城市管理专业“专创融合”型人才培养模式探析

冯贵霞

(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006)

一、前言

近年来，我国“大众创业、万众创新”的双创战略不断升级，并在人才培养方面提出关于创新创业教育的一系列新目标、新要求，各大高校纷纷推进人才培养模式改革，其中不少院校专业教育和双创教育融合(以下简称“专创融合”)的人才培养实践取得了较好成效，“专创融合”成为业界较为认同的改革方向。城市管理专业是近年来我国为适应城市现代化发展而开设的新兴专业，2012年正式被国家教育部纳入普通高校本科专业目录，目前全国开设该专业的院校约66所[1]，培养层次绝大多数为本科，尚未形成比较成熟的人才培养体系。为突破人才培养瓶颈，许多院校也将“专创融合”模式应用到城市管理专业人才培养中。通过分类解析当前城市管理专业“专创融合”型人才培养模式的实践类型、困境及其成因，可寻找其中的客观规律，促进城市管理专业人才尽快适应现代城市管理的需求。

二、专创融合：高校人才培养模式改革的趋向

2015年国家实施创新驱动发展战略提出构建创新型人才培养模式并强调校企合作育人。为加快落实这一战略要求，2018年国务院出台《关于推动创新创业高质量发展 打造“双创”升级版的意见》，具体明确为将创新创业教育课程纳入高校必修课、深化产教融合。从各大高校的实践情况看，构建“专创融合”型人才培养模式已成为当前各类高校深化专业人才培养改革的趋向。

第一，将双创教育嵌入现有的人才培养体系。将双创教育和实践课程纳入高校必修课体系，并以此为基础改革现有人才培养模式及评价机制，目的是将双创能力培养和传统的专业知识技能培养合二为一。各大院校的普遍做法是建立创新创业学院，组织开展双创导师培训班和各级各类大学生双创计划训练项目、专业竞赛等，其中涌现出不少特色做法，如华东理工大学软件学院运用双螺旋驱动的理念构建校内外、课内外创新创业人才培养体系，将专业教育与研学体系、知识学习与创业实践相结合[2]；东华理工大学按课程、专业、社会三个维度，设立社会实践平台、专业竞赛机制、创业园孵化项目等，打通专业理论和技能实践相融合的渠道[3]；宁波大学、苏州大学在创新创业教育中使用线上线下相结合的混合式教学和学业成绩多元评价机制[4-5]。

第二，以产教融合为导向推进专业课程以及教学方式的改革创新。一是实施“依需定学”和“因需施教”双轨培养机制。前者为校企共建课程体系和标准，后者结合企业用人需求和学生就业需求，共建实习实训基地和双师型师资队伍，实现教学共管和师资共享。二是以产业应用或行业发展需求为导向，探索应用型课程的教学方法。如温州大学瓯江学院以培养创客人才为主线推进应用型课程改革，将传统木工行业工艺流程融入工程类课程，使学生在系统学习专业理论的同时掌握实用技能；建立创客工坊、创客实验基地引导学生自主创业，开设文化创意产业课程并向市场输出产品及工艺[6]。这种方式通过加大面向市场需求的应用型课程以及相应教学方法的开发，使育人效益和市场效益相结合，激励行业企业参与高校专业课程建设的积极性，拓宽应用型人才的培养途径，同时也激发了学生学习专业理论的兴趣。

第三，整合资源构建协同育人的多元联动机制。协同育人的核心在于人才培养参与主体的多元化，不少高校通过实施学科交叉融合、校企联合培养和跨校培养等方法，加大了校内外课程资源、师资力量、实践教学平台的开发和利用，为企业参与高校人才培养、加强专业人才培养的行业指导提供了机会，将协同育人效用推向更高层次。首先，整合校内学科资源和优势平台，发挥校内学科协同作用，如清华大学专门设立创新创业辅修专业，运用学科交叉融合的理念，实行15门跨学科挑战性学习示范课[7]。其次，探索外部协同培养机制，联合企事业单位、行业组织、国外高校等进行跨校人才培养。如河北大学与河北省注册会计协会签订定向人才培养协议，成立会计学专业注册会计师方向班，定向为京津冀地区培养优秀的会计从业人员；与爱尔兰国家学院联合成立“3 + 1”人力资源班，协同培养国际化人才[8]。

可见，目前各类高校人才培养模式的改革普遍体现出专业教育与双创教育相融合的趋向，在组织结构、课程体系、师资力量、办学主体等方面都进行了“专创融合”式的调整：将创新创业学院嵌入高校组织架构中，使其成为高校人才培养必不可少的职能部门；在专业课程体系和师资力量上设置专业教育与双创教育并行的机制，完善人才培养的载体；以双创项目为驱动，通过确立企业行业在高校人才培养中参与主体的地位，拓展产教融合和协同育人的新思路，初步构建应用型人才培养链。

