乡村治理创新背景下农村社区警务运行机制的构建

曾 贞

（广西警察学院 治安学院，广西 南宁 530029）

“加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改善和加强城乡社区警务工作”是在党的十七大报告中首次明确提出。党的十八大以来，各级公安机关深入实施城乡社区警务战略，扎实推进一村一警建设，密切了警群关系、夯实了基层警务工作。2019年6月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出“推进法治乡村建设”，并且强调“加强农村警务工作，大力推行‘一村一辅警’机制，扎实开展智慧农村警务室建设”的重要性。我国大力推行社区警务，并形成了具有中国社区警务特色的“枫桥经验”。虽然各地运行机制存在着差异性，但是社区警务却对改变“被动型、个体型、管理型”的传统警务模式以及预防和控制犯罪具有积极的意义。

一、乡村治理创新背景下社区警务运行机制的转变

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确指出：“推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础。”同时，提出了“推进法治乡村建设”等建设内容。这是党中央对乡村治理的整体规划和顶层设计，同时也对社区警务提出了更高的要求。所谓“社区警务”是以基层社区为依托，以预防犯罪为目的的新型警务模式。社区警务是通过开展务实的警务管理活动，不断提升社区居民的安全防范、治安管理的意识，有效地利用社区内部的社会资源，实现社区居民参与警务管理。对从源头上预防犯罪、控制范围具有一定意义。与以往我国警务机制相对比，乡村治理创新背景下社区警务运行的机制实现了三方面的转变，具体包括被动型向主动型转变、个体型向全民型转变、管理型向服务型转变。

（一）被动型向主动型转变

乡村治理创新背景下，社区警务工作需要原来被动型转变为主动型，采用治理创新中“问题为导向”的工作思路，以预防为主、重在治本，重点是加强与农村社区居民、社区内其他组织等的合作，通过改善警民合作关系来预防和打击违法犯罪，维护治安秩序[1]。由于我国在农村地区存在着警务人员少、治理范围广的实际情况，所以传统的警务人员被动工作的方式已经不适用，其运行机制应该由原来的被动型处理犯罪与纠纷转变为主动型预防为主，主要是通过对农村社区居民进行普法教育、增强社区治安管理和安全防范活动的意识等方式从根本上预防犯罪的产生，也就是说将工作重点和核心放在预防犯罪上。可以说，以农村社区为治理单位开展警务工作，警方掌握了社区治理的主动权，先发制人、主动出击，将社区的犯罪扼杀在萌芽之中，从而大大控制和降低犯罪的发生率，有利于乡村治理现代化以及乡村的长治久安。

（二）个体型向全民型转变

乡村治理创新背景下，社区警务工作全面落实“群众路线”，需要实现原来个体型工作方式向全民型工作方式转变，采用治理创新中“群众为乡村治理之基”的思路。农村社区警务工作的根基在农村地区的社区，社区警务不能脱离农村社区，要扎根农村社区，服务农民。因此，农村社区警务要依靠农民、相信农民、发挥农民的作用。以往的农村社区警务往往因警务人员缺乏而被动地工作。由于农村地区范围比较大，频发案件和纠纷的时候社区警务人员显然捉襟见肘，根本无法高效地发挥警务的职能。所以，农村社区警务的工作如果仅依靠警务人员来完成显然存在困难，更无法更好地为农民服务。学者特罗格兹博士提出：“社区警务工作是需要全社会共同面对的问题，需要全民共同参与解决违反犯罪问题。”[2]由此可见，农村社区警务工作不仅仅是社区警察的责任，更需要发挥农民的力量，群策群力，通过普法宣传活动提高犯罪预防意识、激励农村居民广泛地参与到犯罪预防的队伍中等，提高公众参与的积极性，减少不安全因素的存在。

（三）管理型向服务型转变

乡村治理创新背景下，社区警务工作必须要从管理型工作方式向服务型工作方式转变，全面落实乡村治理现代化的理念与要求。为农村社区居民提供优质的警务服务是现代社区警务工作的出发点和归属。这就要求警务工作过程中要以农民的需求为工作落脚点，从管理社区向服务农民转变。原来的农村社区警务是以管理为核心，将社区事务和居民作为管理的对象，忽视激发农民参与社区警务工作的主动性和积极性，更忽视了“以人为本”的人本理念。在乡村治理创新背景下，治理的主体实现了外延，不仅仅需要警务人员，更需要农民的广泛参与治理。这样才能在现代社区警务运行中以社区居民的实际需求为中心，通过为农民提供优质的、全面的警务服务，提高农民的满意度，构建和谐警民关系，实现农民对警察，对警务工作尊重和爱戴，以及乡村社区的长治久安。

