人类命运共同体理念指导下的《海洋环境保护法》修改

游祯祥　徐祥民

摘要：海洋环境人类命运共同体是人类命运共同体的一个具体类型。为推动海洋环境人类命运共同体构建，《海洋环境保护法》应当确定国际合作原则，给推动构建人类命运共同体的国家意志以立法表达。海洋环境国际合作空间巨大，可选择的形式多样，国务院及其相关职能部门可以也有责任选择与相关国家共同构建海洋环境人类命运共同体的适宜合作形式。国务院相关职能部门与外国签订海洋环境保护国际合作法律文件应当遵守《海洋环境保护法》。国务院相关职能部门负责单项海洋环境保护国际合作，生态环境主管部门“统管”海洋环境保护国际合作，负责处理与相关国家在海洋环境保护领域的全面合作。

关键词：人类命运共同体;海洋环境保护法;国际合作

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.012

《中华人民共和国海洋环境保护法》最初颁布于1989年。此后经历过多次修订、修正。在现行《海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）再次被列为修改对象的时候，用“构建人类命运共同体”的思想指导这一修法工作不仅是必要的，而且也是十分有益的。本文按照推进构建人类命运共同体的要求和海洋环境保护的实际需要，就如何修改《海环法》提供一些思路。

一、海洋环境人类命运共同体——人类命运共同体的一个类型

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上所做的题为“决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”的报告在宣布“中国特色社会主义”已经“进入了新时代”的同时，还宣布，经过中国共产党“艰辛”的“理论探索”，“新时代中国特色社会主义思想”也已经“形成”。这个“新时代中国特色社会主义思想”的重要思想成果是“明确中国特色大国外交要……推动构建人类命运共同体”。“新时代中国特色社会主义思想”不是随便什么一种学术观点，不是丛杂的外国学说中的随便一个流派，不是浩繁的古代思想中的随便一个分支，而是“全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南”。不仅中国共产党“全党”“在各项工作中”都应“全面准确贯彻落实”“新时代中国特色社会主义思想”，而且国家建设的各个方面，包括立法，也应贯彻落实这一思想。

早在2013年4月7日，在博鳌亚州论坛上，习近平总书记就在其主旨演讲中使用了“命运共同体”概念。他说：“人类只有一个地球，各国共处一个世界……我们生活在同一个地球村，应该牢固树立命运共同体意识，……坚持同舟共济……同心维护和平，为促进共同发展提供安全保障。”此后，习近平总书记在国内国际的许多重要场合多次使用人类命运共同体概念，并不断丰富构建人类命运共同体的思想。如今，推进构建人类命运共同体已经变成中国的国家意志，已经变成中国对外交往的实际行动。中国领导人提出并用国家力量大力推动的“一带一路”建设包含着“一带一路”沿线“同舟共济”“和谐共存”的思想。中国积极推动应对气候变化的《巴黎协定》的达成，包括主动做出“国家自主贡献”承诺，秉持的是人类命运共同体理念。2017年1月18日，在联合国日内瓦总部，习近平总书记同与会的联合国官员和各国政要交流的“时代命题”也是如何“构建人类命运共同体”。2016年3月16日，“构建广泛的利益共同体”还被写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《“十三五”规划纲要》）。

人类命运共同体是命运相连的共同体。2015年9月26日，在联合国发展峰会上，习近平总书记赋予他提出的主张、倡议一项使命，即“解决好各种全球性挑战”。“全球性挑战”使世界各国命运相连。有“全球性挑战”才有全球性的人类命运共同体。人类命运共同体是命运相连的人群、地区、国家理性创建的共同体。习近平总书记在上述联合国发展峰会上的讲话提到的“平等相待、互商互谅的伙伴关系”，“公道正义、共建共享的安全格局”，“开放创新、包容互惠的发展前景”，“和而不同、兼收并蓄的文明交流”，“尊崇自然、绿色发展的生态体系”等，都是关于构建人类命运共同体的思想结晶，都是在号召各国积极建设人类命运共同体。