三、城市管理专业“专创融合”型人才培养模式的实践类型及其特点

结合城市发展的新要求，当前我国各院校在实践中不断探索城市管理专业人才培养新模式，涌现出许多创新做法，基于“专创融合”的视角可归纳为三种类型：

(一)立足专业创新的模块化培养

结合自身学科基础和专业积累，以城市管理实践的核心环节为人才培养目标，以构建多轨并举的专业体系为目标，将课程改革、科研项目、师资建设与学生社会实践、毕业生就业等模块统合起来。基本思路是：以优势学科或特色专业课程为龙头，对城市管理专业能力实施模块化培养，以科教联动为辅助机制。例如，浙江财经大学将城市管理主干课程明确为城市公共事业管理及政府监管，分别嵌入公共管理学、管制经济学、法学等学科的课程，并在公共管理硕士点中增设城市管理方向，实现本科到研究生的培养层次及课程体系的衔接；实行科教联动机制，让学生参与各级各类相关课题研究和科研平台活动；按照大学四年不同阶段的培养目标和学生成长规律，将实习实践课程划分为专业认知实习、城市社会调研、城市管理见习和顶岗实习四个阶段；将教师的实践能力训练纳入实习基地建设计划，鼓励教师在相关单位挂职、兼职，打造学术创新和实践创新“双能”型教师队伍[9]。这种模式是以建设系统全面的城市管理专业课程群为目标，试图通过重构专业课程群厘清城市管理专业的学科基础、专业基础和专业能力培养的基点，初步构建城市管理专业教育与双创教育融合的课程载体和明确相互融合的思路。

(二)嵌入精细化理念的产教融合

以服务城市发展为导向，将当前城市管理实践的精细化理念融入人才培养体系中，开辟产教融合新路径。例如，重庆工商大学运用精细化办学思维，建构产教融合精细化模式：一是人才培养目标及课程设计精细化，明晰自身优势及资源，将办学定位为城市公共服务，进一步细化为培养市政管理与城市社区两类应用型、复合型综合管理人才，围绕智慧、绿色、人文城市的发展理念和实际需求设计专业核心课程；二是合作办学精细化，结合学生、社会和企业需求，构建学业、行业、企业三方共赢的“产研学”制度与机制，包括人才培养方案、课程教学、实验、实践和实训等方面的深度合作，组建“专业+行业”的双师型教师团队，联合重庆滨南城市综合服务有限公司组建“滨南班”，打造城市管理专业人才培养的“滨南模式”，实现人才订单式培养[10]。这种模式立足城市发展以及相关行业发展的现实需求，在明确办学定位的基础上充分挖掘自身办学条件，并将培养理念由培养管理城市的人才转为服务城市发展的人才，积极寻求与城市民生服务类企业的合作，扩大城市管理专业毕业生的人才市场份额和社会需求量，从而凸显城市管理专业人才的应用型特色。

(三)面向实践需求的协同育人

基于自身办学基础，整合城市管理相关合作办学资源，采用学科融合、校内外联合培养、校-政-企及事业单位合作、科研与学科竞赛融合等多元并举的方式拓展协同育人途径。以首都经贸大学为例，在城市管理专业核心课程中融入遥感与 GIS 应用、应用统计与统计软件、城市数字化管理、计算机制图、城市空间分析等理工科课程；除引入国内外名师资源外，还将优秀学生输送到国内著名高校长期访学；扩大实践教学领域，将合作单位及实习基地扩展到城市建设相关的行业协会，并建立专业交流平台，企业或行业导师可以通过平台为学生做专业讲座、授课或实践指导[11]。同时，近年来各院校通过中国区域科学协会城市管理专业委员会、中国管理现代化研究会、政府战略与公共政策研究专业委员会等研究型社会组织平台，联合举办全国大学生城市管理竞赛、模拟市长大赛等活动，以赛促教、以赛合作，构建城市管理专业教育共同体，是对校企合作、产教融合等传统协同育人途径的一种突破。这种模式扩大了城市管理专业合作办学的空间，特别是城市管理相关专业竞赛活动的开展，在一定程度上提升了专业知名度，但从长远发展来看，仅靠院校之间的抱团合作还不够，关键在于争取实务部门的支持，相关行业企业因使用城市管理专业人才而受益。

