数字时代的公共危机协同治理

洪一晨　张成福

摘要：现代公共危机管理的发展趋势是逐渐走向多元主体参与的协同治理。随着大数据、云计算、5G等数字技术的快速迭代和广泛应用，面对新冠肺炎疫情的突袭，政府、市场、社会等多元主体通过数字赋能形成了各归其位、信息共享、资源融合的危机协同治理机制。一方面，各主体在信息共享平台、协同调度机制、公共服务供给等方面相互合作，达成了数字化协同治理的实效;另一方面，数字技术的创新发展加速了政府管理和社会治理的转型，也对危机协同治理提出了挑战。基于此，在后疫情时代应该建立与数字技术兼容相匹配的危机协同治理模式，在健全危机协同治理的权责体系、实行技术与制度联动机制、拓宽基层治理共同体等方面加以实践，以更好地实现国家治理现代化。

关键词：公共危机;协同治理;数字技术;新冠肺炎疫情

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.002

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。2020新年伊始，新冠肺炎的疫情爆发，给国家治理体系和治理能力带来了一场大考。而与以往重大公共卫生事件不同的是，此次新冠肺炎的抗击战，由于大数据、物联网、5G、人工智能、互联网等数字技术的介入和赋能，危机管理模式发生了转变：由单一的政府管理和线下管理的传统模式，转向政府、企业、社会团体、公民等共同参与，线上线下融合、前端后端一体化的危机协同治理模式。本文旨在研究，在数字技术革新和数据爆发式增长的影响下，我国政府、市场、社会、公民等多个治理主体在新冠肺炎疫情抗击战中如何通过行动策略达成协同，面临哪些协同治理的问题和挑战，以及在后疫情时代，公共危机协同治理在制度改革上有哪些拓展空间，从而建立与数字技术兼容相匹配的治理模式。

一、数字时代的特点及其对公共危机协同治理的影响

在数字时代，大数据、云计算、5G等数字技术逐渐嵌入到人类社会生活的各个层面，不仅重新拉近了人与人、人与物之间的物理距离，实现了数字世界与物理世界的深度融合，也通过对公共治理赋能助力，实现了公共决策的精準化、公共管理的高效化和公共服务的精细化。数字技术不仅深刻改变了人类的思维方式和互动方式，还通过增量式赋权和重构式创新引发了社会形态重塑，突破了传统的治理体系框架，从根本上促进了国家治理现代化的转型，加快了社会大协同治理的进程。

首先，数据作为一种重要的治理资源推动了公共危机协同治理模式的形成。“十三五”规划纲要将国家大数据战略纳入其中，把大数据作为基础性战略资源，助力了产业转型升级和社会治理创新。如今数据作为一种新型的治理资源，不同于过去在“强政府弱社会”的体制背景下由政府单向控制，而是大量掌握于市场和社会等不同主体的手中，在此背景下，政府与企业、社会协同治理模式应运而生。此外，公共危机治理问题往往因为参与者众多、利益多元化、目标不统一以及跨越地区性而显得复杂棘手，而通过跨域性数据资源的聚合、共享、开放，可以进一步推动平台治理以及新技术场景的应用与推广，从而发挥协同治理模式的制度优势，保障治理效能。

其次，以跨界开放和融通互联为特点的数字思维推动了政府和市场在危机协同治理的过程中各归其位，形成合力。一方面，市场主体和市场机制在危机协同治理中发挥着基础性作用，尤其是在市场竞争中脱颖而出的企业负责牵引数字技术的研发与应用;另一方面，政府越来越关心企业在危机防控中输出的信息，以此作为制定战略部署的重要数据来源。此外，在企业完成数字技术的研发之后，政府还将为技术的应用和推广提供相应的应用场景，让数字技术与医疗系统、安保系统等城市治理场景相连接，同时也担负起合理管控的职能。

再者，以基础设施为形式的数字平台创造了多元治理主体之间的信息共享机制。公共危机协同治理的要义之一在于“协同”，“协同”意味着治理要超越传统的科层制度，激发社会力量并引入社群机制，从而与行政机制互补相嵌。在现实中，行政机制与社群机制之间往往由于缺乏关联和沟通而“协同”失败，而数字平台正是通过数据的跨界连接促成了一个“万物互联”的信息机制，使数据在政企社不同的治理主体之间、决策机构与执行机构之间能够及时、平等、开放地流通，保障关键信息的获取和治理效能的提升。比如，在重大危机事件发生后，区块链技术通过分布式总账系统、点对点传输和智能合约技术协调了众多跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的参与方，使多个节点在数据读取、发布、共享与交叉验证等方位达成协同，从而为精准高效的危机防控提供真实可信的数据化支撑。

