关于我国辅警制度立法的思考

王梓懿，于 群

（中国刑事警察学院 法律教研部，公安基础教研部， 辽宁 沈阳 110035）

关于我国辅警制度立法的思考

王梓懿，于 群

（中国刑事警察学院 法律教研部，公安基础教研部， 辽宁 沈阳 110035）

长期以来，为切实缓解警力不足问题，公安机关一直聘用辅警充实到各项公安工作中。辅警对提高警务效率,维护社会治安和打击违法犯罪起到了积极作用。目前，这支队伍在逐年壮大，但在对其使用和管理中也暴露出许多问题,而至今在国家层面上尚未有一部完整的法律法规对辅警进行明确的规范。因此，有必要加强辅警立法，明确其法律地位、职责权限、权利保障等相关内容，并完善相关配套制度，使辅警队伍走上规范化建设的道路。

辅警；立法；辅警制度

一、引 言

2016年1月，中央审议通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》的出台，对于进一步规范警务辅助人员管理，进一步发挥警务辅助人员在社会管理中的作用，无疑将会产生积极的意义。长期以来，我国辅警制度已不适应经济社会快速发展的需要，辅警在参与协助警察实施行政执法和刑事司法活动方面出现了一些体制性和机制性问题。因此，无论是政府还是公众，对加快辅警立法的呼声越来越强烈。自2012年苏州出台了全国首个规范辅警管理的地方政府规章以来，全国各地公安机关勇于探索，积极推出适应本地区社会治安状况和经济发展现状的辅警管理办法。但囿于全国没有统一立法，各地区出台的规定没有统一标准，立法随意性大，满足不了辅警队伍规范化建设的要求。为此，本文从公安实践出发，初步探究我国辅警制度的立法模式及内容，以期对今后辅警的立法提供一些借鉴和思考。

辅警在我国的长期警务实践中一般表现为“治安联防队员”、“交通协管员”、“协勤”、“文职”等形式，但辅警的概念一直没有被官方统一界定。中央在年初出台的《意见》中首次明确提出辅警的概念是指“依法招聘并由公安机关管理使用，履行规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。”这个表述从辅警的性质种类、管理使用机关、录用方式等方面厘清了辅警的概念界定问题，为深入研究辅警制度打下了良好的基础。本文所论及的辅警亦指广义上的概念，即为警务辅助人员。

二、辅警立法的必要性

（一）促进辅警队伍的规范化建设

辅警作为一支重要的社会治安力量，数量庞大，最多时达200万人以上。虽经2004年的整顿治理，目前仍有150万余人，且随着社会管理的需要，未来规模还会继续扩大。如此庞大的辅警队伍长年累月地辅助警察进行着行政执法和刑事司法活动，辅警队伍的规范化建设势在必行。然而，对辅警所拥有的这种“行政辅助权”却没有得到立法上的明确肯认，导致辅警的日常工作难以依法开展，对辅警的日常管理无法可依，辅警队伍的规范化建设只能是空中楼阁。

（二）有助于辅警在维护社会治安中发挥重要作用

我国的辅警制度发端于20世纪60年代，是“专门机关与群众路线相结合”方针运用到公安实践中的产物，从治安小组到群众联防组织，我国的辅警作为一支重要的社会治安力量，一直参与维护社会治安。由于缺乏法律的明确规定,辅警的工作尚在法律的盲区，社会公众对辅警主体和行为的合法性一直存在质疑，这种质疑带来的结果就是公众不配合甚至抵触反感辅警的工作，容易引发新的警民矛盾，大大影响了辅警作用的充分发挥。因此，亟需明确辅警的法律地位、职责权限等内容，让社会公众心服口服地接受辅警的管理，得以充分发挥辅警在维护社会治安方面起到的不可替代的作用。

（三）我国加快法治化进程的必然要求

十八大以来，为了建成社会主义法治国家，我国政府加快进行法治建设。辅警作为我国法治进程中一支不可忽视的力量，当然不能置身事外，更应该加快立法进程，以便更好地投入到社会主义法治建设中去。因此，必须对辅警的主体地位及工作性质进行科学设定，自下而上打造一支规范化的辅警队伍，加强辅警队伍的组织建设，完善相关配套制度。这不仅是维护社会治安秩序的现实需要，更是我国建设法治政府的重要议题之一。

