权退出模式。

关键词：农村土地制度;农村宅基地;资格权;三权分置

中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1637-5617（2020）06-0041-06

Research Progress and Enlightenment on Qualification Right of Rural Homestead

LIN Chao1，2， GUO Yan-jun1， ZHANG Lin-yan1

（1. School of Public Administration， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan，

Shanxi 030006， China; 2. Research Center of Rural Revitalization and Land Development，

Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan， Shanxi 030006， China）

Abstract： 【Objective/Meaning】The qualification right of rural homestead is an important part of the reform of “separating rural land ownership rights， contract rights， and management rights” of residence land. The relevant research literature were systematically reviewed in this paper， which would provide ideas for the reform of rural homestead system in China. 【Methods/Procedures】The literature review included five aspects： the connotation of the qualification right of rural homestead， the subject of qualification， the implementation form of qualification right， the relationship with rural homestead withdraw， and the relationship with land contract right. 【Results/Conclusions】It was considered that the qualification right of rural homestead was compound right combining the identity with the property attribute. The subject of qualification right should be determined as “person” and controlled by “household”. Different regions should choose the appropriate implementation forms including the traditional welfare distribution of homestead， the affordable housing and the monetary compensation to implement the qualification right. And it would help to implement the qualification right by absorbing the beneficial experience of land contract right reform. Based on the above analysis， the countermeasures for improving the qualification rights of farmers were put forward including clarifying the principal status of qualification rights， expanding the multiple implementation forms， innovating and formulating the withdrawal mode of the qualification right of rural homestead， etc.

Key words： rural land system; rural homestead; qualification right; tripartite entitlement system

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”，揭开了农村宅基地制度改革的新篇章。按照宅基地“三权分置”改革设计，新设农户资格权，使其与宅基地使用权实现剥离，以保障农民基本居住权益，促进宅基地利用。那么，作为新的权利类型，农村宅基地资格权如何界定，如何落实等问题成为近几年学界研究的热点。同时，各地实践中也对落实宅基地“三权分置”进行了大量探索，涌现出许多宝贵经验。所以，有必要对宅基地资格权相关研究进展和实践进行梳理。本文以“宅基地资格权”“宅基地三权分置”等主题词在中国知网搜索相关文献，然后从宅基地资格权的内涵、主体、实现形式，以及宅基地资格权与宅基地退出的关系、宅基地资格权与土地承包权比较这5个方面进行文献综述，以期为宅基地“三权分置”改革提供理论参考和借鉴。

1 宅基地资格权的内涵

自宅基地“三权分置”改革提出以来，对于资格权的内涵，学界还没有取得统一意见。通过文献梳理主要将其归结为2类。一是认为资格权就是成员权，或者是成员权的一部分[1-4]，本质是一种身份权，是基于农村集体经济组织成员权的一项子权利，主要发挥宅基地的居住保障功能[5]。同时资格权是初始使用权的前提，农民基于其成员身份享受宅基地使用权[6]，农户将使用权流转后，依靠成员权享有集体经济组织资产，参与集体经济组织事务[7]。二是从宅基地使用权角度理解资格权，认为资格权既是分配宅基地的资格，也是将宅基地使用权让渡和分置之后的剩余权[8]，可以理解为农户有资格转让宅基地使用权[9]或从宅基地使用权中分离出来的次级使用权，是在宅基地使用权有限期转让之后的到期回收权[10]。综上，资格权就是集体经济组织成员基于成员身份在宅基地上享有的身份权，财产权等权利[11]。

在笔者看来，宅基地资格权属于复合性权利，是包含多项权利的权利束。宅基地资格权的首要权利是基于成员身份享有的宅基地分配请求权，根据“一户一宅”政策，获得宅基地后，资格权除分配请求权之外的剩余权能，几乎等同于宅基地使用权[12]，如对宅基地的占有权，以及通过出租、抵押等方式对宅基地的自由流转权利，还有国家为了公共利益征收集体土地所拥有的征收补偿权等，这些都是宅基地使用权的部分权利，但是在各地实践中，随着资格权的多样化退出及实现形式，资格权的剩余权利实质上又与使用权有所区别，如自愿退出宅基地后，为保障资格权的实现而拥有的对农村集体利益的收益权，性质上不同于宅基地使用权中的通过出租、流转等方式获得的收益权。

