新时代视域中的教育公平

陈 华，李红霞

（1.广东第二师范学院，广东广州 510303；2.仲恺农业工程学院，广东广州 510225）

中国共产党第十九次全国代表大会报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”［1］富起来主要解决了社会发展与国家进步的物质需求，初步完成了“物”的现代化；强起来就要解决社会发展与国家进步的精神需求，实现“人”的现代化。人们在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的追求，实际上也内在地表现为人的精神层面的需求。要实现社会主义现代化强国的建设目标，“人”的现代化必不可少；要实现“人”的现代化，高质量、公平的教育必不可少。经过40年的高速发展，我国已经初步积累了实现教育公平的物质、制度和精神条件。随着教育资源的逐步均衡化，我们在促进教育公平的问题上将会有长足进步。

一、充足的教育资源是实现教育公平的物质基础

习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上，发表讲话时强调：“中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”［2］这实际上既充分认识到了教育对于我国经济社会发展的重要意义，也指出了我国教育资源的不足与不均，仍然需要在扩大投入的基础上，努力发展更好更公平的教育。

在相当长的一段历史时期内，教育资源严重不足是影响我国教育公平的重要原因。为了在社会主义制度优越性的基础上加快发展，国家不得不通过有侧重地配置教育资源，打造少部分的优质教育资源，集中力量培养少数的优秀人才，为社会进步和国家建设服务，目的就是“好钢用在刀刃上”。20世纪80年代以来，为了追求效率，我国教育系统有计划地建设了一批重点学校，有重点大学、重点中学、重点小学，其中还有国家级的重点、省重点、市重点、区重点等，还出现示范性学校、高价生、择校生等多种名目以区分不同层次。重点学校在经费投入、办学条件、师资队伍、学生来源等方面受到优待。除了不同级别的各类重点学校，在一些学校内部还设有重点班。应该承认，在一定历史时期内，由于社会发展水平等原因，为了能够集中力量办大事，把有限的教育资源适当倾斜、集中使用是必要的，也为培养人才做出了重要贡献。但同时，各地层层举办重点学校和重点班，人为制造了教育资源的不均衡、不平等，也造成了公共教育失衡。有“重点学校”就有“薄弱学校”，现在许多地方，特别是偏远乡村实际存在的“薄弱学校”，一定程度上也是政策倾斜的结果。

重点学校、重点班的做法是对教育公平的制度性损害，有违公共教育所要求的教育公平和机会均等原则。由公共财政投入的教育资源却只有部分人能够享用，这是教育政策与教育管理的“错位”和“越位”。首先是高等教育。大学教育存在不同的层次、不同的类型，国家可以有不同的导向性发展政策。但政府在财政投入上厚此薄彼，过于倚重若干所重点院校而忽视普通院校，这种偏颇最终就会把压力传导到基础教育层面。所以我们看到升学的激烈竞争，从大学到高中、从高中到初中、从初中到小学、从小学到幼儿园，层层加码，层层下移。在一定程度上，这也是中小学长期以来片面追求升学率、升学竞争激烈的重要原因之一。虽然教育行政部门早已认识到问题所在，也不断出台政策倡导素质教育，要求义务教育阶段的中小学生就近入学，但择校、择班现象仍然难以遏制。当前的两种社会现象颇引人注目：一是各类校外教育培训机构蓬勃发展；二是陪娃做作业的年轻父母焦头烂额。之所以出现这样的现象，一方面是父母们希望孩子能够完成作业、完成学业，尽到做父母的基本责任；另一方面，也希望自己的孩子能够在激烈的升学竞争中不落人后，能够上一所好学校，不要输在起跑线上。人们对于优质教育资源的激烈竞争，短时间内还难以消减。

总体而言，经过了近40年改革开放的高速发展，我国教育事业取得了令人瞩目的成绩。据2014年全国教育事业发展统计公报，全国义务教育阶段学校已达25.4万所，比上年减少1.23万所；小学在校生9451.07万人，当年招生比上年减少36.93万人，小学学龄儿童净入学率达99.81%；初中在校生4384.63万人，比上年减少55.5万人，初中阶段毛入学率103.5%。与此同时，全国幼儿园20.99万所，比上年增加1.13万所，在园幼儿（包括附设班）4050.71万人，比上年增加156.02万人，毛入园率为70.5%；全国特殊教育学校2000所，比上年增加67所，在校生39.49万人，比上年增加2.68万人；高中阶段学校2.57万所，比上年减少548所，在校学生4170.65万人，比上年减少199.27万人［3］。从以上小学、初中、高中阶段学校和学生数在减少而学前教育、特殊教育学校和学生数在增加的情况看，我国教育资源已经不是不足的问题，而是不同类型、不同阶段、不同区域的教育资源不均衡问题。