三、我国辅警立法阙如引致的问题

（一）辅警的法律地位不明

由于长期缺乏法律的明文规定，辅警的法律地位一直没有得以明确，因而导致辅警的定位比较尴尬。辅警只是公安机关在编警察的辅助力量，但是却广泛地参与行政执法和刑事司法活动。在现实中辅警与警察并肩作战，其工作的任务与警察并无不同，只是工作的分工有所不同。因此，亟需在立法上明确辅警的法律地位，法律地位不明，便难以对其职责权限等更为重要的内容加以规定。

（二）辅警的岗位职责和执法权限不清

现行制度下，辅警不具备执法主体资格，意味着辅警无法像警察一样拥有独立执法的资格。辅警既然是辅助警察的专业力量，而警察的绝大多数工作又都是执法类事务，那么没有法定授权的辅警在日常工作中必然步履维艰，不能依法开展“辅助”工作，实在是名不副实。这对于辅警如何合法有效地协助警察进行各种行政执法和刑事司法活动来说确实是个很大的阻碍。因此，亟待完善立法，明确规定辅警所依法享有的“行政辅助权”，使辅警“师出有名”，在日后与社会公众的接触中，不会因为没有法律授权而举步维艰。一方面，消除公众对辅警日工作合法性的质疑，配合辅警正常的警务辅助工作。另一方面，在授权的同时明确辅警的岗位职责，按照公安工作部门性质的不同分别授权。比如，协助警察检查酒驾、清理车辆违停、抓捕犯罪嫌疑人等辅警的岗位职责和执法权限必然与在窗口服务公众的辅警有所不同，这些问题都应该在辅警立法中厘清。另外，以劳动合同这种私法的形式来实现行政、刑事执法活动，势必会诱发警察权逃避法律的约束，容易滋生公权力的私用，进而侵害公众的合法权益，影响公安机关的公信力。

（三）辅警的权利保障受到影响

目前，全国各地对辅警的保障力度参差不齐，无论是福利保障还是辅助执法过程中的合法权益保障均相对滞后。辅警待遇普遍偏低，晋升通道不畅，这是导致辅警队伍不稳定的重要因素。日常工作的人身权利等保障不力带来的后果，使辅警队伍缺乏向心力和凝聚力，辅警不愿意勇于承担工作任务。在日常工作中，同样遭受行政相对人的侵害，被害人是警察，会以妨害公务罪追究当事人的法律责任；若被害人是辅警，则会以殴打他人的违法行为或者故意伤害罪追究当事人的法律责任。权利保障不到位，辅警很难开展工作，同时限制他们发挥主观能动性，不利于维护社会治安工作的顺利开展。

（四）辅警队伍的管理使用不规范

现有的辅警管理体制不健全，政出多门，管理混乱，辅警隶属关系复杂，雇佣关系不明确，使辅警缺乏归属感，不利于对辅警队伍进行统一领导和部署。我国的辅警组织，除治保会外，均无法律规定，大多数是由部门规章加以规范。在现阶段关于辅警的组织管理方面的个地方立法难以统一。比如，辅警统一的招录制度缺失，没有统一的招录管理部门，招录程序随意，缺乏统一规定，对辅警的录用没有法律依据，也缺乏统一招录标准，造成辅警队伍普遍素质低，工作能力差，不能很好地完成日常工作，降低警务效率。

四、我国辅警制度的立法建议

（一）立法位阶上，建议从部门规章、地方性法规着手

目前，我国对辅警制度进行规范管理的主要是政府内部文件及政策规定,虽然在内容上属于立法法的法律保留事项,但还是因为制定管理部门错综复杂、各自为政等问题，辅警制度的规定比较混乱，规范的混乱必定会导致辅警在协助警察执法时权限不清，责任不明。《意见》中已指出辅警属于警务辅助人员,这表明不具有警察身份和执法权限,对辅警的使用和管理是公安机关的内部事务。笔者认为，可以先行通过公安部制定一部完整的部门规章，比如《警务辅助人员管理条例》，来解决迫在眉睫的问题。公安部制定的部门规章一定要最大程度地反映公安实践需求，明确辅警的法律地位、职责权限、权利保障等一般性的核心内容。各地方再结合本地区的社会治安状况及经济发展程度制定地方性法规，这样的双重立法模式很好地解决了我国辅警队伍处于法律盲区的现实问题。待我国法治化进程达到一定程度后，在适当的时候将辅警制度上升到法律层面。例如，可根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等法律的有关要求，全面和合理地规定辅警的各项工作职责，甚至可以制定一部专门针对辅警制度的法律，从而解决长期以来辅警法律地位空白或者模糊的问题。