2 宅基地资格权主体

关于农村宅基地资格权的认定主体一直没有明确定义，相关法律法规也无具体规定。明确宅基地资格权首先要理清宅基地、户、人之间的关系，三者之间“因人成户，因户需宅”的关系是资格權认定的内在逻辑[13]。在具体实践中，主要分为2类：（1）以“户”来确定资格权，集体经济组织男性成员达到法定年龄或者女性结婚属于入赘的都可以定为一户，父母与子女为一户，分户需经过村民会议或者村民代表同意，资格权的权利主体归农户，一种高度依赖宅基地居住利益而形成的稳定结合体，户生则有，户销则无[14-15];（2）以“人”来确定资格权。一部分学者认为资格权的初衷是为了保障集体成员的基本居住权益，所以，认定资格权必须明确集体成员身份认定标准，即资格权的主体应该具体到个人[9]。部分学者虽认为资格权的取得应该以“户”为单位，但究其溯源还是要确定资格权人的身份[16]，以户为单位，落实到集体成员[17]。

从整体来看，无论是具体实践还是学理角度，以“人”或以“户”的认定都有一定的道理。但是，由于城市化进程不断加快，城乡人口大量流动，人户分离现象逐渐增加，传统的“人”“户”“地”之间的关系被打破，比如为了求学、打工等目的，农户家庭中的部分人口进入了城市生活。如果按照过去的生产生活关系确定“户”，划分宅基地将会造成资源错配。还有当代中国家庭呈现出的三代直系家庭、单人家庭，夫妇核心家庭等各种复杂家庭类型都给“户”的认定造成极大困难，使得因为资格权主体认定不清而发生的补偿纠纷案例屡见不鲜，所以，应当正确认识资格权相关主体关系，将宅基地资格权确定到人，以户控制，有利于缓解社会矛盾，推动农村经济发展。

3 宅基地资格权实现形式

关于宅基地资格权的实现形式，各地在保障“一户一宅”“户有所居”的基础上，不断拓展新的实现形式，可以归纳为以下3类。（1）传统宅基地分配型。资格权人可以无偿向集体经济组织要求分配宅基地，享受资格权的基本居住保障功能;比如成都市郫都区采用的是静态管理的思路，宅基地资格权具有“生不增，死不减”的特征，且可以继承，有效控制宅基地规模[18]。（2）住有所居型。为缓解农村居住用地紧张，推进宅基地集约利用，按照“户有所居”的原则，探索不同居住模式保证农村村民住房权益。包括合村并居、农村社区[19]，新社区、高层公寓等[20]，农户也可申请城镇保障性住房，如：公租房、廉租房、经济适用房等[21]。（3）资格权权益货币化。这一模式主要是针对宅基地退出或资格权半退出的农民，其资格权通过货币补偿的形式实现，包括资金补偿、购房补贴、收益分配等，如江西余江鼓励暂时不需要宅基地的农民放弃资格权，但他们仍享有农村部分资产福利的分配权[22]。

根据实践探索不难发现，各地为实现闲置宅基地的盘活利用，因地制宜探索出适合本地的资格权实现途径，给其他地区的宅基地制度改革提供了借鉴。（1）传统宅基地分配型，在实施过程中资格权主体确定明晰，宅基地分配相对简单，但适用范围受限制，适合一些农村人口流动性低，人员稳定的地区。（2）住有所居型，给了农户更多的住房选择，方便了农民的生产生活，该种模式主要适用于人多地少，建设用地比较紧张的地区。（3）资格权权益货币化，将市场这双“无形的手”运用在资格权实现过程中，赋予了宅基地更大的活力，有利于提升宅基地的资产价值，促进宅基地的退出，该种模式适用于经济发展较好，城市化进程比较快，人口流动比较频繁的地区[23]。

4 宅基地资格权退出与宅基地退出

农村宅基地资格权作为宅基地“三权分置”权利之一，能否退出是一个值得深思的问题。实践中，很多资格权的退出与宅基地退出相关联起来，部分学者甚至将两者混为一谈。通过实践总结，将资格权退出与宅基地退出关系分为3类：（1）资格权只能随着资格权人的丧失而灭失[1]，与宅基地是否退出无关;（2）农民自愿有偿退出宅基地后还属于农村集体经济组织成员，所以仍享有部分资格权[24]，可以参与集体经济事务等。比如山东在鼓励自愿退出宅基地的同时，推行“地票期权”等留权不留地的方式，保留农户的资格权[17]。这样有利于暂时不在农村居住的农民退出宅基地，为新的资格权人提供申请宅基地的机会[25];（3）宅基地资格权完成退出，资格权是农民集体作为土地所有者的体现，资格权退出意味着集体所有权的收回[26]，相应的宅基地也被收回，给予原资格权人一定的补偿[24]，退出之后将不得再次申请宅基地使用权[27]。