二、乡村治理创新背景下我国农村社区警务运行机制存在的问题

为了维护我国社会稳定与社区治安，我国将治理体系实现了下移，在全国农村地区普遍设立了社区警务室、农村警务室，并且配备社区和驻村民警。特别是在乡村治理创新背景下，我国重视乡村的治安和矛盾的处理，并且创新方式方法，增强社区警务工作的建设。但是，由于在政策落实层面，政策宣传不到位，个别警务人员全局意识不强；在工作方法层面，社区警务工作方法落后，个别警务人员纪律作风涣散；在互动机制层面，联动机制尚未有效运行，警民良性互动难见成效；在评价机制层面，考核和奖励机制尚未健全，无法有效激发社区民警的积极性和创造性。

（一）政策落实层面：政策宣传不到位、个别警务人员全局意识不强

乡村治理创新背景下，我国农村社区警务在重视政策落实的同时，还必须重视执行政策的警务人员的全局观和大局观，这决定了政策是否能得到落实。政策落实是我国农村社区警务机制运行的基本前提条件，为我国农村社区警务的实践提供了法理支撑和行动理念。早在2006年9月，公安部便下发了《关于实施社区和农村警务战略的决定》，将社区和农村警务的建设工作作为社区建设、新农村建设的一项重要内容，要求全国公安机关因地制宜地划分警务区、设立警务室，配齐配强社区和驻村民警。这是在我国农村地区全面落实社区警务的政策依据和执行标准。虽然目前我国农村地区普遍设置了社区警务室、农村警务室，对维护农村社区的安全和稳定起到积极作用，但是由于社区警务管理的相关政策宣传不到位，特别是一些农村社区警务人员对警务工作的理念不清楚，从理念和操作层面上无法落实好农村社区警务工作的政策。以上情况直接导致一部分警务人员全局意识不强，尤其是部分农村社区警务管理者没有站在全局观、大局观的高度教育引导民警。偏远的农村地区、少数民族地区的农村地区的社区警务面临更为严峻的情况和问题。此外，一些基层民警缺乏改革创新的担当精神，沿用原来的工作方式和方法，被动地处理农村社区居民的问题，甚至导致警群之间的关系出现不和谐的因素。这在一定程度上影响了社区警务人员在人民群众中的形象，影响了乡村治理背景下社区警务工作的可持续发展。

（二）工作方法层面：社区警务工作方法落后、个别警务人员纪律作风涣散

我国农村社区警务工作并不是简单地惩戒犯罪、处理矛盾与纠纷。在乡村治理创新背景下，社区警务工作应该走群众路线，创新工作方式方法，从根本上改变警务人员的工作作风，实现从原来的管理向治理转变。工作方法是我国农村社区警务工作得以和谐开展的重要手段，科学、和谐的工作方法往往会促进社区警务的开展，并能增进警群关系。在社区警务管理过程中，针对农村社区警务的实际情况，我国各省（市）普遍实施了“一村一警”的政策，有效地激活了我国农村地区社会治安这盘大棋，促进了农村社区的平安稳定，但是在实际运行过程中却存在着工作方法层面的问题。虽然《关于实施社区和农村警务战略的决定》中规定在社区和农村设立警务室，并且要求配齐配强社区和驻村民警，大多数省（市）也进一步制定了“一区一警”的政策，但是由于警务人员编制有限以及地方财政有限等客观的原因，有些农村社区警务人员不足。同时，在各种因素的影响下，农村社区警务运行机制往往停留在被动式的工作状态，被动地出警、接案、处理群众矛盾等，缺乏有效的工作方法来落实社区警务的理念。加之农村社区警务工作还没有建立科学的奖励机制、和谐的警群互动关系、完善的监督制约机制，导致农村社区警务人员主体意识不明确，被动开展工作的情况普遍存在，甚至个别警务人员整天忙于应酬、玩乐、空谈，严重影响社区警务人员的整体形象。