（二）立法明确辅警的法律地位和职责权限

辅警的定位是辅助警力，属于专业的群防群治队伍。辅警必须在警察的带领下开展各项执法工作。在涉及需依法定职权才能完成的任务时，只能由警察完成，辅警仅仅并且只能起到辅助作用。同时，辅警在协助警察从事各类执法活动时，本质上却是公权力的体现和延伸，应该受到法律的肯认和保护。因此，应该在明确辅警的法律地位的同时肯认其职责权限。

有学者提出赋予辅警“行政代理权”，笔者赞同这个观点。辅警在履行工作职责时，必然要运用一定的权力与相对人发生关系，而辅警不是天然的执法主体，无法直接作出行政行为，只能辅助警察行使执法权。从这一点上分析，辅警所行使的权力当然不会是警察的行政执法权，而应该将其界定为行政代理权，这样一来，有权力必然有制约，只要通过立法就可以很好地解决辅警执法权的问题。具体说来，在立法中应该根据辅警的岗位职责，赋予其相应的调查权、询问权和检查权等,使辅警的各种行政代理行为既有法律保障,也能够在日常工作中做到有法可依、有法必依。

（三）明确辅警违法的制裁措施

由于立法上没有明确规定辅警的法律地位和职责权限，也就没有相应的义务以及违反行为规定所应当承担的法律责任。我国警察违反法律规定进行的行政执法和刑事司法活动，都有相应的程序性制裁或者追究其法律责任。因此，作为警察的辅助力量，理应比照警察，明确其违法的制裁措施，才能推进辅警队伍的正规化建设。

（四）完善建立相关的配套制度，保障立法的实施

1.加强辅警的组织建设。

笔者认为，公安机关内部应当成立专门负责辅警队伍管理的专职部门，比如在省级公安机关成立辅警总队，制订本省辅警队伍的发展战略、招录标准、职责要求、岗前在岗培训等重大事项，指导本省辅警队伍的发展建设，调节辅警与公安民警的协作关系；市级公安机关成立辅警支队，负责按照法律法规、政策和辅警总队的指导要求具体招录和培训辅警；区、县级公安机关成立辅警大队，负责辅警人员的具体安排使用和辅警队伍的具体管理。这种条块结合的组织结构，有利于明确辅警队伍的发展方向，提升对辅警队伍的管理效率，让辅警有归属感，调动辅警人员的工作积极性。

2.建立辅警岗位责任制。

在明确辅警的工作岗位以及职责权限方面，公安部应统筹立法，明确规范不同类别辅警的执法权限。比如，应明确规定治安巡防辅警、交通协管辅警、服务窗口的辅警都有哪些权限，可以处置哪些行为，如何立足岗位有效地辅助警察从事相关活动。辅警人员应当按照治安联防队员、交通协管员、辖区人口协管员、专门技术辅助人员、文职人员等不同序列，分别设置岗位职责和权限。

3.完善辅警招录、培训、考核机制。

（1）完善招录体制。建立辅警招录多层次管理体系。实行省级划定标准、市级执行监督、县级管理使用的原则，坚决避免招录主体混乱，招录程序随意，招录条件各异的乱象。公安部要在立法中统一辅警的招录条件和招录程序，根据不同岗位的辅警职责确定有针对性的具体条件。除此之外，辅警人员的招录程序应坚持公开、公平、公正原则，择优录用，定岗定人。辅警招录计划的审批、录用考试、考察、体检、公示等都应当按既定程序进行。

（2）形成培训常态化机制。建立辅警培训机制，以岗前培训与在岗培训相结合的形式强化辅警的专业素养。招录后根据辅警所在岗位不同，有针对性地进行岗前培训。辅警上岗后，每年定期进行集中脱产的短训，夯实基础，强化能力。目前，辅警的培训方案、考核标准都不规范，且培训时间短，培训内容简单，不能与辅警工作的实际内容相衔接，训练内容未能构成完整的体系，而且鲜有针对性。因此，应该在立法中明确规定辅警的培训机制。