人类命运相连具有客观基础。最典型的客观基础就是全球气候。人类只有一个地球，所有的国家、所有的人都生活在同一个全球气候系统之中。全球所有的国家、所有的人民在同一个气候系统中同呼吸共命运。在这样的客观基础上，人类为了美好的未来必须积极构建命运共同体。《联合国气候变化框架公约》实际上是没有使用共同体概念的全球性人类命运共同体建设法律框架，而中国国家在“解决好”“全球性挑战”思想指导下为达成《巴黎协定》主动承担“国家自主贡献”等，则是明确的建设人类命运共同体的积极作为。

我们，不管是中国与其海洋邻国，还是所有沿海国家，抑或是沿海的和非沿海的国家，都面临着构建海洋环境人类命运共同体的急迫任务。首先，海洋环境已经或早已出现对人类不利的，准确些说是严重不利的变化。从20世纪初就已经暴露出来的海洋漁业资源衰退，到以往近百年世界各地的近岸海域严重污染;从海岸侵蚀等海洋物理形态不利变化，到海洋生物多样性降低，海洋环境正在由损害初显时的环境问题逐渐演变为难以收拾的环境危机，海洋原有的“蓝色”正在残酷地消退着。其次，许多海洋环境损害都牵连着多个国家，甚至全世界所有的国家。比如，黄海海域的渔业资源，从海洋与沿岸国家的关系角度看，是中国、朝鲜、韩国的共享资源。无疑，黄海渔业资源衰退这一环境损害，对黄海周边所有的国家都是环境的不利变化。再次，单一国家无法独自摆脱海洋环境不利变化。环境的自然空间规定性决定了人为形成的国家疆界与自然的海洋环境单元在空间上的不一致，从而决定了处在同一环境单元中的多个国家中的任何一个都无法独善其身，既不能在其他国家还在承受环境危机压力的时候独自脱离危机，也不能凭一国之力将环境危机消除。为了永续享有良好的海洋环境，世界各国，尤其是海岸相邻、相向的邻国，应当积极构建海洋环境人类命运共同体。中国，作为最早在国际交往中提出构建人类命运共同体主张的国家，作为已经在国际交往中成功使用人类命运共同体概念的国家，作为已经确立“新时代中国特色社会主义思想”指导地位、接受“推进构建人类命运共同体”思想的国家，更应该在构建海洋环境人类命运共同体上发挥引领作用、推动作用。

如果说构建海洋环境人类命运共同体已经具备《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）这样一个享有“海洋宪章”之称的国际法的支撑，那么，构建海洋环境人类命运共同体还需要相关国家在遵守《海洋法公约》的规定、贯彻《海洋法公约》精神的基础上，按照构建人类命运共同体的需要制定或完善解决作为《海洋法公约》中的“共有事务”的法律，制定或完善与邻国和其他相关国家协同解决世界各国间的或相邻国家间的“共同事务”的法律。我国已经把修改《海环法》列入国家立法机关的工作日程。我们应当抓住这次修法的机会，给《海环法》注入人类命运共同体理念，并按照构建海洋环境人类命运共同体的需要补充或调整《海环法》的原则、制度、规范等。

二、国际合作——贯彻人类命运共同体理念的《海环法》基本原则

从现行《海环法》中我们可以轻易发现该法贯彻的一条原则，即普遍義务原则，或称对保护海洋环境的普遍义务原则。现行《海环法》第四条规定：“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”这是对普遍义务原则的准确表达。适用于环境保护其他领域的环境法也一样，应当坚持并努力弘扬这一原则。为了推动海洋环境人类命运共同体建设，深入贯彻人类命运共同体理念，《海环法》还应建立另一条原则，即国际合作原则。