二、2020年新冠肺炎疫情中的协同治理

2020年的新冠肺炎疫情肆虐全球，是继2003年SARS以来又一场公共卫生事件对人类社会治理的考验。数字技术全面介入的新冠肺炎疫情抗击战中，我国政府、企业、社会及公民等主体协同共治的行动过程体现了公共危机协同治理的诸多特征：（1）多元主体参与的复杂系统工程;（2）开放共享的信息平台;（3）多元主体协同的调度机制;（4）基于目标共识的公共服务供给机制。质言之，数字时代治理通过引入最新数字技术为三大部门的跨界合作以及公众参与提供了更为便利、高效的方式。

（一）多元主体参与的复杂系统

疫情防控体系是一个复杂的社会系统工程。新冠肺炎疫情防控系统由政府、企业、非政府部门、公民等多个治理子系统组成，涉及防控疫情和恢复生产并行、管控风险与服务民众并重的多元治理目标。而协同治理理论的要义在于达成各个子系统之间的协同效应，既要协调不同子系统之间的利益冲突，又要耦合子系统间功能形成整体效能。因此，协同治理理论对新冠肺炎疫情防控中各个子系统之间的协作关系具有一定的理论适用性。

当前，新冠肺炎疫情防控体系是多维立体的系统，集物理空间、社会空间和数字空间于一体，具体内容为：物理空间体现了疫情防控系统需要持续不断地从外界进行物质和服务交换，包括病例救助与防护的安置、医疗服务的供给和生产生活物资的保障;社会空间体现了在疫情防控形势向好的前提下统筹和发展经济社会的工作，包括以疏解公众情绪为目标的舆情引导和以“暖企”政策为代表带动复工复产的政策优惠;数字空间体现了既要更广、更深地拓展数据的共享协同空间，又要建立确保数据可信和精准的交叉验证数据治理模式。例如疫情爆发后，卫生部门关于确诊和疑似病例的信息、公安部门关于锁定人员和车辆的信息、交通部门根据人员和车辆信息，与机场、火车站等公共交通枢纽信息的跟踪比对，均第一时间共享在区块链平台上，通过政府多部门的协同应急防控，第一时间对疫情扩散形成了精准布控。

此外，新冠肺炎疫情防控体系还具有非线性、远离平衡态等特征。新冠肺炎疫情防控系统不仅涉及行政体系、医疗机构、企业、社区居民等多元参与主体，且主体之间的交互关系错综复杂，并非是简单的线性关系，有可能通过协商、合作或者竞争等双向甚至多向方式构建。再有，尽管数字技术逐渐深入治理系统中，但在危机爆发初期却没有“显灵”。例如，救援物资分配还停留在介绍信分配时代、疫情通报时效延滞等问题。这都体现了传统的治理结构与变迁的社会制度之间存在断层，而这必然导致成熟的数字技术少有“用武之地”。因此，新冠肺炎疫情防控体系要达到并保持有序而稳定的结构，需要通过结构改造和机制优化实现系统的“升级”，从而形成新的远离平衡态。

（二）开放共享的信息平台

新冠肺炎疫情作为一种公共危机呈现出跨地域的特征，亟须建立一个跨区域的协同机制来应对治理挑战，而协同治理的源头性问题在于数据的融合和信息的共享，唯有整合有效信息并公知于共享平台，才能为之后的协同行动提供数据参考，为疫情前中期的研判、防控以及后期的复产复工提供指导。

疫情爆发以来，全国有28个省、自治区、直辖市与阿里巴巴合作上线“数字防疫系统”。该系统主要分为居民、社区街道、医疗疾控、政务管理四大模块，内容包含有“疫情信息采集”“主动申报与疫情线索提供”“疫情实时追踪”等。再有，高德上线“新冠肺炎疫情地图”，帮助查询确诊病例活动场所，同时公布人口密度热力图，为必要出行提供行动指南;又有百度、360等多家科技公司推出了“患者同行查询工具”，为民众自查、情绪稳定提供有力保障。此外，信息共享也进一步强化了广大群众对疫情防控的监督工作。央视通过对火神山和雷神山医院建设的不间断5G直播，使共同见证建设过程的网民成为史上最强“云监工”。视频直播把城市治理的进程标记在数字空间，调动了网友对抗击疫情的共情能力。通过城内建设的“被看见”与城外人的“云参与”相结合，视频直播实现了从“被看见的力量”到“参与的力量”的转变。