总的来看，“专创融合”型人才培养模式在城市管理专业中的应用呈现出三个共同特点：一是目标聚焦，都以培养复合型、应用型专业人才为目标；二是多元合作，多途径实施课程改革、产教融合和协同育人；三是实践为本，以专业课程体系改革为基点开发应用型课程、建立多元主体参与的课程体系和提升专业教师的专业实践能力。

四、构建城市管理专业“专创融合”型人才培养模式的困境及其成因

虽然上述创新做法优化和完善了城市管理专业的学科布局和课程体系，加快了人才培养进程，但城市管理专业要构建“专创融合”型人才培养模式仍面临许多困境，如专业优势不突出、职业定位不明确，能实现“订单式”人才培养、跨校跨学科协同育人的院校仍为少数，城市管理专业人才存在较大的供需缺口，这些困境是由多方面主客观因素造成的。

(一)城市管理专业发展的特殊性增加“专创融合”难度

城市管理是涉及城市经济社会发展诸多方面的一系列综合管理行动。虽然城市管理专业的办学定位体现出很强的应用性，但由于公共管理学科培养方向的通用性和城市管理实践的复杂性，加之为历经停滞而复苏的新兴专业，与其他专业相比，城市管理的学科积淀和专业优势不突出，在人才培养过程中易发生目标定位与实践操作游离、培养效果与社会需求脱节的现象。首先，城市管理专业人才培养质量评价缺乏标准体系。城市管理专业办学多以地方大学为主且涉及学科广泛，包括人文社科、财经、理工、工商贸易、师范、农林和城建等，办学基础各不相同，通常基于自身优势见长的学科或专业搭建课程体系和师资团队，在课程设置上较难凸显专业特色，科班出身的专业教师匮乏，人才培养评价机制参照其他相关专业或先行院校设立。其次，由于人才培养目标不够明确、专业优势不显著，在就业市场上的专业品牌辨识度和竞争力较弱。城市管理就业导向通常定位为政府机构或相关事业单位，但对口单位实际需求量非常少，如在城市管理执法局和城市规划相关部门招聘中，较少有用人单位明确指出招聘城市管理专业应届毕业生，城市规划部门则更倾向工科类的城市规划设计、土木工程和其他建筑类等技术性较强的专业人才；周边可开发相关岗位的领域，如社区管理、城市环保、交通和路政工程等也极少有对口招聘，专业实践与产业融合难度较大，所设置的人才培养目标与学生实际就业结果存在较大差异。再次，城市管理专业在公众心中等同于城管队伍专业的误解依旧存在，认为城市管理专业是为城管执法队伍培养后备力量的专业，加之公众对城管队伍的负面印象，这对专业发展造成负面影响。

(二)对双创教育认知不足导致“专创融合”浮于表面

与其他专业一样，双创教育两张皮、一刀切的现象在城市管理专业人才培养中也有相似体现。一是观念偏差，认为创业等同于开公司或创新项目的开展类似于科研项目。在创业创新训练中过于注重商业开发模式的建构，忽略了创业中的“业”还有另一个层面的涵义，即创业并非等同于人人都去创立公司、发展企业，而是为学生增强专业实践能力和创造就业机会；将创新创业项目的立项、实施、评审等过程的管理等同于一般科研项目管理。例如，以论文发表或提交研究报告为结项标准，忽略了专业人才培养的特殊性，尤其缺乏对学生专业技能、社会实践能力、创新思维和获得感方面的评价。二是较难把握和利用创新创业项目平台带来的契机。目前各大高校开展的各级各类大学生创业创新训练项目、“互联网+”大学生创业创新大赛是“专创融合”的良好契机，但从历年立项或入围全国总决赛的项目内容看，大多数项目将高新技术结合互联网营销，或是将传统产业与互联网技术相融合，而目前城市管理专业基于自身学科基础可供挖掘的应用型技能较少，无论是指导教师还是参与训练的学生，都需要跨学科的知识技能体系支撑，较难产生契合社会效益、技术创新、商业需求等评价要求的成果。三是“专创融合”型模式的实施方法与考核评价的错位。例如，为促进专业教育和双创教育的深度融合，不少高校以科研项目申报的方式，给予一定的经费鼓励专业教师打造“创新创业金课”、推荐创新创业导师，但却以能否参加创新创业竞赛项目以及是否获奖为主要考核指标。实质上，创新创业项目、“创新创业金课”同属于“专创融合”型人才培养模式的实施方法，而不是评价标准。

