新时代粮食安全观：挑战、内涵与政策导向

崔宁波　董晋

摘要：新时代粮食安全观引领中国特色粮食安全之路的发展方向。党的十八大开启了中国特色社会主义新时代，中国的粮食安全事业随之进入一个新的时期，而新时期国内外形势更加复杂多变，中国粮食安全正面临来自内外部的多重挑战，确保国家粮食安全的任务一刻都不能放松。作为新时期国内粮食安全问题的核心关切，新时代粮食安全观为新时期粮食安全工作的开展提供了基本遵循，指导和推动新的粮食安全实践进一步巩固了国家粮食安全的保障基础，充分体现了确保新时代中国粮食安全的多元战略价值。坚持走好中国特色粮食安全之路，确保新时代中国粮食安全需要继续完善粮食安全制度保障体系、毫不放松抓好国内粮食生产、深化粮食供给侧结构性改革和构建粮食进口贸易稳定路径。

关键词：新时代;粮食安全观;挑战

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.007

粮食安全是国家安全的重要基础，保障国家粮食安全是一个永恒课题。新中国成立70多年来，党和政府始终把粮食安全问题作为治国理政的头等大事。特别是党的十八大开启中国特色社会主义新时代以来，以习近平总书记为核心的党中央把国家粮食安全问题提升到新的高度，推动了一系列关于粮食安全的理论、制度与实践创新，形成富有中国特色的新时代粮食安全观。作为新时期国内粮食安全问题的核心关切，新时代粮食安全观顺应了新时期经济社会发展要求，通过具体实践走出了一条中国特色的新时代粮食安全之路。“手中有粮、心中不慌。”党的十九大报告再次重申，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，这是新时代粮食安全观矢志不移的坚定立场。

2019年10月14日，国务院新闻办发布《中国的粮食安全》白皮书，系统梳理了1996年以来尤其是新时代中国粮食安全所取得的成就与经验，同时在前瞻未来的基础上为新时期确保国家粮食安全提出新的构想。现阶段国内整体粮食安全水平正处于历史最好位置，而历史的教训一再表明越是最好时期越要牢牢把握粮食安全主动权。且必须清醒认识到，当前国内外形势已经或正在发生着一些深刻变化，中国粮食安全巨大成就的背后仍潜伏着多重挑战，确保国家粮食安全的中长期压力将会持续存在。Q2020年是“十三五”规划和全面建成小康社会的收官之年，也是深入推进乡村振兴战略实施的关键之年，扛稳粮食安全重任是高质量完成上述目标的首要前提。值得注意的是，由新冠肺炎疫情引发的全球性危机已然对世界粮食系统造成极大的负面影响。这进一步加剧了全球既有粮食问题，也对确保新时代中国粮食安全形成极大考验。基于上述分析，全面思考新时代中国粮食安全面临的主要挑战，深刻阐述新时代粮食安全观的具体内涵，明确把握未来保障国家粮食安全的政策导向，不仅有助于深化对中国粮食安全问题的系统认知，而且对于健全粮食安全长效机制、如期全面建成小康社会和实现国家长治久安具有重要的理论价值与现实意义。

一、新时代中国粮食安全面临的主要挑战

粮食安全的基础战略性地位决定了粮食安全问题的长期性和复杂性。伴随进入新时代，中国的粮食安全事业进入一个新的时期，与此同时新时期国内外环境条件更加复杂多变，不稳定性不确定性明显增多，导致新时代中国粮食安全面临更为严峻的内外部挑战。

（一）粮食供需紧平衡与结构性矛盾突出共存

长期以来国内粮食供需总体偏紧，且当前和未来一段时间内“紧平衡”的趋势仍不会变。自2004年以来我国粮食生产实现“十二连增”和“十六连丰”，但近年来粮食产量持续增长压力增大，同时国内粮食并不能完全自给且存在自给率降低的風险。在粮食需求刚性增长强势的情况下，国内粮食供需在总量上尚存在数百亿斤缺口并有进一步扩大趋势。已有研究表明，平稳来看到2030年中国粮食供需缺口将达到3000万吨左右，缺口率为4.6%—5.4%。事实上，我国粮食供需主要矛盾并非在数量而在于结构，供需结构性矛盾已成为影响国内粮食供需平衡的主要瓶颈，具体表现在：第一，品种结构性矛盾。小麦和水稻供需基本平衡，而玉米长期大量种植产生明显的挤出效应，国产大豆紧缺更是不争的事实，主要粮食品种阶段性供给过剩和供给不足同时存在。总体而言，在维持现有粮食生产能力的基础上，我国口粮具有保障充分平衡的能力，与之相反饲料粮的供需平衡保障能力不足。第二，品质结构性矛盾。随着居民收入水平提高和食品安全意识加强，城乡消费升级使粮食消费需求的增长点更注重质量，但粮食生产主要增产品种无法满足市场实际需求，优质粮食品种供给不足、供给能力提升缓慢，与当前优质化、多元化、个性化的粮食消费需求匹配不佳。第三，空间结构性矛盾。在现有粮食生产和流通格局下，我国粮食生产与消费重心的偏移方向相背离，年度粮食生产重心始终位于消费重心以北，粮食生产与消费的空间匹配性不足、区域结构错位明显。这给粮食存储和流通，以及协调粮食主产区和主销区之间的利益关系等带来系列问题。

