社会治理中辅警与保安警务辅助力量之比较

杨中华，李欣蔚

（甘肃警察职业学院，甘肃 兰州 730299）

社会治理作为社会建设的一项重大任务，既是国家治理的重要组成部分，又是实现公共利益最大化的有效体现。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，须推进社会治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告指出，打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[1]。党的十九大报告所提出的社会治理体制与传统社会治理体制相比较分析，最大的差别就在于社会治理主体的不同，即传统意义上的社会治理主体是一元的，主要靠政府。而新的社会治理主体是多元的，除了政府，还要求社会组织和公众力量也应参与其中，且各担其责，以共同推进社会治理目标任务的实现。其中，公安机关是社会治理的主力军，其治理效能的发挥也愈来愈多地借助于多元化的警务辅助力量。

一、社会治理与警务辅助力量

社会治理是一项系统工程。随着社会生产和社会分工的延伸纷变，各类社会问题和社会风险交融汇聚，现代社会治理的庞杂纷繁日益显现，迫切需要社会治理的不同部门协调配合、综合施策。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，当前我国各项工作处于改革攻坚的关键时期，社会管理领域出现了一系列新情况和新问题，迫切需要通过实现从传统社会管理向现代社会治理的有效转变，进而创新社会治理。创新社会治理，必须要创新社会治理体制。

社会治安问题日益复杂化，社会治安服务需求多样化、层次化，对政府有限的社会治理能力提出了严峻挑战。治安形势的新发展、新变化要求创新社会治理体制，构建党委、政府同社会各方面共同参与的共建共治共享的合作框架，以实现公共利益最大化。因为，一个社会要良性运转，每一个人都应该是平安建设的参与者和建设者。现代社会治理理念表明，社会治理不仅仅是政府的责任，不能仅靠政府独立完成，需要全社会共同参与、齐心协力、携手完成。因此，在平安中国建设的进程中，必须完善社会治安综合治理的主体，建立共建共享的治理格局，吸引广大社会组织和社会力量积极参与，将无限的社会资源和人类智慧运用到优化社会治安和维护社会稳定的警务工作中去。

警务社会化是警务运行发展的必然趋势，是优化社会治安的内在属性和本质要求。从警务社会化的角度来看，共建共治共享格局的形成，就是在社会治安的治理进程中，将一些非执法与非涉密的防范性警务工作，交由社会组织或社会力量去完成，使优势警力资源在一定程度上剥离日常烦琐的服务性工作，更好地投入履行打击犯罪、维护治安的警察核心职能中去。如此，既整合了全社会的治安防范资源，又实现了社会治安的优化治理。治安问题源于社会又最终归于社会解决，警务社会化的宗旨是倡导全民参与社会治安治理。“警力有限，民力无穷”，在社会治安形势日益复杂的当下，要担负起维护公共安全的重任，除了依靠公安机关的警察力量外，还要依靠广大的社会力量。要取得社会治理效能的最大化，离不开多元化的警务辅助力量。警务工作的实践和发展表明，随着社会分工的进一步细化，警务辅助力量参与社会治理活动的功能越来越凸显[2]。

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，从五个方面阐述了建立健全社会治安防控体系建设工作。在充分发挥社会协同作用这部分内容中，强调要坚持党委和政府的领导，形成多方参与、共同治理的工作格局，达到在社会治安防控体系建设中充分发挥市场、社会等多方主体的协同协作、互动互补、相辅相成的作用。其中还专门提道：“规范警务辅助人员管理，明确其聘用条件和程序、职责任务、保障待遇等，发挥好协助维护社会治安的作用。规范发展保安服务市场，积极引导保安行业参与社会治安防控工作。”①中国政府网：《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，http://www.90v,cn/xinwen/2015-04/13/content_2846013.htm，访问日期：2020年2月1日。由此可见，在社会治理进程中，强化警务辅助力量的培育与扶持，规范警务辅助力量的使用与管理是应有的题中之义。

二、警务辅助力量比较研究的现实性

警务辅助力量，是指警务活动中除警察机关和职业警察之外，参与警务活动的其他力量。从狭义角度而言，警务辅助力量等同于警辅人员，许多学者或实务界人士也是从这个角度出发进行论述。从广义角度而言，凡是协助警察机关或在编民警履行警务职责的机构或人员，都是警务辅助力量，其范围明显要大于警辅人员[3]13。

随着社会治理体系和治理能力现代化工作的推进，我国确立了以党委和政府领导为主，群众参与、社会协同、共同治理的新型社会治安格局。除了依靠政府直接投入资金治理的方式，还要重视整合其他社会治理资源，诸如，强化市场运作、购买社会服务等方式。随着社会治理工作布局的调整，警务社会化也在逐步深化，许多地方不断探索各类警务辅助力量参与社会治安的制度实践，并取得了诸多成功的经验或成效。警务辅助力量队伍越来越庞大，分布于社会行业和社会层面越来越广，其中坚力量的作用也越来越凸显。