(三)人才培养模式改革囿于专业课程体系的重构

从战略目标看，“专创融合”人才培养模式的改革是一项系统性综合工程，如何将城市发展对人才的需求、社会用人需求和学生自身发展需求相结合是亟需解决的根本问题，目前大部分院校的实践方式通过调整专业课程设置、增加实践课程来完成，课程体系的调整仅是人才培养改革的一项措施，还需要建立人才培养评价和相应的实践机制。从专业建设的操作层面看，创新教育导向充足而创业意识教育不足。各类学科竞赛和双创项目训练开拓了学生创新意识培养的新路径，弥补了专业教育的不足，但双创教育的初衷在于培养和塑造专业人才的创新意识和创业心态，其中创业的实质是创造就业的机会，引领或开拓一种业态。一方面应积极开拓社会支持途径，使城市管理专业人才培养与社会需求相结合，而就业岗位来自社会需求，需要争取和整合社会资源，实行多主体的人才培养模式，仅通过课程体系的重构无法全面实施创业意识教育，仅通过个别行业的支持难以开拓就业市场；另一方面，应培养学生的创业心态，即应以培养学生用专业知识解决实际问题的能力为导向，而非创立公司、从事生产经营的能力，通过培育学生解决实际问题的专业能力来适应社会需求从而提升就业机率，这也是以创新创业促就业的一种体现。

此外，高校招生录取方式也会对城市管理专业人才培养造成较大影响。按学科大类招生因其可拓宽学生知识面，增强综合素质和提高学生适应性而备受推崇，但却导致专业分流难题。由于城市管理专业是新兴专业，相较公共管理类其他专业，其就业市场和社会需求度较低，学生及其家长对该专业的认可度也较低，第一志愿选择该专业的学生人数往往偏少，有的院校甚至因达不到开班人数而暂停招生。

五、完善城市管理专业“专创融合”型人才培养模式的对策

基于目前的实践情况和所面临的困境，总结和借鉴先进院校的经验做法，可在人才培养的目标设置、“双主体”育人、多主体合作培养等方面加以完善，推进专业教育和双创教育并轨施行。

(一)以不同区域的人才需求为导向明确分层次的培养目标及评价体系

结合“双创”战略重新定义城市管理复合型应用型专业人才的内涵，而非一味打造高端高级人才。目前我国城市管理专业分布在教学研究型大学、研究型大学、职业院校等多类型多层次高校中，办学层次以普通本科为主，各类院校应根据自身办学理念、培养特色及专业基础确定培养目标。例如，地方院校应以服务地方经济社会发展为主，以市政、街区、村镇等基层管理服务需求为导向培养综合型储备人才；理工类院校应依托应用技术培养城市规划、建设工程相关人才；研究型大学应以科研项目为牵引，培养研究城市管理与发展的科研型人才。在招生录取方式上，各高校应从自身基础出发有重点地按专业类别的招生制度，不盲目地推行按学科大类招生制度。在具体培养目标的设置上，可将双创教育与专业教育培养目标相衔接，在教学课程设置上将双创课程区分为通识类和专创融合类，在城市管理专业课程中至少择取3-5门核心专业基础课打造“专创融合”型课程，将这两类课程纳入教学评价体系，使创新创业课程和专业课程在教学目标上保持一致，突破双创与专业教育两张皮的难题；将专业教育目标与就业目标相结合，充分利用大学生职业生涯规划课程，通过城市管理相关职业介绍和工作岗位的情景模拟，了解学生的就业意愿和发展方向，增加相关实践课程、创意选修课程。在教学评价体系的设置上，应鼓励和支持研究导向型、任务驱动型教学法的改革应用，调动学生学习的主动性和积极性，同时也通过教学相长的方式促进城市管理专业课教师更多地关注城市问题研究，提升其教学水平和科研能力。此外，改变传统创业教育的理念，应树立“点子创造价值，价值不止于金钱”的意识，区分社会实践活动与专业实践课程，高度重视专业实践课的考核评价，建立高校、学生、教师、用人单位和第三方评估机构相结合的人才培养质量多元评价体系。