（三）互动机制层面：联动机制尚未有效运行、警民良性互动难见成效

在乡村治理创新背景下，我国农村社区警务工作不能仅靠警务工作人员单打独斗，还需要多方主体参与，建设多方联动、互动顺畅的警民良性互动机制便是重中之重。良性互动是我国农村社区警务工作得以和谐开展的基本方式，其从理论层面上为社区警务工作提供具体的方法论，从实践层面上增进了警务人员与群众之间的关系，为构建和谐的警民关系提供了具体的方式方法。从宏观层面上讲，社区警务工作应该建立在警群之间的良性互动上，这种互动是动态的、发展的关系。但是农村社区警务建设过程中，由于警务人员人数有限，平时大部分时间都忙于处理日常的群众矛盾和案件，根本无暇与社区群众联系和互动，即使互动也仅仅是被动式的、任务式的。现代警务管理所倡导的联动机制尚未有效运行，导致警务人员脱离了人民群众，警务管理难见成效。可以说，社区警务人员在不堪重负、疲于应对的状态下无暇顾及科学规划和处理警群关系，无法统筹推进警民良性互动机制的建立。

（四）评价机制层面：考核和奖励机制尚未健全、社区民警的积极性和创造性不高

在乡村治理创新背景下，对我国乡村社区警务工作提出了更高的要求，同时也需要建立完善的治理评价机制，为乡村社区警务工作治理提供坚实的保障。评价机制有利于我国农村社区警务工作和谐开展，也有利于科学、合理地评价社区警务工作的优劣。但是，当前我国农村社区警务工作的考核和激励机制仍沿用以前的标准，导致警务人员工作积极性不高。尤其是在绩效考核的指标上，多数农村社区警务室的考核和奖励指标没有针对农村社区警务工作的实际情况进行设定，而是沿用通用的考核标准开展考核工作。这种考核方法虽然在一定层面上突出了社区警务普遍性的考核问题，但是忽视了农村社区警务考核的特殊性，其针对性显然不够。例如，某一农村社区警务人员的考核和奖励指标重点放在打击违法犯罪、侦查破案、出警率以及安全稳定等方面，而没有将社区服务、与群众交流等作为主要考核指标，这种考核和奖励导向客观上导致警务人员无暇开展日常的社区警务工作，忽视与群众沟通和交流。此外，考核指标和奖励指标也没有考虑到地区的差异性，特别是结合农村地区实际的指标很少，这使科学、合理、针对性强的考核和奖励机制无法形成。

三、乡村治理创新背景下社区警务运行机制的完善

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出：“加强农村警务工作，大力推行‘一村一辅警’机制，扎实开展智慧农村警务室建设”，这是创新乡村治理的重要形式，也是增强农村社区警务运行机制的重要抓手。社区警务是一种立足于预防犯罪的新型警务模式[3]，虽然在我国实践中涌现出多样化的运行机制和建设模式，但是其宗旨还应该是在警务部门加强与社区的协调与合作基础上，充分依靠人民群众的力量防范犯罪、抑制犯罪，实现社区警务工作向主动型、全民型、服务型相转变。尤其是在乡村治理创新的时代背景下，我国社区警务运行机制更需要以治理理论为基础，借鉴“枫桥经验”，以应对农村社区遇到的新形势、新问题和新挑战，进而提升社区警务服务社区的水平和质量。

（一）树立正确的建设理念，全面落实社区警务政策

针对我国乡村社区警务运行过程中出现的问题。首先，要从政策文本和理念上全面落实社区警务的相关政策文件。具体而言，就是要建立党委政府、公安机关和社区警务三级治理的体系，将社区警务的政策完完全全落实到基层，将政策落实作为农村社区警务改革创新的契机，构建科学合理的警务运行机制。可以将我国社区警务特色化的“枫桥经验”作为案例与社区警务的政策结合以来，使政策更具有针对性、指导性和操作性。同时，在政策落实的基础上还需要树立科学的社区警务建设理念，这是我国农村社区警务运行机制得以和谐运行的基本保障。相对于城市警务资源而言，农村社区的警务资源较少，在此情况下农村社区警务更应该立足于农村实际，以“以人为本”的现代警务管理理念为核心，建设和谐农村社区警务运行机制。将常见的治安隐患和预防犯罪作为社区警务的治理任务，改变以往的管理思维，转变为治理思维，主动联系社区群众、服务社区群众，将工作的重点“下沉”到群众之中，为民服务，保民平安，这样便可以得到各界群众对社区民警的信任、认同和依赖，由此群众参与维护社会治安的积极性和主动性也会得到加强[4]。