毫无疑问，开展国际合作是构建跨国的人类命运共同体的前提条件。这与历史上的“丝绸之路”之所以“和时兴，战时衰”同理。处于和平状态的国家间才能充分合作，才能建立起跨国的命运共同体。如果没有相关国家间的合作，即使相关国家客观上命运相连，也无法形成我国领导人所说的国家间“同舟共济”“和谐共存”的关系，无法构建起人类命运共同体。从推动构建海洋环境人类命运共同体的实际需要看，从有利于发挥中国对构建人类命运共同体的“推动”作用的需要来看，我国应当在《海环法》中确立国际合作原则。这里所说的“有利于”，一方面，给政府和相关职能部门管理海洋事务，开展海洋环境保护指明国际合作的道路，给政府和相关职能部门为保护海洋环境提供国际合作这样一件管用的工具;另一方面，给政府和相关职能部门开展海洋环境保护国际合作的职责，促使它们主动谋求与相邻国家、相关国家的合作。对开展海洋环境保护国际合作与推动构建海洋环境人类命运共同体之间的关系，我们可以做这样一个大胆的估计：政府和海洋环境主管部门积极开展海洋环境保护国际合作之日，就是海洋环境人类命运共同体着手建设之时。

为《海环法》确立国际合作原则不是规定一句空洞的口号。海洋环境保护事务中存在开展国际合作的广阔空间。以《海洋法公约》的规定为依据，国家间至少可以开展以下六个方面的合作：第一，规则制定上的国际合作;第二，消除污染影响，防止或减少污染损害上的国际合作;第三，促进研究，实施科学研究方案，取得情报、资料、知识方面的国际合作;第四，“订立适当的科学准则”上的国际合作;第五，“在养护和管理生物资源方面”的合作;第六，为“养护公海生物资源”采取“必要措施”上的国际合作。

为《海环法》确立国际合作原则不是给这部法律增加一个“摆设”。从我国海洋环境保护和海洋管理的实际需要来看，我国有开展国际合作的强烈需求。1994年由国家海洋局编制的《中国海洋21世纪议程》明确指出的国际合作可以大致概括为以下10项：

第一，“东北亚海域研究、开发和保护的国际合作”。

第二，“东南亚海域研究、开发和保护的国际合作”。

第三，海洋科学研究国际合作与交流，包括“全球海洋研究”“国际合作”。以上三个方面的研究都不排除服务于海洋环境保护的研究。

第四，“海洋环境保护”“国际合作”，包括“学术交流和资料情报成果交换”、“管理方法和科学技术手段”方面交流。这可以看作是海洋环境保护技术领域的国际合作。

第五，“国际海底资源开发与管理”“国际合作”。资源管理或者资源损害防治属于环境保护的范畴。在国际海底资源开发管理方面开展国际合作也属于完整意义上的海洋环境保护国际合作。

第六，“极地和极区海洋考察研究的国际合作”。“极地和极区海洋考察研究”包含服务于海洋环境保护的“考察研究”。

第七，“海洋生态系”“养护、研究和管理的国际合作”。“海洋生态系”或“大海洋生态系”是兼顾海洋生态和海洋生物资源的科学术语，它指代的是包含海洋生态系统和系统内的海洋生物资源的海洋系统。对“海洋生态系”或“大海洋生态系”的“养护、研究和管理”显然属于海洋环境保护的范畴。

第八，“生物资源同步调查”和“渔业资源保护”国际合作。“渔业资源保护”也可以表达为渔业资源损害防治。前已述及，环境保护法的一个重要分支是资源损害防治法。服务于渔业资源损害防治的国际合作就是环境保护国际合作。

第九，“海洋立法方面的国际合作与交流”，包括“与国际组织和研究机构合作，促进中国海洋法规与国际相关法规的接轨”。这里的“海洋立法”是包括海洋环境保护法在内的海洋法。

第十，海洋执法队伍建设上的国际合作，包括“建立有关海洋法规的信息系统和培训基地”。我国的海洋执法队伍，不管是在1994年，还是在今天，都是肩负《海环法》执行任务的队伍。

《中国海洋21世纪议程》涉及的上述合作项目说明，在海洋环境保护领域，国家存在强烈的国际合作需求。这些需求也充分说明在海洋环境保护方面海岸相邻相向国家、其他海洋相关国家的命运是联系在一起的。这些客观的需要正是构建海洋环境人类命运共同体的动力所在。如果说《中国海洋21世纪议程》已经把客观的命运相连上升为理性的认识，那么，我们应该把写在《中国海洋21世纪议程》、《“十三五”规划纲要》中的这种认识、相关的合作谋划，转化为《海环法》的规定，变成《海环法》的基本原则。