（二）粮食持续增产乏力背后的现实瓶颈增多

现有农业科技水平下，纯单产增加对于粮食单产增长的贡献趋于平缓，国内粮食持续增产更加乏力。而这一现实背后尚存在诸多制约粮食生产安全的因素：第一，从成本收益来看，三大主粮平均每亩总成本由2012年的936.42元上升到2018年的1093.80元，大豆每亩总成本自2014年以后一直保持在660元以上。在成本和价格双重“天花板”挤压下，三大主粮平均每亩净利润到2018年只有负85.6元，而大豆近5年每亩净利润均为负值且呈下降趋势，种粮利润空间的压缩侵蚀农户种粮积极性。第二，粮食可持续生产的资源约束趋紧。一方面，我国后备耕地资源严重不足，2019年全国耕地质量平均等级较2014年提升0.35，然而耕地质量总体不高、区域差异较大的国情仍未根本改变。另一方面，国内水资源短缺以及时空分布不均的现象持续存在，尤其生产空间变化导致粮食生产与水资源量空间匹配状态恶化，粮食水资源利用效率还存在较大提升空间。此外，工业化、城镇化的快速发展推动了农业劳动力非农化转移，从事粮食生产的劳动力素质呈现结构性下降，“老龄化、女性化、稀缺化”趋势明显，未来不排除“无人种粮”的局面。吴石磊（2018）提到社会资本的逐利性本质导致现代农业发展资金投入不足、管理效率低。第三，农业生产长期过量的化肥、农药残留造成面源污染扩散，农膜使用的高投入、低回收使之成为重要白色污染源，由此造成的环境污染和破坏在短期内无法完全消除，以往高度依赖化学投入品的粗放式粮食生产方式难以为继。我国已提前三年实现化肥、农药零增长目标，2019年，三大主粮化肥、农药利用率达均超过39%。但是这与农业发达国家相比还有较大差距。

2.立足国内牢牢掌握解决吃饭问题的主动权

“中国粮食、中国饭碗。”任何一个国家靠别人吃饭都将永远无法自立，中国的特殊国情也决定了中国人的饭碗无论何时都必须牢牢端在自己手上，而且里面主要装着自给粮食。坚持以我为主、立足国内，只有最大程度地实现粮食基本自给，才能牢牢掌握粮食安全的主动权，尤其是在应对各种风险的时候这种现实意义则会更加凸显，这也是确保新时代中国粮食安全的最基本前提。否则，中国粮食一旦出现问题，那么中国在国际上就会陷入被动的不利局面，而且没有任何一个国家能够“救”中国，同时会影响国内经济社会发展之大局。长远来看，主要依靠自身力量来解决人民吃饭问题是中国由大国走向强国的坚实基础，也是压倒一切的国家战略重点，必须坚持到底。

3.坚守确保谷物基本自给、口粮绝对安全底线

在“紧平衡”的粮食供需形势下，完全依靠国内生产已经无法保证全部粮食的目标需求，事实上粮食安全也并非等同于所有粮食都要全部自给。在这种情况下，如何抓住重点合理配置现有资源、集中主要力量首先稳住最为重要的部分尤为关键。为此，新时代中国粮食安全的保障范围由“保全面”转向“保重点”，即在以我为主、立足国内的基础上，首先确保谷物基本自给和口粮绝对安全，这是基于新时代现实条件必须应对的重大问题。这一目标的转变不仅体现了新时代粮食安全观的底线思维，也是马克思辩证唯物主义“两点论”与“重点论”中国化的具体应用。同时，“保重点”不是形式上的粮食数量减少，而是一种战略性的平衡，更加追求粮食高质量产出供给。

