我国突发公共事件背景下警察权的运行与重构

刘琳璘

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046）

2020年初，因新冠肺炎疫情，全国30多个省（自治区、直辖市）启动了重大突发公共卫生事件一级响应，开始实行严格的防控措施。在此次突发公共事件中，警察权作为地方行政应急重要力量受到了严峻考验。面对新形势，研究警察权在突发公共事件背景下的权力运行与重构，促进公安队伍与机制法治建设，全面提高公安机关应对突发公共事件的能力具有重要意义。

一、突发公共事件背景下警察权的基本架构与运行特点

突发公共事件背景下的警察权作为国家紧急权的重要组成部分，是法治国家在发生危机事件面临紧急状态时，为保护或重建既定的宪法秩序所做出的对正常状态下警察权一定限度的扩张。它只是一种临时性和短暂性的权力授予，是以国家危机的存在与秩序恢复为前提的。故笔者认为突发公共事件背景下的警察权是指法治国家为保持其国家的生存及维护现存的宪法秩序，在非常事态发生时，赋予警察采取暂时性应变措施的一种国家权力。此种权力的行使虽属法律范畴但更多属于事实范畴，盖因当紧急危机降临国家时，无论宪法还是法律有无对此种权力行使的规定，它在现实中都会扩张运行，并且此种权力如何具体运行，在何种范围与程度上运行等问题都是根据解决危机的实际需要来确定的。因此，我们需结合突发公共事件的一般规律分析其基本构成。

（一）突发公共事件背景下警察权的基本架构

突发公共事件背景下警察权在构成方面必须具备实体性要件和程序性要件，强调与正常状态下的警察权有所区别。按照权力构成的一般理论分析具体包括：一是主体要素，即突发公共事件背景下警察权可分为决定主体与执行主体。警察作为突发公共事件背景下警察权的执行主体毋庸置疑，但依据紧急状态理论，突发公共事件背景下宣布决定进入紧急状态的主体往往都是国家元首、行政首脑或权力机关，这些主体亦是启动突发公共事件背景下警察权的决定主体。当然一旦国家宣布进入紧急状态后，地方政府、中央警察机关等亦可启动突发公共事件背景下的警察权，也成为决定主体。因此，主体要素并非仅包括警察，也包括上述决定主体[1]。二是客体要素，即要有威胁到国家根本安全和社会基本秩序的现实危机出现，方能启动突发公共事件背景下的警察权。这种危机必须是现实的，而非人为臆断或假设的，且已对国家的根本安全与秩序造成重大威胁与损害。三是程序要素，即突发公共事件背景下的警察权从启动到行使到结束都必须遵循一定的程序要件，因其权力属于一种超常规的临时性应急措施类的权力，故而在程序要件上的要求要比一般权力更严格更谨慎。因此，无论是申请启动还是执行权力乃至结束行使都要求符合一定的程序规定，以此实现对此种超常规权力的控制。四是内容要素，即突发公共事件背景下警察权的具体权力内容有别于常态下的警察权，虽然包含了大量日常警察权的权力内容，但在深度与广度上都有所扩展。其中重点突出强调的权力内容为指挥权、管制权、强制权、处罚权、优先权与征收征用权等。虽然这些权力内容因素在正常社会状态下也属于警察权力的构成范畴，但是突发公共事件背景下公民权利克减的范围成为警察权扩张的区域，换言之，在突发公共事件背景下上述各项权力的行使无论在范围上还是在力度上都有所加强或突破。例如，突发公共事件背景下警察的管制权会对公民的集会、游行、示威等政治权利与自由进行广泛的限制，包括对新闻媒体的言论、出版自由加大管制。此外，为了尽快恢复正常社会秩序，突发公共事件背景下警察的强制权会加强对人身自由的限制，表现为检查、宵禁、驱散等权力形式。

（二）突发公共事件背景下警察权的运行特点

由于突发公共事件往往具有不可预见性、广泛性、紧迫性和严重危害性，在此状态下警察权的运行就必须采取不同于正常状态下的权力手段才能缓解或排除这些紧迫的、不可预见的严重危险，故突发公共事件背景下警察权的运行具有以下特点。