对国际合作原则的立法表达可以仿照现行《海环法》第三条的措辞做如下规定：

国家推动海洋环境人类命运共同体建设，积极开展与相关国家、国际组织等的海洋环境保护国际合作。

增加国际合作原则条之后，现行《海环法》《总则》章的相关条可以做顺序调整。第四条即普遍义务原则条可以后移，排为第三条。新增国际合作原则条可以列为第四条。现在的第三条，重点海域排污总量控制条，下移为第五条。现第五条等依次下移。在做了这个调整之后，《海环法》《总则》章的前六条（以下称“《总则》前六条建议方案”）依次为：

第一条，立法目的;

第二条，适用范围;

第三条，普遍义务原则;

第四条，国际合作原则;

第五条，重点海域排污总量控制制度;

第六条，海洋管理体制和管理职权。

三、国际合作法律文件的不同模式——推动构建《海环法》的国际合作空间预判

跨国的人类命运共同体需要国家的理性构建，需要相关国家间在国际关系处理上的“相向而行”，需要相关国家目标一致的积极建设行动。《海环法》确立国际合作原则有助于海洋环境人类命运共同体的构建，但《海环法》的国际合作原则宣告，甚至构建人类命运共同体的愿望表达，并不等于人类命运共同体的建成。要想构建人类命运共同体，必须开展积极的构建活动，开展积极的国际合作;要想用法律促进人类命运共同体的构建，必须给法律做对为构建人类命运共同体而开展的国际合作具有引导、规范、督促等作用的设计或者安排。在我们把国际合作原则理解为构建海洋环境人类命运共同体的“推动”原则之后，要想把对这个原则寄予的希望变成人类命运共同体构建的现实，除了在《海环法》相关条款中充分贯彻这个原则之外，还需要对这个原则在构建人类命运共同体的实践中的落实做出空间预判，规划出路径。

海洋环境人类命运共同体是以具有“自然空间规定性”特征的海洋环境单元为客观基础的人类命运共同体。处在中国大陆周边的由自然规定的海洋环境单元有日本海、黄海、东中国海、南中国海，虽未与中国大陆直接相连但与中国命运相连的海洋环境单元主要有西太平洋、中太平洋、南太平洋、南印度洋、北极、南极等。构建以广大海域为客观基础的人类命运共同体，不仅须要相关国家开展合作，而且，一般来说，须要把相关国家间的合作固定为某种形式的国际法架构。有这样的法律架构，有相关国家就海洋环境利用与保护开展合作的义务，才有相关国家间就相关海域海洋环境利用与保护的经常性合作，才有相关国家对以相关海域为客观依据的海洋环境人类命运共同体的持续建设。

那么，为构建海洋环境人类命运共同体可以建立怎样的国际法框架，哪一种是更优的国际法建设方案，哪一种方案更适合由中国与邻国间构建的海洋环境人类命运共同体呢？在获得了对这些问题的答案之后，才好在立法上确定向该法的执行提怎样的要求。

综合考虑作为构建人类命运共同体之客观依据的海洋环境单元的特点、中国构建海洋环境人类命运共同体的现实需要、海洋环境保护国际合作的经验等，我们认为，以下方案都是可以选择的：

（一）根据法律文件规范事务领域的广泛程度，海洋环境保护国际合作立法既可以是综合性立法也可以是单项合作立法。

综合性合作立法是指就特定海洋环境单元海洋环境保护的所有事务或多项事务而建立的条约或其他层级的立法。比如，中国可以与韩国、朝鲜等国签订综合性的黄海海洋环境保护条约。在并不十分漫长的海洋环境保护的历史上，国家间为保护海洋环境签订综合性海洋环境保护条约、公约的事例并不鲜见。例如，我们可以轻易检索到《科威特区域海洋环境保护合作公约》（简称《科威特公约》，1978年）、《合作保护和开发西部和中部非洲海洋和海岸环境阿比让公约》（简称《阿比让公约》，1981年）、《保护东南太平洋海洋环境和沿岸地区公约》（简称《利马公约》，1981年）、《保护和开发泛加勒比地区海洋环境公约》（简称《卡塔赫纳公约》，1983年）、《保护、管理和开发东非地区海洋和沿海环境的内罗毕公约》（简称《内罗毕公约》，1985年）。《保护东北大西洋海洋环境公约》（简称《奥斯陆-巴黎公约》，1992年）等。

