交通项目PPP、EPC模式招标中的问题与对策

徐创新，张 军，楼文辉，陈浙江，郑苗东

（1.金华市交通投资集团有限公司，浙江 金华 321000；2.浙江远大工程咨询有限公司，浙江 杭州 310000）

交通运输行业是国民经济重要的基础性、先导性、服务性行业。党的十九大明确提出建设交通强国的宏伟目标，我国交通事业的发展正处于前所未有的机遇期。

目前，浙江省部分公路项目采用PPP（Public-Private Partnership）模式，拓宽了融资渠道，有效防范和化解了当前交通基础设施政府性债务风险，通过引入市场的机制和资源，提升了建设、维护和运营等方面的管理能力和效率。部分项目采用EPC（Engineering Procurement Construction）建设模式，以总承包单位为核心，对工期、费用、质量和安全管理进行综合控制。文章对浙江省内部分在建项目进行了调研，现将问题和对策总结如下。

1 PPP、EPC模式招标存在的问题

1.1 法律、法规不完善

对于PPP适用于政府采购法体系还是招标投标法体系的问题，目前仍有争议。财政部门流程中要求资格预审，可以通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式选择社会资本方。合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，合作方可以不再进行招标。而且发改部门强调的是通过招标方式选定的特许经营项目的社会资本方，且能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行工程建设（包括工程勘察、设计、施工以及工程建设有关的重要设备、材料等采购）招标。通过其他方式确定的社会资本方的PPP项目，工程建设仍应当依法开展招投标。

实践中，部分采用竞争性磋商等政府采购方式的社会资本方承担了工程施工总承包，而发改部门对此不予认可，造成项目法人变更困难等问题。

1.2 招标监管不到位

传统的设计、施工招标需要报交通运输主管部门备案。财政部文件中仅明确PPP项目实施方案报本级人民政府审核同意后，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作，未明确招投标工作的监管程序以及交通运输主管部门的职责。

1.3 标准招标文件、合同范本不健全

PPP和EPC招标均无交通行业标准招标文件，实施过程中对PPP项目合同的争议不少，部分EPC合同对总价合同还是单价合同约定不明，在变更、计量、承包人的合理化建议等方面易引起争议。

1.4 投标人竞争不够充分

PPP模式的投资大，合作时间长，项目回报率不高，回报周期较长，社会资本普遍担心政府换届后的政策延续性。部分项目投标保证金过高，或商务条件不合理，造成前期市场测试时蜂拥而至，而真正招标时不足3家。

EPC项目由于入门门槛较传统项目高，也造成投标人竞争不够充分的问题。

1.5 中标人的管理能力缺乏

众多PPP项目均由施工单位作为中标人，并承包施工任务，有既当裁判员又当运动员的嫌疑。部分项目的监理、检测均由PPP项目公司管理和付费，更弱化了监管。

EPC往往由联合体中标。采用联合体方式组成的设计施工总承包团队，利益诉求、思维方式不一致，容易引发摩擦，降低管理效率和整体效益，设计、施工难以深度结合。由设计牵头还是施工牵头也各有利弊。

1.6 项目实施风险较大

交通项目投资巨大，不可控的因素较多，如果在PPP项目合同或EPC合同中约定不明确，则设计深度不足、风险划分不合理、合同漏洞等都有可能导致合同纠纷，使项目难以顺利推进。部分PPP或EPC项目招标时以概算为基数按下浮率招标，仅有总价而无互认的工程量清单和结算价，影响计量支付正常进行。

2 PPP、EPC模式招标的对策

2.1 PPP模式

（1）针对项目招标采购问题，应明确各种竞争性磋商、公开招标、邀请招标的适用方式，并进行资格预审。拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关重要的设备、材料等采购的，必须按照《中华人民共和国招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。

（2）针对招标监管缺失问题，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关重要的设备、材料等采购，其PPP项目实施方案和招标文件应按现行招投标监管程序报上级交通运输主管部门备案。由于目前项目管理权限和PPP项目审批权限不一致，PPP实施方案联审时，应邀请初步设计审批单位及同级行业主管部门参加。

（3）针对PPP项目招标阶段问题，应在初步设计批复后进行招标，施工图设计风险建议由社会资本方承担。但应重视初步设计的深化研究，细化工程技术方案。

（4）针对社会合作方选择问题，一是应当根据招标项目的特点和需要，对投标人的财务状况、投融资能力、从业经验和商业信誉等资格条件做出与招标项目相适应的要求，不得对不同所有制形式的潜在投标人、联合体实行歧视待遇；二是联合体参与投标，应允许投标人报名后独立投标或和其他成员组成联合体参与投标；三是鼓励不将施工等资格作为强制性条件，允许社会资本方中标后对施工任务进行二次招标；四是PPP项目的监理、检测应由项目实施机构另行招标，由政府方支付费用。