第一，权力扩张性。在突发公共事件背景下，危机的突发性、灾难性使警察在正常状态下的权力行使方式不能得到有效的发挥。故法律必须适度扩大警察权限，赋予其一些超常规的紧急处置权，保证其在面对突然爆发的危机时能够采取快速有效的措施缓解、制止危机灾害，防止事态继续恶化、发酵并扩大。甚至在突发公共事件的特殊形势下，为了有效遏制危机发展避免严重的灾难性后果，警察权可临时超出法律授权的范围，根据形势行使权力应对危机，但事后必须由有权机关予以追认方可。第二，高度自由裁量性。突发公共事件的发生往往具有突发性、紧迫性和严重灾难性，故既有的法律规定对警察权具体运行的手段、方式很难进行深入细致的规定使其具有很强的针对性，而只能进行原则性的指导。因此，突发公共事件背景下警察权的运行往往具有高度的自由裁量性，由警察依据现场具体情势做出判断，选择合适的执法手段，同时对权力运行的深度、强度与广度进行选择性适用。第三，高效性。突发公共事件背景下，为有效应对危机必然要求警察权的运行效率要高于正常状态。否则，警察机关采取的行为就难以实现排除紧急危险的作用。正常状态下警察权的运行有充足的时间反复考量、调整决定最终最佳运行方案，而突发公共事件背景下由于危机的突发性和紧急性，警察反应时间极其有限，必须快速做出决定，启动权力高速运行。一方面这种效率性表现为权力运行程序的简易与快捷，另一方面表现为权力运行中强制性手段的增多，故突发公共事件背景下警察权的强制性也更突出。第四，暂时性。突发公共事件背景下警察权运行的主要目的在于排除紧急危险，使社会秩序恢复至正常状态，一旦紧急危险被排除，它就失去存在的基础。故突发公共事件消除后，先前采取的措施应恢复至常态下的运行方式。第五，特定性。突发公共事件背景下警察权的运行是基于国家处于特定的非正常状态下产生的行政手段，虽然在名称上可能与一般情况相同，但在突发公共事件背景下同一类别的权力运行方式不同于通常情况，其程序、作用范围、强度与通常情况下权力运行都有所区别。故突发公共事件背景下警察权的运行是特定的，只有在此种状态下才是正当的，如果在正常状态下，则可能是违法的。

二、我国突发公共事件背景下警察权运行的具体样态

由于我国进入转型期的纵深发展阶段，政治制度、经济体制各方面的变革使国内社会结构随之改变，带来了较多的社会矛盾与利益冲突。同时，伴随自然环境恶化，国际局势动荡，恐怖活动增多，诱发突发公共事件的可能性急剧加大，这对各级政府应急管理能力与水平提出全新挑战。在我国爆发突发公共事件后，为及时应急处置事件和尽快结束社会混乱秩序，警察权本身具有的强制性、专业性与高效性，使之成为行政应急的重要依靠力量和首要选择。然而，较之正常状态下的警察权，我国突发公共事件背景下的警察权在运行规范、运行方式与运行程序等方面都面临着严峻挑战。2020年初，抗击新冠肺炎疫情期间，各地警察机关都启动了应急模式，与政府其他部门协同运作，进行社区防控，采取必要的人员隔离措施等，但也暴露出一些值得反思的问题。

（一）我国突发公共事件背景下警察权运行的实定法规范样态

21 世纪初，伴随“9·11”事件的发生，各国立法机关大都提升了应对突发公共事件的立法认识。我国经历了“SARS危机”“汶川地震”“新疆7·5暴力事件”等突发公共事件后，也认识到要遏制恐怖主义、应对突发自然灾害与公共卫生事件，必须强化国家权力对公共秩序的干预。不然，正常状态下被宪法和法律严格控制与制约的警察权，在应对处置这些事件时就会显得心有余而力不足。因此，突发公共事件背景下变化的社会治安现状和公共秩序的现实威胁使得我国在警察权运行方面的实定法规范不断发展、不断进行调整。