单项合作立法是指就特定海洋环境单元某个方面或某几个方面的海洋环境保护事务单独建立的条约或其他层级的立法。比如，为保护海洋生物多样性，中国和南中国海周边国家可以签订南中国海生物多样性保护公约。在以往的海洋环境保护实践中，单项合作立法更不乏其例。比如，《合作保护海洋环境免受污染科威特区域议定书》（简称《科威特议定书》，1978年）、《保护黑海免受污染公约》（简称《布加勒斯特公约》，1992年）等。在国际合作保护海洋环境的实践中，更常见的单项合作立法是渔业资源及其他海洋生物资源保护的公约、协议等。如《东北大西洋渔业公约》（1959年）、《保护大西洋金枪鱼国际公约》（1966年）、《保护北大西洋鲑鱼公约》（1984年）、《北太平洋溯河产卵鱼类种群保护公约》（1992年）、《北大西洋海洋哺乳动物保护、管理和科研合作协议》（1992年）、《养护南部蓝鳍金枪鱼公约》（1994年）、《白令海中部鳕鱼资源的保护和管理公约》（1994年）、《中西太平洋高度洄游鱼类管理和养护公约》（2000年）、《东南大西洋渔业资源保护和管理公约》（2001年）等。

我国与相关国家签署海洋环境保护国际条约或其他位阶的法律文件，既可以采用综合性立法的模式，也可以采用单项合作立法的模式。从操作难易程度来看，制定单项合作立法的难度较低。从与周边国家开展海洋环境保护国际合作的急迫性来看，先制定单项合作立法，而后循序渐进，逐渐增加合作文件的内容。效果可能会更好。

（二）根据法律文件的完整程度，海洋环境保护国际合作立法出现了完整公约（条约）和框架公约附加议定书两种类型。

完整公约是指在签订生效时便具备调整相关领域内各种关系、处理设定范围内各项事务的全部内容，能独立完成对相关领域内各种关系处理和对设定范围内的各项事务的处理的国际法。在以往的国际海洋环境保护立法中有不少完整公约的例子。比如《保护波罗的海海洋环境的赫尔辛基公约》（简称《赫尔辛基公約》，1974年）、《奥斯陆一巴黎公约》等都是完整公约。

这一选择可以浓缩为以下规定：

国务院及其相关职能部门应积极与相关国家和国际组织开展合作，选择共同构建海洋环境人类命运共同体的适宜合作形式。

这里的“合作形式”可以囊括上述三类国际法框架中的各种方案，这里的“共同构建海洋环境人类命运共同体的合作形式”是指我国与相关国家签署用以支持海洋环境人类命运共同体的国际合作法律文件所要采取的合作形式。

这一规定可以放在“《总则》前六条建议方案”第四条，作为该条的第二款。

在做了关于选择合作形式的规定之后，第四条还可以再增加一款，规定以下内容：

国务院及其相关职能部门与相关国家签署海洋环境保护国际合作法律文件不得违反本法的规定或与本法的规定相抵触。

做这一规定的益处主要有：第一，向相关国家表达构建或推动构建海洋环境人类命运共同体的国家意愿和将相关合作法律化的国家意愿。第二，把对国务院及其职能部门开展构建人类命运共同体“推进”工作的授权明确提升到可以签订具有法律效力的国际合作文件的高度。第三，确立《海环法》在我国海洋环境保护法体系中的综合法地位甚至基本法地位。