在笔者看来，上述第一类资格权随主体的丧失而灭失，这种做法没有全面考虑宅基地制度改革的目的，比如资格权人长期不在本村居住，又无法退出资格权，将造成宅基地的闲置低效利用;第二类“有进有出”的灵活做法值得各地借鉴，为自愿退出宅基地的农民做好兜底保障，留出机动宅基地，避免宅基地的闲置浪费;在第三类做法的基础上，部分学者提出应该设置资格权退出反悔机制，农民自愿退出自己户内唯一一处宅基地的，在规定期限内只要按市场价格退回所获补偿，即可重新获得宅基地资格权[28]，反悔次数有且只有一次[29]，笔者认为这种反悔机制有失偏颇，农户再次获得宅基地资格权，集体经济组织是否有足够的宅基地给予分配，或资格权实现形式能否让农户满意，这都是未知的潜在矛盾，其次上述第二类提及的“留权不留地”中的资格权，与通过反悔机制重新获得的“资格权”，两者之间的权利如何度量？有何区别？还需探讨一种公平的模式，避免实践中出现偏倚，损害部分农户的利益。

5 宅基地资格权与土地承包权比较

十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定，将农村承包地实行“三权分置”的制度法制化，宅基地“三权分置”政策出台之后，部分学者将资格权与承包权对比，以此理解资格权的内涵要义，探索资格权的实现路径。目前学界对资格权和承包权的比较主要有以下3点。（1）承包权有一定的期限限制[30]，而资格权没有具体的期限。在现有的宅基地改革试点中，部分学者认为资格权主体只能限制在集体经济组织成员内部，但是土地承包权的主体可以是来自集体经济组织外的单位或个人[31];（2）两者都附属于所有权，是农户基于成员权而拥有的一项身份性权利，两者均不可进行交易，在实施过程中，均存在主体认定困难、退出机制不完善等问题[32]。农户分化程度越高，农民退出土地承包权的可能性越小，出現了土地的低效利用，甚至部分土地抛荒[33]，而宅基地退出的可能性却越大[34];（3）土地承包关系中规定“确权确利不确地”，即确认集体经济组织成员资格，取得集体成员资格的人享有集体土地承包权，可以参与土地经营收益分配，但是不会进行土地的具体划分，这种模式在“稳定现有土地承包关系并保持长久不变”的背景下，与宅基地资格权人按股份获取集体收益实现资格权很相似[35]。

通过总结学者对资格权和承包权两者关系的讨论，可以看出2种权利都是不清晰、不完整的权利，在实践中会产生不确定性[36]。承包权在逻辑上方便我们对资格权进行理解，但宅基地资格权的特殊性使其本质区别于土地承包权。所以，首先应当根据宅基地资格权自身特点，通过借鉴土地承包权实践经验来进一步探索资格权的落实，比如村集体经济组织将农民退出的土地有偿承包给第三方经营主体，农民定期获得土地收益[37]，同样资格权主体在完全退出后，所获补偿可由第三方提供，一定程度解决集体经济负担，资格权主体在只退出宅基地的情况下，由村集体负责宅基地的经营利用，原资格权人可以定期获得宅基地的部分收益;其次，在宅基地资格权的退出中，村集体经济组织可借鉴土地承包权退出时，赋予农民优先受让权，如果宅基地资格权人想要再次获得资格权，可安排其优先获得[38]，解决资格权人退出的后顾之忧，为其自愿退出宅基地提供保障，进一步提高闲置宅基地的利用率。

6 完善宅基地资格权的政策建议

基于上述宅基地资格权的相关文献的梳理，可以看出宅基地资格权对“三权分置”政策的落实起着至关重要的作用。各地在实践中虽有所创新，但暴露出来的不足直接影响政策的实施效果，所以应当正确认识理解资格权的内涵要义，因地制宜拓展其实现形式，不断探索资格权退出模式，使改革得到全面落实。