（5）针对PPP合同，同级交通运输部门要加强PPP合同的审核和履约管理工作，确保合同内容真实反映各方意愿，合理分配项目风险、明确划分各方义务，有效保障合法权益。

（6）针对联合体内部管理力度问题，应明确联合体内部要建立协调机制和责任分工。

2.2 EPC模式

（1）招标阶段。不同于国外EPC概念，交通行业的设计施工总承包是指将公路工程的施工图勘察设计、工程施工等工程内容由总承包单位统一实施的承发包方式。应此，应在初步设计批复后开展总承包工作，且初步设计应深化。

（2）联合体的设置。对于复杂的工程项目，以设计单位为牵头人的EPC总承包具有明显优势。尽管EPC总承包方式的项目管理有明显的优势，但对总承包商的要求较高，它要求总承包商在项目管理、工程技术、工程经济等方面具有综合实力，尤其在设计方面要有独特的优势或协调能力。

（3）采用“单价合同”还是“总价合同”。设计施工总承包模式原则上采用总价合同，除了应当由项目法人承担的风险费用，总承包合同总价一般不予调整。部分项目采用了“大清单”和“小清单”模式，大清单类似分部分项工程，用于计量；小清单用于变更。

（4）风险分担原则。项目法人和总承包单位应当在招标文件或者合同中约定总承包风险的合理分担。风险分担可以参照以下因素约定：①项目法人提出的工期调整、重大设计变更、建设标准或者工程规模的调整。②因国家税收等政策调整引起的税费变化。③钢材、水泥、沥青、燃油等主要工程材料价格与招标时基价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分。④施工图勘察设计时发现的在初步设计阶段难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空区、有毒气体等重大地质变化，其损失与处治费用可以约定由项目法人承担，或者约定项目法人和总承包单位的分担比例。工程实施中出现重大地质变化的，其损失与处治费用除保险公司赔付外，可以约定由总承包单位承担，或者约定项目法人与总承包单位的分担比例。因总承包单位施工组织、措施不当造成的上述问题，其损失与处治费用由总承包单位承担。⑤其他不可抗力所造成的工程费用的增加。除了项目法人承担的风险，其他风险一般约定由总承包单位承担。

（5）优化分成。设计施工总承包模式体现了“设计节约是最大的节约”理念，为调动总承包单位的积极性和创造力，通常建设单位不参与优化分成。

（6）工程总价如何控制。在招投标阶段，部分项目采用工程量清单招标，由于采用初步设计图纸和工程量招标，容易出现清单缺项、漏项和数量错误问题，导致总承包单位在合同签订后提出调整合同总价。为减少此类争议，应在招标中增加工程量复核环节。

在施工图设计阶段，由于存在设计深化、调整和一些客观条件的变化问题，有可能导致施工图工程量清单总价超出合同总价。为此，招标文件应明确施工图工程量清单总价不得高于签约合同价中的施工部分价格清单合计金额。

在结算阶段，对于总价包干单价结算的，实际的工程数量有可能超出清单数量，应约定超出部分不予计量。

（7）对于“三改”如何控制。项目“三改”存在较大的不确定性，可做类似约定：超出红线10m范围外的“三改”工程，增加（减少）的费用由建设单位承担（受益）；超出红线10m范围内的三改工程，增加（减少）的费用由建设单位承担（受益）80%，总承包单位承担（受益）20%。如需新增下穿通道，建设单位承担80%，能够保证新增下穿通道的实施，同时避免总承包单位通过做周边工作增加不必要的下穿通道，以增加施工利润。

（8）关于项目管理体系。设计施工总承包模式打破了传统的平行承发包模式中的各参建单位之间存在的合同约束与相互制约关系，设计与施工融为一体，并且缺少相应的制约机制，使建设单位技术管理能力不足的问题更为突出。同时，由于设计优化的存在，使项目造价管理的难度显著提升。这就需要进一步完善项目管理体系，重新构建项目管理中的平衡关系，以降低建设单位的管理复杂度和风险。为此，可探索引进工程全过程咨询单位，对项目管理、施工图咨询、跟踪审计、监理等工作提供强力支撑。

3 结束语

通过对浙江省内部分PPP、EPC模式项目的调研，文章将PPP、EPC模式招标中的问题进行了梳理并提出了相应的建议和对策，并将这些建议和对策应用到后续项目招标过程中，在很大程度上为业主解决了招标时投标人竞争不够充分、中标后中标人管理能力缺乏、项目实施过程中风险较大等问题。相信随着PPP、EPC模式的日趋成熟，交通项目PPP、EPC模式在招标过程中的问题会逐步得到解决。