（二）创新社区警务工作方法，转变警务人员的工作作风

派出所工作是整个公安工作的基础，农村社区警务建设是基础中的基础。由此可见，农村社区警务工作是基础性的工作，也是事关三农稳定和发展的重要内容，我国在实施农村社区警务工作以来，各个地区不断地创新社区警务工作方法，有效提升了社区警务常态化建设的能力。一方面，我国农村社区警务工作要以农村地区的地域特点为依托，因地制宜地打造符合地方实际情况的工作方法和模式，确保社区警务工作的正常开展。我国“枫桥经验”就展示出当地公安机关结合社区实际情况，走群众路线所形成的社区警务发展的典型样板，也是现阶段我国社区警务开展工作的重要发展范式。同时，在“枫桥经验”的指导下我国农村地区也凝练出符合农村特色的新模式。例如，广西壮族自治区柳州市鹿寨县公安机关创新推行“1+2+3N”农村警务工作模式，拓展“一村一警务助理”机制，创新工作方式和方法，构建了立体化农村治安防控体系，提升了该县的社会治安能力。另一方面，还需要制定和完善社区警务运行机制的相关制度。制度要符合农村警务的实际情况，核心在于建立紧密的农村警群关系，重点在于转变警务人员的工作作风，增强主体责任，强化工作任务，优化工作方法，落实工作职责，引导警务人员由被动接警向主动服务转变，构建良好的警群互动发展机制。

（三）构建“警务室—社区—居民”治理体系，形成警民良性互动机制

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出：“支持多方主体参与乡村治理”以及“建立协同推进机制”。目前，社区警务联动机制尚未有效运行，究其根源在于警群之间二元分离，导致社区警务工作难以产生应有的效果。因此，根据农村社区警务工作的实际情况，要以“预防为主”，以“警民协作”为基础，以警群互动机制为工作方法，尽可能地发动农村人民群众的力量。一方面，要构建“警务室—社区—居民”治理体系。具体来说，要加强警务室、社区、居民三者的联系与互动，要发挥警务人员的主动性和积极性，利用、血缘、地缘、文化、民族等纽带，针对不同形态的社区打造不同的生活共同体[1]，增进警务人员与社区居民之间的交流沟通。另一方面，借鉴新时代“枫桥经验”，推动警务工作重心“下移”，真正实现“警”“民”互融，形成警民良性互动机制。“枫桥经验”要求将一半以上的警力“下沉”到社区，强化社区民警做实基础工作、就地化解矛盾纠纷和查处一般治安案件的能力[5]。所以，要大力推动警务人员下社区，进入人民群众中间解决问题，提高社区农村警务专业化、社会化、法治化水平，进而建成“警务室—社区—居民”治理体系，使农村群众真正获得幸福感、安全感。

（四）健全社区警务工作考评机制，调动警务人员工作积极性

建立健全社区警务工作考评机制，是我国农村社区警务机制正常运转的必要条件，同时也是调动社区警务人员工作积极性的助推剂。一方面，进一步健全社区警务工作考评机制，要坚持有功奖励、有过问责的原则，以解决人民群众的问题为导向，考核警务人员“干什么”“怎么干”“干得怎么样”，还要结合农村地区的实际情况，将打架斗殴、小偷小摸、黄毒等农村常见问题的处理，以及社区发案率的高低、情报信息收集情况、社区内流动人口登记率的高低、群众对社区民警知晓率的高低、社区群众的安全感是否增强、社区群众满意度是否提高等作为警务人员具体的考核指标[6]。另一方面，要坚持结果与过程相结合，采用多元考评主体与多样考评考核内容相结合的方式，将内部考评与群众考评相结合，用科学、客观的考评指标推动警务人员坚持社区警务的理念，深入农村社区群众之中去解决实际问题、服务社区，使农村社区警务运行机制的运转更加充实、更有保障、更可持续。