基础性教育资源的充分保障为解决教育公平问题提供了相应的物质条件。基础教育资源的充足已经不能满足人们对于教育的需求，人们希望能够享受到更加优质的教育资源。优质教育资源的不足，从另一个角度看也是教育资源不均衡。但是，所谓“优质教育资源”总是一个相对的概念，而且“优质教育资源”实际上任何时候都是有限的。因此，解决全社会范围内的教育公平问题，应当立足于基础教育资源状况，而不应着力、着眼于优质教育资源状况。目前，包括学前教育、基础教育和高等教育在内，我国教育事业正在从“注重规模”的外延式发展模式，转向“注重质量”的内涵式发展模式。“均衡”则应该是教育质量内涵发展的应有之意，既包括让每一个学生在德、智、体、美、劳等方面都能得到全面发展，也包括我国城乡间、区域间、学校间的教育资源得到公平合理配置。

二、社会治理的城乡“一体化”是实现教育公平的制度条件

教育公平既是一种促进社会公平而贯穿教育过程的理性观念，也是旨在推动教育起点公平、过程公平和结果公平所采取的各种制度与举措。要做到教育公平，应当遵循补偿原则，在制度上保障对薄弱地区加大投入。习近平总书记强调：“要优化教育资源配置，逐步缩小区域、城乡、校际差距，特别是要加大对革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区基础教育的投入力度，保障贫困地区办学经费，健全家庭困难学生资助体系。要推进教育精准脱贫，重点帮助贫困人口子女接受教育，阻断贫困代际传递，让每一个孩子都对自己有信心、对未来有希望。”［4］

公平靠政府，效率靠市场。必须承认，就人类共同体的整体发展与进步而言，社会的确需要优质教育资源。但优质教育资源应该通过市场（私立学校、民办学校）来解决，政府首先保证的是公平，尤其应当从政策的源头保证资源配置的制度性、程序性公平。过去那种用公共财政重点扶持、重点投入一部分学校的做法，既有违教育公平，也很容易在分配资源和学生择校的时候，制造政策设租、权力寻租的腐败空间。当然，在过去几十年的快速发展中，国家在为追求效率而设置大量重点学校的同时，也并没有完全忽略教育公平。从20世纪80年代开始，我国政府先后出台了多项政策与法律法规，去推动中小学教育的普及与均衡发展。2005年，教育部发出《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确要求各级、各地教育行政部门遏制城乡之间、地区之间和学校之间的教育差距扩大的势头，采取有效措施干预畸形的教育市场，调整教育产业化政策，规范各级各类学校办学行为，促进义务教育的均衡化。我们能够在全国范围内实现九年义务教育，也正是党和政府大力发展普惠性教育、推动教育公平的结果。总体看来，政府在教育公平的问题上已经做出成效，但在人们对公平有更多期待的新时代背景下还可以做得更多。

城乡教育资源的不均衡是教育公平中最为突出的问题。“建立城乡统一的公共服务体系是缩小城乡差距、实现城乡一体化的必然选择，更是实现社会健康发展的有效保障。”［5］新时代的教育事业朝着更加公平的目标迈进，亟待解决的问题也是在社会治理层面把“城乡二元”变为“城乡一体”，减小城乡间的差距和差异。十九大报告提出，要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”［1］45-46。传统社会以乡村为主要结构形式，而现代社会则以城市为主要结构形式。社会文化也是以城市文化为主体，乡村文化逐步被边缘化。表现在教育活动中，教师培养培训、课程设计、考试评价等都更多地站在城市视角，而忽略了农村。有很多在城市中看起来再平常不过的事物与现象，农村却没有，比如高楼大厦、公交地铁、博物馆、共享单车等，作为课程内容或者考试内容都存在不公平的可能性。师范生“农村定向培养”“城镇教师支援农村”“教师特岗计划”等政策的实施，是国家为消弭城乡教育资源差距所做的努力，但同时也恰恰让我们看到了城乡之间教育仍然存在的巨大差距。从长远来看，要解决城乡差距、地区差距等问题，还是要靠发展。但解决公平问题还要依靠制度与观念，尤其不能以发展为借口而牺牲公平。

社会治理模式从“城乡二元”到“城乡一体”的转变，是从制度上解决教育公平问题的重要契机。我国目前阶段的教育公平，其核心在于义务教育资源的相对均衡，义务教育资源均衡的核心在于师资的相对均衡。优质教师资源的自然流动基本上是单向的，即从乡村到城镇，从小城市到大中城市，从偏远落后地区到发达先进地区，从弱校到名校。这样的流动是有序的，对于教师个人来说合情合理但有损教育公平。为了纠正优质教师资源的分配不均衡，引导合理流动，一些地区的教育行政部门出台措施，积极应对。比如把教师在偏远贫困地区工作的经历与职称评聘挂钩，如果没有在偏远贫困地区任教的经历就不能获得高级职称。这种做法“异化”了职称的意义与价值，也可能对教师权益造成损害。在其他教育资源存在明显不均衡的情况下，一味地强调优质教师资源的流动与均衡，会直接影响教师的工作热情和积极性，也难以发挥优质教师资源的社会效益和教师的个体价值。通过强制性地交流优质师资来达到均衡教育资源的做法应当慎重。城乡之间的教育差距是全方位的，仅仅靠提高教师待遇、给予特殊补贴等并不能真正留住优秀教师和解决师资不均衡的问题。农村留守儿童问题至今未能真正解决，其原因即自于此［6］。乡村特别是贫困、偏远乡村还存在医疗、交通、社保、生活设施等方面的差距，是无法通过提高教师的薪酬来解决的。