（三）多元主体协同的调度机制

以协同治理理论的视角窥之，公共危机协同治理的目标在于实现各个子系统之间的协同效应。在抗击新冠肺炎疫情中，由于数字技术在市场供应、物资调配、应急救援等方面的介入，政府、互联网企业、志愿组织能够协同支持各类资源的生产、统筹、供应和使用，满足危机环境下的各种社会需求。

在市场供应方面，针对受疫情影响的局部地区蔬菜供给问题，农业农村部于1月29日印发紧急通知，要求各级农业农村部门制定应急预案，加大生产力度，配合有关部门保障蔬菜充足供应和价格基本稳定，为疫情抗击战提供坚实的物质保障;为相应国家市场监督管理总局启动的“保价格、保质量、保供应”的“三保”行动，截至3月23日（疫情爆发50天），已有1.5万余家企业积极参与，带动产业链上下链复工复产，保障城乡民生供应。在物资调配方面，针对“战疫”中最重要也是最紧缺的医疗和防控物资的调配，工信部借助国家重点医疗物资保障调度平台实现医疗物资的信息化调度，而京东物流更是逆向而行，成为武汉及周边地区应急物资筹集、协调、运输和分发的最核心力量，开辟出全国与湖北、与武汉之间的物资“生命线”;在应急救援方面，官方救援层面来自不同省份的22支国家紧急医学救援队驰援湖北，驻扎在各个方舱医院成为救治患者的主力军;民间救援层面则体现在各地志愿者和志愿团队通过“线上+线下”的服务模式，快速充实各种紧急救援需求，线上服务主要是为疫情重灾区民众提供需求评估和心理疏导等支持性服务;线下服务主要在慈善捐赠、物资运转、便民服务等方面施以援手。例如，著名的民间组织蓝天救援队紧急召集武汉及周边地区乃至全国的“蓝天人”，驻扎在为抗击疫情而建立的联合应急仓库，负责分拨中转来自社会捐赠的各种防疫物资，为物资紧急运往医院、单位、社区构筑“生命通道”。

（四）基于目标共识的公共服务供给机制

在协同治理中，拥有不同价值理念、行为模式和政策目标的参与者聚集在一起，围绕共同问题达成目标共识，并在此基础上开展一系列战略行动。在本次疫情中，面临的主要问题在于“有限”服务与“无限”需求之间的矛盾：公共服务资源如果仅由政府来输出，则很容易陷入资源超载和输出有限的瓶颈，这促使各治理主体达成一个目标共识：政府、市场、社会等作为公共服务供给机制的来源，要共同承担疫情下暂时性爆发的“无限”需求。故此，在数字技术的助力下，政府的“移动政务”、互联网企业的“平台经济”和社区的“网格治理”協作共治，共同回应了民众的服务需求和资源请求。

疫情防控的特殊时期，为保证生产生活有序进行，广东、浙江、上海、福建等多个省市政府充分发挥“移动政务”的作用，倡导对群众常用、急用的服务事项实行“一网通办”，简化优化在线办事流程;同时，各地政府也陆续通过APP、微信及支付宝小程序等服务人口推出疫情防控相关的便民服务，涉及疫情动态、防护知识、疫情辟谣、在线义诊、发热门诊查询等服务内容，帮助足不出户的群众及时掌握当前防控态势、解惑答疑，客观上纾解了非常时期的社会情绪。

疫情爆发导致线下市场进入停顿状态，而平台企业正是打破这一困局的社会力量，依托国内发达的交通基础设施、先进的通信基础设施和巨大的规模市场效应这三大优势条件，平台经济更广泛和更有序地调动社会各方资源，更高效率地配置各类资源，确保了疫情防控过程中社会物资的供应。例如，滴滴出行等网约车行业在全国多个城市组建医护保障车队和社区保障车队，解决疫情期间的交通出行需求;顺丰快递集团临时在国内和国外增加了数条航线，在疫情爆发后的1月24日到2月9日，全网运输共计4065万件防疫包裹至湖北，有力支援了防控物资供应和医务人员防护;盒马鲜生联合云海肴等知名餐饮企业在多个一二线城市推出一项新政策——让后者暂时休业的员工到盒马“上班”，参与打包、分拣、上架、餐饮等工作，应对特殊时期暴增的民生需求。