警务辅助人员是社会化警务工作的具体实践者。警务辅助人员简称警辅人员，是指未纳入公安机关的专项编制，由公安机关管理使用和指导监督，协助公安机关及其工作人员履行与之工作岗位相匹配的警务职责的人员。与在职在编民警相比较而言，警务辅助人员在警务活动中居于辅助性的地位。在警务实践中，警务辅助人员的外延还是很广的，不仅包括辅警、协警、文职人员，还包括保安员、治安保卫人员、各类群防群治人员等。其共同的特点都是未纳入公安机关的正式编制，不具有人民警察的身份，从事公共安全防范与管理工作。

我国关于警务辅助人员的使用和管理工作是逐步推进深入的，先后在不同层面发布不同级别的文件，对警务辅助人员参与社会治理的广度、深度做出规定。一直以来，学术界对于警务辅助人员参与社会治安治理的重要性也多有研究。笔者认为，虽然警务辅助人员种类较多，但无论理论研究还是警务实践，对其内涵、性质、职责进一步厘清不容忽视。特别是近年来国家对规范辅警、保安等警务辅助人员的管理出台了专门规定，各地根据中央文件精神也相继出台了有关管理的法规规定，充分说明这两支力量在社会治安治理实践中占居重要的地位。因此，梳理分析辅警与保安的异同，对促进其警务辅助职能的有效发挥具有现实意义。

三、辅警与保安的比较

（一）辅警与保安的内涵阐释

辅警，是警辅人员中最受人关注的类别。辅警即辅助警察或辅助警务人员，从字面上看，就是辅助警察履行相关警务职责的人员。从狭义上讲，辅警是指在公安民警的指挥监督之下，辅助或协助公安机关及其工作人员履行执法勤务职责的警辅人员。这里所指的辅警也是参与警务活动的主要力量，是警辅人员构成的一个最主要部分。从广义上讲，辅警即等于警辅人员，是指为了国家公共利益的实现，在公安机关、司法机关等国家机关的直接管理指挥或者指导监督下，由政府部门和市场组织起来的共同参与警务执行的辅助力量。也有学者从广义上界定辅警为“在编警力以外的所有警察辅助力量”①马占伟、李合力：《国外辅警研究与我国辅警建构》，《湖北警官学院学报》2006年第3期第61页。。辅警这一名称在实务中愈来愈占据主导地位，本文所讲的辅警是狭义角度的辅警[4]。

保安在《现代汉语词典》中的解释为“指保安员，在机关、企业、商店、宾馆、住宅区等做治安保卫工作的人”②中国社会科学语言研究所词典编辑室：现代汉语词典（第7版），商务印书馆，2012，第45页。。保安，又称保安员，是指受聘于公私单位，从事保卫治安工作的个人，是单位或个人为保护特定标的物的安全，经公安机关主管部门批准，雇请专门服务机构的保安员或自行招聘人员，提供或从事有偿性安全服务或活动。一般情况下，保安都是由特定的保安公司招聘管理，并派遣到其他单位，从事相关的保卫治安工作，但也有单位自行招聘和管理保安。

警务实践中，也有部分保安直接受聘于公安机关，从事看管违法犯罪嫌疑人、特殊地段的巡逻和守护等工作，也可称为警辅人员，其性质及职能近似于辅警。而保安在从事公安机关的门卫、单位内部巡查等工作时，同其他单位的保安并无区别，不宜称为辅警人员。据此，应根据工作岗位的异同来招聘与管理辅警与保安。

（二）规范管理的发展历程

我国的警务辅助力量是在发展变化中逐步完善规范的。1991年全国人大常务委员会发布的《关于加强社会治安综合治理的决定》，决定建立治安保卫组织，这一决定被认为是辅警产生的标志。1993年公安部出台了《关于加强治安联防队伍建设的通知》，该通知重申了治安联防队在社会治安管理中的作用，同时对联防队伍的清理整顿提出了要求。针对接连出现的治安联防队员违法犯罪问题，2004年公安部发布了《关于对公安机关治安员队伍进行专项清理的通知》，要求各地公安机关正风肃纪，进一步规范联防队员的管理。2008年公安部出台了《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》，就“适当增加交通协管员数量”提出了要求，体现了辅警队伍建设顺应了警务社会化的现实需求。2009年公安部出台了《关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》，该意见对文职人员的概念界定、服务范畴做了明确规定。2012年，苏州市人民政府率先出台《苏州市警务辅助人员管理办法》，明确规定了“公安机关对警务辅助人员统一录用、统一管理”，开地方性辅警管理法律之先河。