三、“公平优先”的价值取向是实现教育公平的精神指引

以中国共产党的第十八次全国代表大会为标志，中国社会进入了新时代。这是中国社会发展的新的历史方位，必将成为从传统社会向现代社会转型的一个重要里程碑。“现代化是一场深刻而广泛的社会变迁运动，在现代化进程中，社会各方面肯定要发生巨大的变化。这种巨变必然要引起人们教育价值观的变化，使人们产生新的教育价值取向，并在实践中采取相应的教育措施以使教育与社会的发展趋势保持一致，从而推动教育现代化。”［7］

从“效率优先，兼顾公平”到“公平优先，兼顾效率”的价值转换，是实现教育公平的精神指引。如果我们在解决社会生产落后的矛盾的时期，采取“效率优先，兼顾公平”的价值取向带有合理性，那么在社会矛盾发生变化的新时代，“公平优先，兼顾效率”就应该成为我们解决新矛盾、完成新任务的新的价值取向。并且这种价值取向还需要尽快转化为可操作的制度措施。过去在资源稀缺的情况下求发展，只能优先追求效率，保证一部分地区和一部分人先发展起来。在社会矛盾发生根本变化的新时代，则需要更加注重公平，应当“公平优先，兼顾效率”。广泛存在制度性的不均衡、不平等，显然是不符合时代需要的。在宏观层面，要实现社会公平，首先需要的是对公平的价值追求这种理念，而不是靠以规模和效益为目标的发展。不应轻视所谓低水平的公平，公平在任何时候都值得追求。不是只有物质文化生活极大丰富的时候人们才能够去追求公平，而是即使规模很小、效益很差的时候也应该追求公平，而且能够很好地做到公平。在微观层面，新时代学校教育的目标会逐渐从过去被异化了的片面追求升学率，转而更加注重“人的全面发展”这一教育实践活动的本质上来。教育的内容也会从知识技能等表层形态，转而更加注重人的内在的精神世界。

教育公平与社会公平相辅相成：教育公平是社会公平的起点，也是实现社会公平的重要路径；社会公平则是教育公平的重要目标。“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。”［8］学校通过提供均等的教育机会来弥补家庭和社会环境带来的不平等，克服因个人、家庭原因造成的学习障碍；学校教育也通过培养人的公平意识来促进社会公平。教育公平了，会促使社会未来发展更加公平；社会公平的大环境优化了，教育公平的可能性也会大大增加。现代社会中，公平既是法律的价值目标也是道德的价值目标。世界上从来没有绝对的公平，但人们也从来没有放弃过对公平的追求。人们对公平的追求总是始于物质层面而终于精神层面，因此人们并不追求绝对的公平，而是追求道德上的对公平的认可与接纳。这也是公平所具有的道德性和相对性。

教育平等、教育机会均等和教育公平三个概念的先后出现，实际上也标志着人们对教育公平问题的认知程度。我们强调“平等”首先是、也主要是机会的平等，而不是收入的均等或者财富的均等。财富均等是不可能做到的，古今中外多少均贫富的社会实践都是归于失败。收入差距的直接原因是经济发展，机会平等的背后原因是社会制度。因此，机会平等远比收入平等更值得关注。教育平等主要是指入学机会、接受教育的起点的公平；教育机会均等已经关注到了过程的平等和结果的平等；教育公平则已经注意到了个体差异性和社会文化的多样性，是对教育平等和教育机会均等的反思。“教育公平观念的核心应是在满足社会发展对个体成长要求的同时，让人人获得适合其个性并能实现其社会地位转换的发展。由于每个人的成长过程、个性特点等各不相同，因此在推进教育公平时一定要为不同的个体提供适宜的发展条件。”［9］教育机会均等与教育公平密切联系：公平是最终的理想状态，教育机会均等实际上是为公平服务的。教育机会均等具有工具理性，教育公平具有价值理性。分开讨论教育机会均等和教育公平问题，都不具有合理性。

共同的教育体系传递共同价值，共同价值塑造国家认同。“在一个社会中，人们需要确立一些共同的价值标准，这是普通教育应该包含的一项任务。”［10］共同的教育体系传递共同的社会价值，塑造共同体公认的价值标准，公共价值形成共识，理性共识促成进步。共同的教育价值观也会产生共同的文化价值观，教育“公平”是在同一片蓝天下生活的民众所无法回避的必然要求。“国家统一实施的义务教育，首先应该让所有的青少年都能够享受同样的教育。”［11］在相同的教育体制下，统一的教育塑造的是有着共同语言文字、共同文化习俗、共同价值观念的公民，这样的公民会构成有机的整体——民族国家。公平的、普惠的公民教育是增强国家认同的基本方式之一，而教育资源的不均衡则有碍于国家认同的形成与强化。现代教育是国家举办的事业，国家应当主导教育政策，通过实施公民教育来实现国家认同。如果统一的教育体制却有着不一样的教育资源，则只能让学生和民众从差异中感受到不公平，这无助于增强学生和普通民众的认同感。