社区网格化管理也是疫情抗击战中的一个重要环节。由于新型冠状病毒具有人传人的特点，国家对居民提出了少聚集、不出门的要求，使得社区网格得以充分利用数字化平台开展工作：对外，各个社区网格与政府联动形成“多网合一”的关系，便于网格员及时向平台汇报网格里的疫情动态;对内，社区网格员通过网格平台可以随时收到居民的反馈，对社区内老人、病人等重点对象，实行每天电话或视频回访、督促测量体温、提供必要的心理疏导，并且根据其需求提供精准化的服务。此外，社区内的楼院、楼梯、小区门口等公共场所的消毒和卫生防疫工作，均由终端网格员负责每天例行完成。

三、数字时代危机协同治理的挑战

（一）危机协同治理中主体权责有待明晰

以数字技术为基础的危机协同治理结构采用多个节点共同维护数据的方式，也形成了相应的权力配置和决策机制。这要求了协同治理的组织架构要从横向和纵向两个维度考量组织设计的问题。其中，横向维度是不同部门、不同主体之间通过信息互通、资源共享、共同行动来实现协同治理;纵向维度是指通过权威指导、层级贯通来促成协同治理。然而现实表明，由于权力主体及其责任不明，治理主体之间则会出现互相扯皮、决策不力的问题，这种情况在横向协同关系中尤其显现。究其原因，这主要是法律对多元主体参与危机治理的地位和途径缺乏明确的规定，导致参与主体职权不清晰、行为不规范、参与度薄弱。以新冠肺炎疫情早期的评估和预警为例，由于法律对疾控中心（CDC）专家的地位、职责权限和工作方式的规定极为模糊，缺乏实际操作的规范性，使得专家们在面对新冠肺炎存在人传人的现象时，很难基于明确的职责权限及时进入疫情评估决策机制，进而承担政府决策的前置角色，如此贻误了疫情管控的窗口期。

（二）治理模式与技术兼容遭遇阻碍

此次数字技术在新冠肺炎疫情抗击战中大放异彩，其能量的极大释放也为自身在社会治理领域继续大力发展提供了广阔前景。随着数字思维的深化应用和数字能力的快速升级，数字赋能的公共治理有别于传统治理模式以职能为中心的理念，越来越强调以公民为中心，旨在提升治理效能、优化公共服务的客户体验。这意味着社会治理模式应在更向下、更具包容性的改革中实现与数字技术的兼容相匹配。然而，当前的危机协同治理模式尚未完全突破传统行政体制的运行逻辑，在与数字技术兼容匹配的过程中遇到了阻碍。这是由于不同区域、层级、部门的参与主体之间尚未形成成熟的共享机制，在政务信息系统建设方面缺乏统一的口径和标准，导致重复建设，并且各自为政、条块分割的局面导致数据资源呈现碎片化分布，进而难以实现跨区域、跨部门的信息互联、功能融合和业务协同。例如，疫情早期的应急物流由于各地设卡、道路分割甚至地域歧视，难以建立起全链条基于信息化、大数据的应急物流体系，导致应急物流迟滞、供需失配错配、效率低下;再如，某些地区的政府“各自为战”，制定出各种“土政策”层层加码，专注于自己的防疫软件和系统，导致在业务方面难与其他辖区兼容和协同。

（三）数字技术“最后一公里”的缺失

在疫情防控初期，数字技术介入危机协同治理时在“最后一公里”上缺失，导致好技术、好产品、好服务无法“下沉”到基层民众。以疫情较为严重的湖北省为例，社区入户排查统计因缺乏对居民基本信息的掌握需要当场“补课”，相关疫情的惠民文件从发布到落实到社区存在时间差，救援物资调配只因没有“介绍信”而止步于红十字会，诸如此类问题反映了基层的数字基础设施建设仍存在薄弱环节。这主要源于三个方面的原因：一是基层与上级尚未建立起功能健全的数据共享系统;二是基层治理仍停留在“填表抗疫”、手工操作、多头管理的阶段，各个部门条块分割严重导致重复劳动、效率低下;三是形式主义思维依然存在，纵容了一些庸政懒政怠政的现象。