我国突发公共事件背景下警察权运行的相应法律规范体系主要是指以突发事件应对法为核心，单行的应急性法规或规章为主体，涵盖特定的突发公共事件中规定要求人民警察承担协助性职责的条款的法律、法规或规章[2]。这些法律、法规和规章彼此联系，在警察权运行方面互有交集。一方面规定了包括公安机关在内的国家行政机关在处置各类突发公共事件中运行警察权的共性内容，另一方面也对警察权在处置特定突发公共事件的个性权力运行进行了规定[3]。如人民警察法、治安管理处罚法、突发事件应对法等对突发公共事件背景下警察权的运行做出了一些共性规定，但仅限于宏观层面权力运行的条件与范围。防洪法、集会游行示威法、《突发公共卫生事件应急条例》《公安机关处置群体性治安事件规定》等则较为集中规定突发公共事件背景下警察权个性运行状态，但都仅限于个别种类的突发公共事件，不具有统一适用性。在具体权力运行手段和范围上还存在一定的局限性。总体而言，我国突发公共事件背景下警察权运行的实定法规范主要表现在《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国反恐怖主义法》之中，这两部法律分别对突发公共事件处置过程中警察权运行的方式和范围进行了明确。但《中华人民共和国反恐怖主义法》主要针对的是恐怖活动引发的突发公共事件，在警察权适用范围上比较狭窄，并不能完成涵盖所有突发公共事件。而《中华人民共和国突发事件应对法》则只在第五十条笼统规定了警察在应对突发社会安全事件过程中的处置措施，具体运行程序与运行手段则未做规定。此外，我国突发公共事件背景下警察权运行的实定法规范较为复杂，呈分散分布状态。而且涉及具体的警察权运行方式与程序的实定法规范位阶较低，多表现为公安部颁布的行政规章，由于法律位阶低导致了其不能创设各类应急性警察权,特别是限制公民权利和自由的应急权力。而在较高层级的法律里涉及警察权运行的多为宏观的授权和规定，这使得警察权在突发公共事件预警、处置与后续恢复重建过程中很难明确自身权力运行的具体范围以及需要遵循的基本程序或原则，同时在提升运行效率、解决与其他主体（如非政府组织、媒体）权力运行关系等方面处于无所适从的尴尬境地[4]。

（二）我国突发公共事件背景下警察权运行的现实样态

我国公安机关在应对处置突发公共事件上已经积累较多经验，业已形成了较为完善的应急权力运行机制，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，使得警察权在应对突发公共事件时有了直接的实定法规范依据。但由于我国经济发展迅速，转型期各种社会矛盾增多，在突发公共事件背景下警察权的运行现状在某些方面仍然滞后于实际需要。笔者认为当前我国突发公共事件背景下警察权运行主要存在以下三方面问题。

第一，权力运行过程过于封闭。由于警察权在专业技术手段运用、情报信息搜集和应急处置体制建设等方面的优势，在应对各类突发公共事件时都成为主要依靠力量。正常状态下的警察权的行政应急行为，因其紧急性、垄断性和强制性，其运行过程基本处于封闭状态，不需要其他国家机关、社会团体或组织的参与和协助，权力基本独立运行。然而，突发公共事件背景下的社会危机是自然环境与社会矛盾等问题综合作用外化的映射，是各种突变激化的消极因素自我调节失控的结果，仅仅依靠警察权的封闭运行预防和处置，必然孤掌难鸣。在此情况下，警察权运行过程过于封闭就会不利于社会各种资源和力量的有效整合，降低警察权的运行效率和效能。在突发公共事件背景下警察权的运行过程中应适当吸纳各类社会团体和营利机构以及非政府组织等共同参与突发公共事件的预警、监控和处理。国家治理现代化强调“小政府、大社会”，因此在突发公共事件时不应仅由警察权独自应对其权力运行范围内的各类突发事件，而排斥上述多元主体在应急处置过程中的参与。