(二)以“专创融合”特色课程体系为基础推进“双主体”培养

实现人才订单式培养的前提是建构学校与用人单位的可持续合作机制，“双主体”是指以学生发展和用人单位的用人需求为主体，推动专业课程设置、教学方式与人才培养方式的改革同步并进。首先，城市管理专业课程设置应凸显城市特色。以城市学为牵引，围绕城市规划、建设和管理打造基础理论和专业技能相互支撑的课程群，并以此为主线，根据用人单位需求和学生发展需求调整现有的专业课程体系。例如，加强与城市规划、市政工程、城市综合执法管理等实务部门、相关行业协会以及其他社会组织合作，对人才培养方案进行意见征求和论证，将实务部门的人才需求目标融入专业课程建设的具体目标中。在与各类实务部门签订社会实践、专业实习合作协议的同时，选聘行业导师并建立实践课堂，由行业导师定期进行城市管理实务系列专业讲座，与专业教师共同开展实践课程。其次，以学生的专业能力及技能获得感为导向，开发城市管理专业第二课堂。充分利用各类学科知识竞赛、双创培训项目和大学生社团活动、各类社会实践活动，成立学生专业社团和调研团队，设置专业教师和行业导师共同引导、学生自选研究问题为核心的开放互动式教学体系，帮助学生树立专业思想和提高专业认可度，培养学生主动学习的兴趣。再次，从学生的发展需求出发，可将课程群的内容划分为基础理论、实践应用、实务拓展三个方面，以此为思路推行专业人才培养的本科生导师制。不是简单地给每位学生分配一名指导教师，而是从校内外选聘具有较高思想道德素质和专业素养的教师来担任，通过个别指导为主、集体辅导为辅的方式来实施，还可发挥研究生助教作用，鼓励本科生与相关专业研究生联合开展创新创业项目、参与专业教师的科研项目。

(三)建立并实施跨校跨专业的“政校行企”合作培养机制

“校企合作”“产学研合作”是国家双创战略在人才培养方面的要求。就城市管理专业而言，其学科及专业属性是应用型社会科学，应摒弃以政务及事业单位人员为导向的管理人才传统培养思维，以城市公共事业管理领域为核心，适应城市发展以及居民生活相关行业的人才需求，充分开发社会育人资源。一是延伸专业人才培养链、开拓育人空间，建立跨院校培养机制。如充分利用院校内部学科及专业资源，将城市管理专业与建筑学、地理科学、环境规划、信息管理、计算机应用等学科专业进行跨学科联合培养，除辅修方式外，还应增设城市地理、城市环境、城市大数据管理等方面的专业选修课程，还可将学生到校内各院系、国内甚至国外高校访学期间所获课程的学分纳入专业评价体系。二是扩大人才合作培养的范围和主体。城市管理专业学生可供选择的就业空间或专业实践方向不应局限于政府部门、事业单位，还有相关社会企业、社会组织、行业协会、社区管理和服务机构，其中包括市政设施、园林绿化、市容环卫等城市基础设施管理相关行业。下沉教育教学资源，如以项目制的方式组织学生到实务部门、基层社区、村镇开展体验式教学，在增强学生实践能力的同时起到办学宣传的作用，提升专业影响力和提高知名度；共享教学资源和师资力量，相关实务部门人员可应聘城市管理专业的实训导师，城市管理专业教师可到相关部门和行业进行理论讲授；鼓励和支持学生参加社区社会组织、城市环保协会等发起的与城市管理服务相关的志愿者服务活动。同时，应以培养学生的实践能力为核心，重新界定双创教育的实施方式为“专业教师+双创教师+学生”，而不是“专业教师+学生”或“双创教师+学生”。例如，在大学生双创教育训练项目和“互联网+”双创竞赛中，指导教师应由专业教师和双创教师组成，有条件的应推行“专业教师+双创教师+行业导师+学生”的实施方式。

六、结语

在国家双创战略不断升级的政策支持下，“专创融合”已成为当前高校专业人才培养改革的趋势，所产生的社会效益也在实践中逐渐得到印证。根据我国教育资源供给侧结构性改革的思路，产教融合、协同育人理念的核心在于使办学主体多元化，连结行业企业并使其成为重要的办学主体，调配和吸纳社会资源，最终形成优质的教育资源供应链。由此看来，高校实施“专创融合”型人才培养模式既是对产教融合、协同育人理念的具体实践，也是对高校社会贡献能力的一种提升：高校既要以学生专业能力的培养为核心，又要注重联合相关政府部门、企业、社会组织等挖掘行业优势和创造就业机会。当前城市管理专业“专创融合”型人才培养模式的实施是深化双创教育改革的结果，从形式上看是专业教育与双创教育的融合，其本质在于高校与政府、社会、企业等多元主体创新创业合作的探索。与其他专业相比，由于专业发展环境、学科基础、办学资源等方面的差异，构建和完善城市管理专业“专创融合”型人才培养模式遇到的阻滞更多。就目前的实践情况而言，关键在于实现以下三个方面的突破：一要在人才培养目标、课程设置和办学体系等方面凸显城市公共事业管理、服务城市发展的专业特色，消除公众“城市管理即城管”的误解；二要以城市发展需求为导向，明确“专创融合”型人才培养模式的培养目标、实施方法和评价机制；三要增加构建社会支持能力，拓展应用型人才培养途径，让更多与城市管理服务相关的行业企业参与城市管理专业建设和人才培养过程。