培训内容主要涉及以下内容。一是知识理论，包括法律常识、涉及辅警的各项法律规章制度、辅警的岗位职责、辅警职业道德等。二是基础警务技能训练，包括体能、擒拿格斗、警械的操作使用、查缉战术等，在实战中能够真正辅助警察，互相形成保护。三是作风养成训练，以警务化管理的要求，通过严格的队列会操等形式，培养辅警遵法守纪的意识。四是训练与公众沟通的技巧，辅警的工作主要是跟社会公众打交道，与公众有着千丝万缕的关系，难免会因自身、外界等因素与公众发生冲突，这方面的培训对于辅警尤为重要。

（3）建立量化考核奖惩机制。辅警在维护社会治安及协助公安机关人民警察工作已越来越显现出其重要作用，各级公安机关要提高对辅警队伍建设的重视程度。当前，部分基层所队领导对辅警队伍管理存在片面认识，认为在辅警身上抓教育、搞智力投资不值得，因而考核时往往只注重民警的工作实绩，忽视对辅警的考核评估。因此，要建立量化考核奖惩机制，与绩效奖金直接挂钩，充分调动辅警的工作积极性。量化考核应当作为辅警制度的一项重要内容，并且要落到实处，摒弃“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的消极怠慢情绪，以保证辅警队伍的健康发展和职能作用的有效发挥。

4.完善辅警保障制度。

辅警的保障制度是立法环节的重中之重。很多辅警利用接近警察权的便利，谋取不正当利益，当然有自身的原因，但是更主要的还是辅警的保障不到位。建议在严格控制辅警人数的前提下考虑由财政拨出专项经费，辅之以公安部门部分行政经费共同组成辅警的专门经费。这样才能保证辅警制度正常运转，调动辅警的工作积极性。不断健全辅警的福利待遇制度。科学制定辅警基础工资标准和养老、医疗、意外伤害保险等职业保障标准，避免各地辅警队伍发展不平衡，尽力缩小辅警与社会其他部门待遇的差距。对于辅警的抚恤问题，应该完全参照正规民警的抚恤制度。这是因为，辅警作为人民警察的辅助力量，，如果在执行勤务过程中发生伤亡，理应与人民警察享有同样的抚恤待遇。

五、结 语

在社会管理创新的背景下，辅警队伍将进一步发展壮大，亟待需要通过立法明确辅警的法律地位、职责权限、权利义务、保障监督等内容。各地的辅警立法为全国早日统一立法提供了很好的立法范本和时机条件，期待国家加快辅警立法进度，尽快出台全国统一的法律法规，真正将日趋庞大的辅警队伍纳入法治化管理的轨道。

[1]王洪芳.对我国辅警身份定位和权责配置规定得几点质疑[J].理论界，2012（11）：101-103.

[2]张洪波.辅警的主体定位及规范[J].法学，2011（9）：124-131.

[3]杨丹丹.我国辅警相关立法问题研究[J].学理论，2015（3）：181-182.

[4]殷一凡.辅警队伍规范化管理路径[J].江苏警官学院学报，2011（1）：153-157.

（责任编辑：王 虹）

A Reflection on the Legislation of the Assistant Police System in China

WANG Zi-yi, YU Qun
（Law Department Basics Department, National Police University of China, Shenyang Liaoning 110035, China）

For a long tim e, in order to ef fectively alleviate the shortage of police, the public security organs have been employed the assistant police to enrich the public security work. The assistant police plays a positive role in improving the efficiency of police affairs, maintaining social order and fighting against crime. At present, this team is grow ing year by year, but in the use and management of it has also exposed many problems, and so far there has not been a com plete law and r egulations on the national level to c arry out a clear specification of the assistant police. T herefore, it is necessary to strengthen t he ass istant pol ice legislation, cl ear its le gal sta tus, responsibilities and rights, rights protection and other content, and improve the relevant supporting system, so that the assistant police force on the road of standardized construction.

assistant police; legislation; assistant police system

D035.34

A

2096-0727(2017)01-0097-05

2016-09-28

王梓懿（1987-），男，辽宁沈阳人，硕士研究生。研究方向：公安管理学。

于 群（1966-），男，辽宁沈阳人，主任，教授。研究方向：公安管理学。

2015年辽宁省教育厅科学研究一般项目“公安改革背景下辽宁辅警制度研究”（项目编号：W2015397）