4.正确处理好粮食生产与生态安全之间的关系

作为粮食生产安全的重要构成，生态安全既是前提，也是约束条件。粮食生产与生态安全之间存在互为因果的双向关系：一方面，粮食的自然与经济再生产过程不可避免地造成非合意产出的生态代价;另一方面，强化生态保障基础有助于提升粮食生产潜力和质量水平。“绿色青山就是金山银山”，在新时期粮食稳产保供的资源环境承载容量已达到或接近上限的现实下，必须正确处理好粮食生产与生态安全既对立又统一的辩证关系，摒弃过去高投入、高污染的粮食生产方式，走资源节约、环境友好道路，逐步建立起粮食生产与生态安全相协调的新时代粮食生产格局，营造良性循环的生态环境，夯实粮食生产的物质基础，推动实现绿色兴粮、质量兴粮向更高层次迈进。

5.统筹利用国内和国外两个市场、两种资源

置身于全球视角，中国与国际粮食市场紧密相连。囿于历史原因和特殊国情，中国以往走的是依靠国内资源来满足自身粮食需求的道路。作为世界粮食消费大国，粮食完全自给并不现实也不科學，确保国家粮食安全就要保证持续性的粮食可获得能力，即粮食生产能力和进口能力。不可否认，粮食进口是调剂国内余缺不可或缺的重要选择，同时国外粮食市场隐含了丰富的虚拟耕地和虚拟水资源，借助贸易形式实现虚拟资源的跨国性流动，也有助于缓解国内资源约束的现实瓶颈。新时代统筹利用好两个市场、两种资源，在突出国内粮食生产比较优势的同时可以有效利用进口贸易做补充，还要继续扩大粮食对外开放和对外交流，支持“引进来”和“走出去”相配套。

6.协调发挥市场决定性作用和政府调控功能

与传统数量型粮食安全观相匹配的是“高保护”的政策措施，但政府过度干预粮食市场必然会导致资源配置的低效率。新时代粮食安全观则更加强调市场力量和市场规律的作用，坚持市场在粮食资源配置中起决定性作用，当然“决定性”并不是完全由市场“说了算”，而且在规避政府过度干预弊端的同时有效增强政府对粮食市场的宏观调控能力。当前及今后一段时间内，我国粮食政策如何选择都将会面临巨大挑战，理顺政府与市场间的关系是新时期粮食政策制定与应用的最基本立场。未来应进一步提高政府粮食政策市场化程度，协调发挥市场决定性作用和政府调控功能，增强政府宏观调控的科学性、针对性与合理性，实现粮食政策执行效率和实施效果质的飞跃。

（二）新时代粮食安全观的实践重点

1.制度端：创新强化制度保障

制度安排对于保障国家粮食安全的影响是长期、持续的。党的十八大以来，党中央高度重视国家粮食安全保障的制度创新。响应“五位一体”总体布局，贯彻五大发展新理念，农业绿色发展被摆在更加突出的位置，国家陆续出台系列文件推动绿色生态导向的政策制度体系建设，着重在制度层面筑牢国家粮食安全保障的资源环境基础。巩固完善农村基本经营制度，构建并加快新型农业经营体系建设，培育各类新型农业经营和服务主体，同时致力于不断深化农村土地制度改革，实行“三权分置”放活土地经营权，落实承包地确权登记颁证工作，再度延长第二轮土地承包期限，为发展粮食适度规模经营提供了必要的制度条件。建立最严格食品安全监管制度，实行严格的农业投入品使用管理制度，逐步建立起全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台，强调“产管并举”严格把控农产品质量安全，从田间到餐桌全程守护人民群众舌尖上的安全，显著增强了粮食质量安全的制度监管能力。在粮食流通领域开展“优质粮食工程”，2019年把深入推进这一工程写入当年中央一号文件，以期更好发挥市场流通对粮食生产和消费的引导作用，实现“优粮优产”“优粮优储”“优粮优销”，在更高水平确保国家粮食安全。此外，自2015年起我国连续实施粮食安全省长责任制，从粮食生产、储备、流通和消费等环节全面落实各地方政府的粮食安全主体责任，形成中央和地方共负职责的粮食安全保障格局。

2.生产端：确保产能稳定持续

新时代的中国粮食安全由注重产量转向确保产能，把粮食产能建设作为立足国内实现国家粮食安全的核心。保护好主产区和生产者“两个积极性”是确保粮食产能的重要基础，国家继续强化对主产区的支持，健全主产区利益补偿机制，落实粮食安全省长责任制，划定和建设粮食生产功能区，巩固提升粮食综合生产能力，充分发挥主产区的粮食生产优势。同时大力培育新型职业农民，加快土地流转发展粮食生产规模经营主体，完善农业生产性服务体系，着力解决“谁来种粮、如何种粮”问题。截至2018年底，全国纳入农业农村部门名录的家庭农场达60万家，其中有62.7%为种植业类型，这其中又有63.4%从事粮食生产，可见我国粮食适度规模经营取得初步成效，不过需警惕农地流转“非粮化”倾向。“藏粮于地、藏粮于技”是确保粮食产能的根本途径。一方面，坚持最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，在保证已有耕地面积基本稳定前提下，加快建设高标准农田，建立休耕轮作制度和东北黑土地保护机制，深入推进耕地质量保护与提升行动，促进用地养地相结合提高地力。经改革试点后，2016年起我国在全国范围将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，耕地地力保护成为重点支持目标。另一方面，强调科技支撑的引领作用，依靠科技创新与技术进步谋出路，加强优质高产粮食品种培育，提高粮食耕种、栽培技术水平，集成示范与推广粮食标准化、绿色化生产技术，积极转变生产方式，突破资源环境瓶颈的约束。