第二，权力运行程序不够规范。突发公共事件从酝酿到爆发必然经历一个量变到质变的过程，而在初露端倪即将爆发之时，应急决策机关就应立即做出反应，并尽快宣布进入预警阶段。警察权在此时就可采取必要预警措施阻止突发危害的进一步加深和扩散。在我国现有的实定法规范上警察权运行主要集中在突发公共事件处置阶段,对预警阶段警察权的运行程序鲜有规定，致使这一阶段警察权运行处于临界状态，亦即多数情况下警察权在突发公共事件预警阶段依旧按部就班采取正常状态下的权力运行方式，直至进入处置阶段后才会启动非常状态下的运行体制。这就不利于警察权在预警阶段基本权能的发挥。此外，现有的实定法规范多注重警察权在不同突发公共事件中的权力运行范围和方式等问题，但对突发公共事件背景下警察权运行的各种程序和条件，以及程序规则如何变通或简化，基本程序规则如何遵守等方面缺乏详细规定。

第三，权力运行基本规制不到位。在突发公共事件背景下，警察权运行虽然通过相应实定法规范获得了概括授权。但此状态下权力运行的监督，如行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政补偿等相关制度性规范还存在空白。尤其是我国尚未制定颁布紧急状态法，现有的《中华人民共和国突发事件应对法》对警察权运行的基本原则、权力规制以及运行监督救济制度缺少详细的规定，每种监督救济的方式也是空白。而在突发公共事件背景下警察权维护秩序与社会安全的权能被突出，权力范围、权力手段和权力强度都会在不同程度上扩张加大，如果不对权力运行进行必要的规制，就会造成难以估量的后果。

三、我国突发公共事件背景下警察权运行的重构与完善

我国政府已将突发公共事件应急管理纳入社会治理和考核机制之中，使之成为政府治理能力与治理体系现代化转型的重要组成部分。警察权因其秩序维护与安全保障的权能在突发公共事件的应急处置中作用巨大，特别是在各类突发公共事件的先期处置工作中，由于警察权反应快、到位快、处置快的突出特点，以及警察权在突发公共事件的整个过程与事（灾）后处置工作的不可替代作用，客观要求警察权在组织实施与现场处置中要表现出较高的水准。

（一）确立我国突发公共事件背景下警察权运行的基本原则

突发公共事件背景下警察拥有更多的处置权，对公民权利的限制也多于平常时期。这要求警察对突发的危机做出快速反应，不采取特殊的措施则可能不能满足快速反应的要求，难以恢复正常的社会秩序。此时，警察权就会出现扩张，尤其是在自由裁量权领域中被赋予极大的权力行使自由，使其对公民权利做出更多限制，便于警察快速高效应对危机。但若对此缺少了法律的规制，必将导致公民权利受到不法侵害。尤其是当前我国因自然灾害、恐怖活动犯罪以及疾病诱发突发公共事件的因素逐步增多，更需明确突发公共事件背景下警察权运行的原则。突发公共事件背景下警察权的存在固然有其合法性与正当性的法律依据，然而不能仅从其目的的正当性来证明其手段的正当性，它在突发公共事件背景下的运行必须受相关原则的规范。笔者综合各国突发公共事件背景下警察权运行的规范与现实，认为我国突发公共事件背景下警察权的运行应确立以下基本原则。

1.法治原则

这是突发公共事件背景下警察权力运行所要遵循的首要原则，盖因突发公共事件背景下警察权具有较强的扩张性与侵害性，失去法律的控制就会对公民权利造成更大的损害。这一原则要求警察权的运行在任何时候任何状态下都必须受法律的拘束，其主要内容包括法律优先与法律保留。突发公共事件背景下警察权的运行往往具有较强的强制性与干涉性，会对公民权利造成较多限制与损害，故此种权力应属于法律保留的范围。就保留内容而言必须对突发公共事件背景下警察权运行的目的、范围、边界、程序、条件等进行规定。由于突发公共事件的复杂性和难以预测性，必要时也可授权政府进行紧急立法，确定相应的控制手段[5]。法律优先是指一切行政活动都应受实定法的约束，对于警察权而言则强调在运行中不能采取超出法律授权的方式与手段。然而，在突发公共事件背景下，为及时制止危害，消除危险，警察权在运行过程中极有可能会采取与一般性法律规定相冲突的方式与手段，但这并不违反法律优先规则。虽然这些权力的运行表面上与一般法律的规定相冲突，但其对应的恰是突发公共事件专门法律的需要。需注意的是突发公共事件背景下警察权的运行并不能违背法律的一般原则与根本目的。