2015年2月，中共中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，确定了全面深化公安改革的七个方面的主要任务，其中第七项为“规范警务辅助人员管理”，并明确了警辅人员管理体制改革的定位和方向，彰显了规范警辅人员管理对于完善公安工作和公安队伍管理制度体系的重要性。2016年11月，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，为规范辅警队伍管理、充分发挥其警务辅助作用提供了重要制度保障。在中央文件精神的指导下，各地公安机关在警务实践中，根据安全服务和管理工作的实际需求，有序开展辅警队伍建设工作，并相继出台了一系列地方性辅警管理法律规定。例如，《深圳经济特区警务辅助人员条例》《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》《山东省公安机关辅警职级设置管理实施细则（试行）》等，不断探索并逐步实现了对辅警的规范化管理[5]。

我国在21世纪80年代诞生了保安服务行业。1984年，我国第一个保安服务公司问世。1988年，国务院正式批准了公安部《关于组建保安服务公司的报告》，明确了保安服务公司的性质、经营范围。1989年初，公安部下发了《关于加强保安服务公司管理的通知》，对保安服务公司的管理工作又做了进一步明确规定。1990年、1991年公安部先后多次下发文件，规范保安服务业管理，部署保安服务业清理整顿工作。1997年11月公安部下发了《关于清理整顿保安服务行业的决定》，规定各地公安机关要整改保安服务公司在经营活动中存在的问题，规范对保安从业人员的管理，规范企事业单位自建的保安组织。2000年初，公安部印发《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》，巩固公安机关与所办营业性企业彻底脱钩的成果，加强公安机关对保安服务公司的领导和管理，规范保安服务行为，完善保安服务市场。2006年劳动和社会保障部、公安部出台了《保安员国家职业标准（试行）》，进一步完善了国家职业标准体系，规范保安职业教育、培训和职业技能鉴定。2009年国务院出台了《保安服务管理条例》，标志着在国家层面规范保安管理的法律的出台。2014年公安部会同人力资源和社会保障部颁布《保安员国家职业技能标准》，是引导加强保安职业教育培训、规范保安员从业行为和职业技能鉴定评价的基本依据。

辅警和保安都是维护社会治安的重要辅助力量，都在公安机关的领导管理或指导监督下开展工作，并都已迈入规范化管理的轨道。国家从管理体制、岗位职责、招聘管理、待遇保障、奖励惩处等六个方面，对公安机关及警务辅助人员提出了具体要求和措施，更便于规范公安机关警辅人员管理，确保依法合理使用警辅力量，充分发挥其在协助公安机关维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等社会治理方面的积极作用。保安行业从最初组建到国家保安员职业标准的出台，经过近40年的发展壮大，已迈入职业化的轨道。保安走的是市场化的管理模式，提供的是有偿服务，顺应国际业务的需求，其服务范畴已从国内逐步走向国际，为海外的中资企业提供安全服务，并在域外占据越来越广的服务空间。

（三）管理主体之比较

从我国保安服务业近40年的演变发展历程来看，国家对保安服务业的管理既体现为行政管理又体现为行业协调。根据保安服务提供安全服务的特殊性，按照国务院及公安部文件精神，公安机关负责保安服务公司的组建和审批，监督和指导保安队伍的管理，特别是监督保安服务公司履行好对保安员从事安全防范和安全技术服务技能的培训等工作。根据企业运行需要，其他行政管理部门，诸如国家工商行政管理部门、国家税务管理部门、劳动保障部门均依法对其相关业务进行统筹管理。保安行业协会协助公安机关指导和帮助各地保安服务公司提高服务质量和企业管理水平，促进保安服务业有序健康发展，在行业管理中的其中一项主要职责是抓好保安队伍的教育和训练[6]。

因此，保安员归口于保安服务公司和聘用单位管理，公安机关主要予以业务和培训上的指导。保安服务公司和自行招用保安员的单位，根据规定的条件和标准，招聘录用专门从事保安服务的人员，加强对保安员的日常管理，注重保安员的岗前培训、晋升培训、专项培训、业务知识和工作技能培训等，不断提升这支队伍的职业素养，以期尽快迈入职业化轨道。

以辅警的发展历程为视角，我国自辅警产生以来，公安机关一直是辅警招录、使用、管理的主体。但是，在警务实践中，由于辅警的种类和来源不同，各地招录的方式也各不相同，形态多样，概括起来主要有以下三种招录方式：一是由政府人力资源和社会保障部门负责招录，招录后的辅警同用工单位或劳务派遣公司签订劳动合同；二是由劳务派遣公司招录，招录后劳务派遣公司与用工单位签订派遣协议；三是由用工单位直接招录，即由不同级别公安机关，如市一级、县一级乃至公安派出所直接招录使用。按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，不论采取何种方式招录，辅警的使用主体是公安机关，所以其管理主体也是公安机关。一般来讲，市、县两级公安机关负责本辖区内辅警的管理监督，辅警所在单位具体负责日常管理工作。