四、后疫情时代危机协同治理的拓展空间

（一）健全危机协同治理的权责体系

协同治理的要义在于治理主体的多元化，这就意味着要将权力赋予政府之外的市场、社会组织或者公民，并设有相应的责任。要实现权责分明，首先要通过立法手段规范和协调包括政府在内治理主体的权力和责任，且针对不同部门之间权力的传递和转移，需要通过一个职责体系的运行来统一行为与职责的定位，形成权力运行的网络协作模式;第二，要从法律层面保障各治理主体之间的协同和各尽其责，例如在政府内部，要明确政府纵向层级和横向部门危机协同防控机制，在风险预警、应急防控、工作对接等方面细化到单位责任和个人义务，尤其要在信息公开和舆论引导工作上强化法律责任;第三，要利用数字经济平台构建双向信息沟通机制，发动企业、公益组织、公民等政府外的其他主体参与危机协同治理，构建更大更广的危机防控信息平台，助力责权利明确的应急物资调配机制;第四，要完善考核评价和激励机制，对于积极参与危机协同治理、履行社会责任的非政府主体，要给予包括资金支持在内的物质激励和包括授权、褒奖在内的精神激励。例如针对后疫情时代的复工复产问题，要加强扶持“互联网+”模式和平台企业，将平台经济作为政府治理的重要辅助，运用数据和网络的力量带动相关产业升级，催生新行业、新岗位、新职业，带动社会经济的复苏和发展。

（二）实行技术与制度联动机制

协同治理的关键在于扭转各自为政、烟囱林立的局面，而要推动信息共享、业务协同就必须实行技术与制度的联动机制，既要让技术通过内在机制优化和外在手段创新来支撑社會大协同治理，又要让制度通过顶层设计提高统筹规划的层级，形成“全国一盘棋”的治理格局。就具体实践而言，在技术层面应该构建起聚合多维数据和驱动业务协同的数字平台，例如通过“一码共享”“一证通办”打通融合疫情防控、资源调配、复工复产等多个业态的数据，使数字防疫、数字治城等多个场景精准落地，通过实时追踪、精准锁定、模型预测提升政务服务的效率和质量，促进线上线下协同运营，减少未知的风险蔓延。在制度层面，根据2020年初发布的《国家政务信息化项目建设管理办法》，对于横向的多部门共建项目要形成统一框架，在此基础上形成的框架方案应该明确各部门项目与总体工程的业务流、数据流及系统接口，确保各参建部门标准统一、目标明确、责任到位，避免部门之间沟通不畅、互相扯皮、重复建设，对于纵向的中央与地方的共建项目要按照统筹规划、分级审批、分级建设、共享协同的原则建设;同时通过资金管理倒逼信息资源共享，对于不按要求共享数据资源、重复采集数据资源的情况，不予安排运行和维护的经费。

（三）拓宽基层治理共同体

精细化治理是社会治理的未来走向，而精细化治理既要实现治理单元从宏观走向微观，又要实现治理形式从资源流动转向数据共享，故此，要发挥社区作为协同治理“最后一公里”作用，让服务真正下沉到每一个群众。在实践方面，一是要善于运用大数据等数字技术建立农村和社区与乡镇、街道互联互通的数字化办公系统，管理与服务的内容不再局限于人口信息等基本领域，而要拓宽至卫生健康等相关的公共服务领域;二是改变基层数据的采集手段，从表格采集为主的传统手段转向智能APP为主的数字化手段;三是要搭建起基层单元与当地医疗机构及其上级医疗机构的大数据共享健康平台，避免居民在异地时可以随时调出其诊疗记录和健康档案，方便上下级医院可以畅通地进行远程医疗衔接不畅。综上，把市场验证过的好技术、好产品下沉到基层及民众，有助于拓宽数字技术的福利覆盖面。此外，还应把此次疫情防控中搭建的“社区+物业+自治委员会”“干部+党员+群众”“网格员+志愿者+群众”等联动机制发展为长效机制，拓宽共建“基层治理共同体”方式方法。

[责任编辑 国胜铁]