2.比例原则

这一原则诞生于19世纪德国行政法学，是较早针对警察权规范运行的一项重要原则。据此原则警察权运行过程中必须做到追求警察目的实现与保护公民权利之间的平衡与协调，警察权的行使应当把对公民的不利影响减少到最小[6]。突发公共事件背景下警察权的运行非常广泛，但前提是权力运行的妥当性，亦即突发公共事件背景下警察权的运行是以紧急危害的有效排除为目的，在权力运行过程中所维护的公共利益应当明显超过它给公民权利造成的损失。此外，强调突发公共事件背景下警察权力运行的必要性，强调警察所选择的权力运行手段是在所有实现目的手段中对公民权利造成损害最轻微的，亦即现实中已不存在其他任何权力手段可在运行中带来较小的权利侵害。同时，突发公共事件背景下警察权力运行还应注意其适当性，具言之在突发公共事件背景下警察权的运行不应给公众造成过度的负担，强调权力追求的目标与维护的利益超于公民权造成的损害。最后，行政目的达成后或目的无法达成时，警察机关应该依职权立即停止该权力的运行，或经义务人、利害关系人申请而终止执行[7]。

3.效率原则

突发公共事件背景下爆发的危机事件往往具有突发性及严重的危害性，因此警察权的运行必须强调高效性与针对性才能有效化解危机、消除危害。此时权力运行的关键是效率性，否则难以达到其权力运行的目的。效率原则在突发公共事件背景下警察权运行过程中的表现集中在以下几个方面：第一，执法程序的快捷性，即对权力运行的程序要求相对正常状态下运行的程序较为简单快捷，可变通或省略有关的行政程序，如通知、调查、听取当事人陈述等。第二，权力的集中性，突发公共事件背景下警察权被赋予了诸多权力范畴，为节约排除紧急危害的时间，许多原不属于该机关的权力也会被集于一身，如原属于地方的一些警察权会集中收归中央警察机关，统一调配指挥。第三，权力运行的高度自由裁量性，为有效应对突发公共事件背景下的危机，法律大多赋予警察较大的自由裁量权，由其根据具体情势选择最为适当的手段和方式行使权力。第四，权力的追认制度。危急情势下警察权的行使往往会采取较为快捷有效的方式，与常态下的权力行使程序相抵触，甚或超越了法律的授权范围行使。事后有权机关必须对这些权力行使进行追认，才能确定其合法性与正当性，否则警察机关就要承担相应责任。

（二）明确我国突发公共事件背景下警察权运行的法律规制

由于警察权自身的扩张性、膨胀性，加之权力的侵益性，尤其在突发公共事件背景下的合法扩张更易造成权力的滥用与侵害，因此通过宪法和法律对突发公共事件背景下警察权扩张进行规制成为必然。换言之，就是对突发公共事件背景下一定程度上获得扩张、强化的警察权重新划定边界，对其具有的危险性进行防范，避免其失去控制对公民基本权利造成严重侵害，甚至颠覆整个国家的民主法治[8]。笔者认为，可从规制的形式与内容两方面来明确我国突发公共事件背景下警察权的法律规制问题。

1.法律规制的形式

法律对突发公共事件背景下警察权的规制主要目的是追求非常状态下的权力法治，并为其权力的扩张提供依据、标准与界限，实现对其合理的控制。因此，法律应从目的、原则、规范体系等三个方面对突发公共事件背景下的警察权进行必要的规制。首先，法律应明确设定突发公共事件背景下警察权扩张的目标，以此明晰其权力行使边界。突发公共事件背景下警察权扩张目的就是通过扩张其应急执法措施，快速恢复正常法治秩序，最终实现对公民权利的保障。因此，警察权在运行中必须实现权力扩张与权力规制之间的平衡。即为迅速克服突发危机造成的巨大社会危害，警察权必须根据情势所需进行必要扩张，然而此种扩张应以权力目标实现为限，不能过度膨胀、盲目膨胀，超出法律的规定。其次，法律应为突发公共事件背景下警察权扩张限定基本原则，使其在法治基本价值指引下进行有限扩张，以防止其对公民权利的过分侵害。这些原则在警察权运行中要贯穿始终，足以对其权力的运行发挥指导作用，并保证在具体法律规范缺位时，可以直接成为规范和指引警察权实施应急措施的依据。最后，法律应为突发公共事件背景下警察权的扩张提供规范体系，以保证其权力在法律规范的范围内扩张。除了在宪法成文法层面上对突发公共事件背景下警察权限范围做出规定外，宪法亦应授权突发事件基本法、单行法、应急管理相关法、有关国际条约和协定以及应急管理预案等一系列规范性文件对突发公共事件背景下警察权的运行进行必要的规范与控制，以此保证警察权扩张不致超出法律规定的范畴。