需要指出的是，辅警从招录、使用、管理、考核、保障的整个环节都主要归口于公安机关管理。但是，辅警身份的确定并不以其是否直接由公安机关（政府人力资源部门）招录或与公安机关（政府人力资源部门）签订劳动合同为标准来界定的。实务中，许多地方公安机关都是通过劳务派遣的形式来招录与使用辅警，且这一方式逐渐成为辅警招录的主流方式。公安机关对保安员的管理主要体现在业务上的指导。保安作为警务辅助力量的一个重要组成部分，是直接工作在安保第一线的重要力量。因此，可以通过充分发挥保安的作用，以减少警辅人员的直接聘用，并降低公共财政和公安工作的压力。

（四）职责范围之比较

职责，即职务和责任①中国社会科学院语言研究所词典编辑室：现代汉语词典（第7版），商务印书馆，2012，第1683页。。职责范围，是指某些组织或其工作人员为履行一定的组织职能，所应承担的工作任务的范围。明确辅警和保安能够参与哪些警务活动，在参与过程中享有何种权力等，是规范和完善警务辅助人员参与警务活动的主要路径。

国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第九条规定：辅警人员在公安机关及其人民警察的指导监督下，按照岗位要求履行十三个方面的职责。例如，开展治安巡逻和安全防范宣传教育；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员；制止各类违法犯罪行为；执行公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作任务等。第十条规定了公安机关及其人民警察不得安排警务辅助人员从事的工作范围有五个方面[7]。关于辅警职责范围的界定，是从正反两个方面采用了列举的方法，既包括肯定列举的职责范围，也包括“执行公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作”这样的肯定概括性条款；既包括公安机关及其人民警察不得安排警务辅助人员从事的禁止从事的工作范围，也包括“法律、法规、规章规定的其他行为”这一禁止概括性条款[3]130-135。在辅警职责范围的界定上，采取明确的肯定与否定列举，并辅之以概括肯定与概括否定的模式，从而实现重点突出、规制全面的功能。

显而易见，《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第九条界定了辅警人员不仅可以从事不涉及强制力行使的职责范围，也可以参与强制力行使的职责范围。该条规定了辅警人员可以涉及的协助范畴，基本上限定于行政过程的参与。在此特别强调的是，该条规定虽然在行文中未明确将警辅人员的职责范围区分为从属性行政协助和独立性行政协助，但却以是否加上“协助”这一前缀动词的形式表明了这种区分的可能性[3]135。

《保安服务管理条例》第二条对保安服务范围做了三个方面的规定，可以认为是保安员履行工作职责的范畴。一是保安服务公司招聘的保安员，根据服务合同的规定，为客户单位提供安全防范及风险评估等服务；二是单位内部自行招用保安员从事的安全防范工作；三是物业服务企业自行招用保安员在本区域内开展的安全服务工作。第二十九条以列举的方式从四个方面，对保安员履行保安服务职责可以采取的措施做了规定。例如，查验出入服务区域人员的证件；在服务区域内进行巡逻守护等。第三十条以禁止性条款规定了保安员在履行保安服务职责时不得有的七种行为。

保安人员从事的是一种以提供社会安全服务为主的专门性的工作。根据保安服务的范围，保安员依据保安服务合同的规定，担负有为客户提供不同保安服务的工作职责，既包括针对场所的服务又包括针对个人的服务。比如，按保安服务合同中约定的内容，保障客户的人身安全和单位的财产，以及单位内部的秩序不受非法侵害；保障责任区的治安环境良好，认真细致检查进出人员和车辆的合法有效证件，核查必要的货物进出单据；检查落实各项安全措施，发现不安全隐患，及时向客户负责人汇报，确保客户安全；对保安责任区内发生的纠纷，及时劝解制止，防止事故发生，并积极协助客户向公安机关提供线索，协助破案；对已发现的犯罪嫌疑人应坚决抓获并扭送公安机关处理等。

比较而言，辅警不论是从事不涉及强制力行使的职责，还是参与强制力行使的职责，其所承担的安全防范服务范畴与公安机关基本一致，主要是社会面上的。而保安作为提供专门性安全服务的社会力量，其主要是为机关、团体、企业、事业单位内部提供公共安全服务，他们所服务的对象更多的是针对特定的单位和个人，不具有公共性和开放性[7]。

综上，在社会治安治理实践中，面对多元化的警务辅助力量，使用单位或部门要根据工作岗位的性质或特点，以实现警务辅助效能最大化为目标，综合考量警务辅助人员的管理主体、内涵性质、职责范围、发展历程等内容，以期实现人尽其用、人尽其能。