6.1 明确资格权主体地位，赋予其法律地位

通过对各地宅基地制度改革实践的总结，分析可知当前宅基地“三权分置”还处于理论探讨阶段，现行法律体系条款没有宅基地资格权的解释概念。因此，明确赋予其法律地位迫在眉睫。随着社会经济发展，宅基地的资产价值愈来愈大，农户对宅基地愈发重视。宅基地“三权分置”实行中存在的矛盾很大一部分原因是因为资格权人认定主体不统一。通过对实践总结，笔者认为资格权应当确认到“人”。首先，以“人”为主体确定资格权可以有效解决许多由“户”带来的争议，如子女结婚、收养、外嫁女离婚等情况在确定“户”时总会发出不一样的声音;确定到资格权人，给出资格权人的具体条件，可以避免后续矛盾的发生。其次，资格权人容易规则化，“一户多宅”、面积超占、户籍农转非是我国农村宅基地制度改革的一大背景，确认资格权人要妥善处理好这些问题，明确处理好资格权主体地位，以法律条款明确宅基地资格权人的要求，例如“户籍+长时间在本集体生活”的农民、资格权能否继承、转让等，各地依据法律条款因地制宜确定符合自己的规定，例如，有的农村因为自身发展落后，很多农民子女外出求学改变原有户籍，可以归为特殊群体，赋予其资格权。各地应该针对不同类型的人不断细化补充条款，本着公平公正、合法合理的原则确定资格权人，避免激化社会矛盾，给符合资格的农民颁发“资格权证书”，做到有法可依。

6.2 多途径拓展宅基地资格权的实现形式

宅基地资格权的实现形式包括传统宅基地分配型、住有所居型、权益货币化型。从这3种实现形式的实质权利角度考虑，又主要分为以下2种：（1）农户同时具有宅基地资格权和使用权;（2）通过流转或宅基地退出等方式，放弃宅基地使用权，只保留资格权。从各改革试点来看，普遍着重于对第2种资格权实现方式的探索，如允许符合条件的资格权主体申请公共租赁住房和通过换股权、换货币方式退出宅基地，对于后备资源紧缺的地区，可探索建立资格权与城镇住房保障体系的机制衔接[17]。在笔者看来，第一种的实现方式是根据“一户一宅，户有所居”的政策分配住房，在确定好资格权主体的基础上，做好“户”的控制，合理利用建设用地，避免宅基地、住房的闲置浪费;第二种的实现方式需各地根据自身实际，在借鉴各改革试点的过程中，不断创新，针对当地农民流入流出发展现状，建设用地实际情况，宅基地退出可能性大小，宅基地流转情况，制定资格权实现的可行性方案，如村集体建设用地紧张，农民外流现象明显，则可借鉴住有所居型，综合鼓励资格权半退出的模式，推进宅基地资格权的实现;建设用地宽裕，农民长久居住在农村的地方，可借鉴传统型的实现方式。在这个过程中需深切考虑农户所需，农村发展，将两者有效结合，推动宅基地“三权分置”的有效实行，促进乡村经济快速发展。

6.3 因地制宜制定宅基地资格权退出模式

总结各地改革实践，宅基地资格权退出分为2种。（1）完全退出，农户自愿有偿退出资格权;（2）半退出，即农户将自家合法合规宅基地交由集体经济组织，由集体管理開发利用，农户以股东的身份拥有股权，参与利益分配，部分集体经济组织针对退出的农户设定一定的反悔期限，如果农户在有限期内想要再次拥有资格权，需要按市场价格交回剩余补偿金，即可重新获得。在笔者看来，资格权在补偿合理，双方无异议的情况下，完全退出是值得鼓励的，这样可以避免很多未知的社会矛盾;半退出模式是值得借鉴的，这样既将农村闲置宅基地充分利用，同时也是积极响应乡村振兴战略，提高农民收入，农户也可以自愿选择自己想要的生活方式，赋予农民更大的自主权。设定反悔期限应因地制宜来实行，不可做到一刀切，因为农户在反悔期限内想要重新获得资格权的可能性没法准确估量，以何种方式重新赋予资格权，农户对重新获得资格权的形式是否满意等，都需要各地充分考虑当地实际情况，调查了解该地农户真实意愿，做出正确决策。尤其是一些地理条件不是很好，建设用地紧张的农村，农户重新获得资格权后，能否获得宅基地是不确定的，这需要将资格权退出模式与乡村规划相结合，在规划中留白，为重获资格权的农户留有申请宅基地的机会，或者集体经济组织提前探索重获宅基地资格权后的资格权多样化实现形式。

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收稿日期：2020-07-06

作者简介：林超（1987-），男，副教授，博士，研究方向：土地制度与经济. E-mail： andrewlc@sina.cn

基金项目：研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题（18VSJ097）;国家自然科学基金项目（71673285）;国家社会科学基金项目（17BSH077）;农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题（201926）;山西省软科学研究课题（2018041004-4）