2.法律规制的内容

宪法和法律对突发公共事件背景下警察权规制的内容应聚焦于四个方面。其一，条件规制。由于突发公共事件引发的紧急状态独具特点，宪法和法律对其启动的条件与程序应进行较为规范与严苛的限定，而此状态下的警察权的启动亦是以此为前提条件。法律应尽量准确地设定警察权在突发公共事件等紧急状态下的启动和结束，规范其权力扩张的时效性，并对权力行使的主体和条件进行严格限定，防止其权力扩张肆意启动。其二，范围规制。尽管警察权的权力空间在突发公共事件背景下有明显拓展，但绝非漫无边际、为所欲为，法律需通过规定公民绝对不得克减的权利（如生命权、免受酷刑的权利、免受奴役的权利、免受溯及既往的刑法追究的权利等）对其权力范围进行规制，警察权的运行必须以此为界，不得涉足这些权利的范畴。其三，程度规制。在警察权运行过程中应规定其采取的各种手段措施必须与突发公共事件的类型、级别、发展阶段相适应，禁止过度行使权力。具言之，在非暴力型社会事件引发的突发公共事件中其权力手段不能扩张至应对暴力型事件采取的手段；对低级别的突发事件不得扩张使用高级别事件的权力手段；对突发公共事件爆发前行使的权力手段，或者突发公共事件结束后采取的后续权力措施，其严厉程度应有所降低，范围也应有所区别。其四，程序规制。尽管突发公共事件背景下警察权扩张的突出表现就是执法程序的适当简化，但仍需保持最起码的程序控制。法律应通过必要程序的设定降低其滥用的可能，应以最低的、必要的人权保障为底线。具言之，法律一方面强调表明身份、说明理由、送达决定等程序要求不能忽略；另一方面，也要规定突发公共事件时省略、变通的权力运行程序，在可能的情况下，应做事后的补正，以此明确警察权运行必须遵守的准则与界限。

（三）重构我国突发公共事件背景下警察权运行的具体路径

1.权力运行依据的体系化

我国尚未制定颁布统一的紧急状态法，有关突发公共事件背景下警察权运行的问题，散见在人民警察法、戒严法、消防法、治安管理处罚法、集会游行示威法等有关规定中，也包括一些自然灾害应急法律和道路交通事故应急法律，以及公安部出台的一些部门规章。从整体上看各法律、法规与规章之间欠缺有效的协调与衔接，并且也并不足以对突发公共事件背景下警察权的运行进行系统的规范与指导。换言之，截至目前，我国尚未制定一部集中规范的警察机关处置突发危机事件权力和义务的法律。而专门针对警察权力运行问题的《中华人民共和国人民警察法》仅在第十五条、第十七条这两个条款中规定了人民警察在突发公共事件中的职权和职责，但这远远不能解决突发公共事件来临时警察权的运行问题。而其他法律中涉及警察权在突发公共事件背景下的运行更是各有侧重，不能统一。这也容易造成政府对警力的滥用，加剧了警民之间的矛盾对立。