在做了这些添加之后，“《总则》前六条建议方案”第四条的内容就变成了三款。它们依次为：

国家推动海洋环境人类命运共同体建设，积极开展与相关国家、国际组织等的海洋环境保护国际合作。

国务院及其相关职能部门应积极与相关国家和国际组织开展合作，选择共同构建海洋环境人类命运共同体的适宜合作形式。

国务院及其相关职能部门与相关国家签署海洋环境保护国际合作法律文件不得违反本法的规定或与本法的规定相抵触。

四、明确自然资源行政主管部门的责任——《海环法》的必要制度安排

在立法中贯彻人类命运共同体理念在我國立法中并无先例。但在我国环境立法乃至种类繁多、调整领域宽阔的行政立法中却有确定管理职权、构建管理体制的先例。现行《海环法》就是一例。该法第五条就是关于海洋环境管理体制和相关环境管理机关的职权的规定。这也是我们把该条称为“海洋管理体制和管理职权”条（上述“《总则》前六条建议方案”第六条）的理由。在确定把《海环法》建设成推进构建人类命运共同体的法律，并把国际合作确定为这部法律的基本原则之后，在对开展国际合作的国际法框架方案做了充分的挖掘并赋予国务院及其相关职能部门在多种国际合作模式中做选择的权力之后，还需要把推进构建人类命运共同体的职责、开展国际合作的职责等在“海洋管理体制和管理职权”条中做出明确规定。

我们建议在现行《海环法》第五条第二款之后增加一款，规定以下内容：

生态环境主管部门会商自然资源主管部门、农业农村主管部门、交通运输主管部门、外交部门、公安部门等，可以与周边国家开展海洋环境保护全面合作，或向国务院提出开展海洋环境保护全面合作立法方案。自然资源主管部门、农业农村主管部门、交通运输主管部门、外交部门、公安部门等与相关国家开展海洋资源开发利用与保护、海洋污染防治、海洋生态保护、海上交通运输及管理等单项合作，须征得生态环境主管部门的同意。

除上述增加该款的理由外，建议做这一规定主要还有以下几点考虑：

第一，海洋环境保护国际合作和通过建立海洋环境保护国际合作法律文件构建人类命运共同体有多种不同的形式，比如可以是就海洋环境保护的某个领域开展合作（比如建立渔业环境方面的人类命运共同体），也可以是在海洋环境保护的各领域，包括污染防治、海洋资源损害防治、海洋生态损害防治、海洋地理环境损害防治等，开展全面合作，构建完整的海洋环境人类命运共同体。由于跨国的人类命运共同体构建只能是朝理想目标前进但却并不总是可以实现理想目标，实际实现的国际合作往往是各不相同的，所以，立法必须接受不同类型的国际合作，包括海洋环境保护上的全面合作、在渔业资源养护管理等单一项目的国际合作。又由于国家没有对海洋环境保护各领域管理普遍享有权力的国家行政职能部门，不能也不宜把开展不同形式的国际合作的管理职权或操作责任都交给一个部门。增加的这一款中的自然资源主管部门、农业农村主管部门、交通运输主管部门、外交部门、公安部门等不同部门就是承担不同形式国际合作之操作责任的不同部门。比如，农业农村主管部门是海洋渔业资源养护开发国际合作的主管单位，是推动海洋渔业资源保护人类命运共同体构建的责任单位。交通运输部门是海洋交通运输国际合作的主管部门，是推动海洋交通运输人类命运共同体构建的责任单位。建议方案强调的一点是，在海洋环境保护方面的全面的国际合作由生态环境主管部门负责。

第二，海洋是一个整体，它对人类的所有有用性都存在于一个整体中。人类通过不同的利用、管理或保护活动实现海洋对人类的价值。在国家不得不根据海洋的有用性将不同的利用、管理或保护海洋的活动划分给不同的国家机关主管的情况下，需要由一个部门对与海洋有关的各种事务做一定程度的统管。在保护海洋环境已经成为普遍要求的今天，我国的“统管”海洋事务的机关应当是环境保护主管机关。在我国今天的行政机关体系中就是生态环境主管机关。这个看法恰与我国用《海环法》规定海洋环境管理体制（实际上也就是海洋管理体制）的实际做法相吻合。如果说现行《海环法》确定的海洋环境主管机关是“国家海洋行政主管部门”，那么，本文建议的海洋环境主管机关就是国家生态环境主管机关。

[责任编辑 李宏弢]