因此，笔者认为可从三个路径选择考虑对突发公共事件背景下警察权运行问题进行体系化的规定。一是通过制定颁布紧急状态法对警察机关的地位与权力行使进行系统化的明确规定，再据此修改、增补其他相关法律、法规及规章中的权力行使规定，以此解决突发公共事件背景下警察权运行依据的体系化问题[9]。二是通过修改《中华人民共和国人民警察法》，增加突发公共事件背景下警察权问题的规定，明确警察权在突发公共事件中运行的原则、方式与具体程序问题，提供明确的执法依据。同时也与《中华人民共和国紧急状态法》中的警察权进行对照呼应，构建完整的执法依据体系。三是在《中华人民共和国反恐怖主义法》中对警察权运行问题进行相应规定，拓展我国突发公共事件背景下警察权运行的范围与领域。当前，《中华人民共和国反恐怖主义法》业已颁布实施，其中涉及大量警察权的运行问题，这也为我国今后突发公共事件背景下警察权运行提供了新的法律依据，并进一步完善了此方面的体系化建设。故从此三个路径可对我国突发公共事件背景下警察权运行的法律依据进行体系化构建与完善。

2.权力运行方式的开放化

警察作为突发公共事件背景下政府应急体制中的主要依靠力量，相对于其他行政机关，在专业性、强制性、组织性等方面具有明显优势。但是突发公共事件是多种诱因与矛盾综合作用的结果，有时甚至是国家多种消极因素互相激化的后果，是宪法对国家与社会法治调节失控的表现。因此，一旦国家出现突发公共事件即代表全社会进入一个超常规的临时性状态，这种状态仅仅依靠警察机关应对处置是远远不够的，必须动员全部国家机构、社会组织及全体公民。然而，在我国当前的一些突发公共事件中应急性警察权的运行兼容性不够，不利于社会各种资源和力量有效整合，使警察机关的应对能力大为下降。因此，在突发公共事件背景下警察权的运行方式必须是开放的，而非封闭的，亦即警察权在运行过程中必须与其他机关和社会组织沟通、协调，共同配合完成危机的预防、处置与恢复。如在应对恐怖袭击时，警察机关虽承担了主要的预警、处置任务，但在信息搜集、人员调度、心理援助等各方面都需要其他国家机关和社会专业人员的配合与协助。在面对疫情引发的危机时，警察更需要与国家卫生健康委员会、文化和旅游部、商务部等各个部门协同配合，方能应对。尤其是在突发公共事件后期的恢复重建阶段，更需与一些专业组织与人员配合进行心理疏导、现场清理及人员的安置疏导[10]。因此，突发公共事件背景下警察权运行的方式必须开放化，纠正警察权“一家独大”的错误思想，积极寻求与其他国家机关和社会组织的沟通与配合。

3.权力运行过程的规范化

突发公共事件发生后，国家安全与社会秩序遭受重创，为有效应对危机恢复秩序，政府必然会以行政机关为主体，采取一系列不同以往的行政措施，其中警察权运行的力度与范围必然会随之扩张，这就必须对权力运行的过程进行规范。一是权力运行手段的规范，即面对突发公共事件中不同性质的危机，警察所采取的措施必须有相关的法律授权，即使彼时未有法律规定而为挽回重大损失做出举动，亦需要相关法律在事后进行追认，以确保警察权依旧受制于法律，防止其肆意侵害公民权利。同时，对宪法明确规定公民的基本权利不可克减，也不能采取任何手段对警察权进行克减，必须予以保障。二是权力运行消极方式的规范，即对警察权的不作为进行规范。突发公共事件发生时必然需要依靠警察机关积极参与危机的应对处置，而警察机关积极主动行使权力参与其中也是有效解决突发公共事件危机的重要保障。但是，有时警察权的运行存在消极怠工不履行法定义务的现象。因此，必须对此情形下警察机关的不作为做出相应的惩处与规范。三是权力运行程序的规范。当前，我国现有法律、法规以及规章多注重对警察在突发事件中权力内容、范围的规定，但权力运行的步骤、时限以及如何根据具体情况做变通或简化程序、步骤等方面却鲜有规定。虽然突发公共事件背景下强调权力运行的高效性，但基本的程序规制是保障权力正确运行的根本。换言之，即使突发公共事件背景下警察权运行可简化程序、步骤或变通程序执行，但也必须有成文法律的程序规定方能使其不偏离法治的轨道[10]。故我国必须以成文法律来规范突发公共事件背景下警察权运行的程序，这既是为公民权利提供切实保障，也能有效实现突发公共事件背景下警察权力运行的目标。