3.国际层面：建构负责任大国全球观的重要体现

同呼吸、共命运。粮食安全是全人类需要共同面对的问题，中国始终是维护全世界粮食安全的积极力量。作为世界人口第一大国，以及粮食消费量最多的国家，中国自身粮食问题的解决不仅是国计民生的大事，同时也影响全球粮食事业的发展态势。现阶段全球粮食安全形势总体并不乐观，确保新时代中国粮食安全本身就是为减轻世界粮食安全压力做出巨大贡献，中国有能力也有实力继续回答好“谁来养活中国人”的国际疑问。新时代粮食安全观在立足国内解决粮食问题的同時，也致力于统筹国内和国外两个大局，坚持扩大粮食市场的开放程度，重视加强国际粮食合作交流，积极维护全球粮食贸易市场秩序，主动参与全球粮食安全治理，从人类命运共同体的高度不断推进全球粮食事业向前发展，充分展现了负责任大国的世界担当与国际风范。新时代中国粮食安全事业的发展经验凝聚了中国智慧、中国逻辑，伴随“一带一路”战略的深入推进，以及中国在脱贫攻坚和重大疫情防控中确保国家粮食安全的成功实践，新时代粮食安全观的内容将会更加丰富和完善，中国可以更好地为世界尤其广大发展中国家解决自身粮食问题贡献中国方案和中国力量。

三、新时代确保中国粮食安全的政策导向

粮食安全是事关全局的大事，确保国家粮食安全必须长抓不懈。基于对新时代中国粮食安全形势的重新审视，以及对新时代粮食安全观内涵的深刻理解，提出确保中国粮食安全的政策建议。

（一）完善粮食安全制度保障体系

党的十九届四中全会深刻诠释了我国显著的制度优势，强调把制度优势转化为国家治理效能。制度建设是促进制度优势更好转化为治理效能的重要途径，确保新时代中国粮食安全最根本的是完善国家粮食安全制度保障体系。首先，加快国家粮食安全立法保障。纵观国外农业发达国家的已有经验，这些国家大多都形成了系统完备的粮食法律体系，目前我国粮食安全制度保障仍以政策治理为主，应尽快实现向法治治理的转变，出台实施《粮食安全保障法》。其次，健全国家粮食安全风险治理体系。坚持中央领导、部门联动和地方负责理顺权责关系，制定粮食全产业链的不同环节风险防控、处理预案，加强风险评估、监测和预警掌握粮食安全动态变化，立足从源头化解国家粮食安全风险，着重优化粮食安全重大风险应急响应机制。再次，构建新型粮食支持保护制度。积极发展政策性农业保险，加大对粮食科学研究、技术推广、基础设施建设、资源环境保护等的资金投入力度，促进黄箱政策转向绿箱政策，形成“绿箱为主、黄箱为辅”的粮食政策支持体系。

（二）毫不放松抓好国内粮食生产

立足国内毫不放松抓好粮食生产才能在复杂形势中尽可能多地赢得主动权和话语权。一要落实“藏粮于地，藏粮于技”战略。严守耕地红线和基本农田红线，探索划定耕地质量保护红线，加快实行耕地数量、质量、生态于一体的立体化保护。增强农业科技成果转化率与转化能力，健全现代农业科技支撑体系，提高先进农业技术推广效率和水平。二要优先发展粮食适度规模经营。深化新型职业农民培育工作，进一步完善土地流转机制，发展和壮大各类新型农业经营主体，发挥家庭农场和农民合作社等粮食规模生产主体的示范引领效应，建设覆盖粮食生产全程的综合服务平台。三要节约和高效利用水资源。改善现有农田水利基础设施，因地制宜发展节水灌溉和水肥一体化等模式，建立区域农业水资源管理机制，合理分配农业灌溉用水提高粮食灌溉水效率。四要注重提升粮食生产的生态效率。追求经济产出增加也要兼顾粮食生产的生态效益，推动化学投入品科学、减量化使用，并提高有效利用率，加大农业面源污染治理力度，修复受损的农业生态环境。

（三）深化粮食供给侧结构性改革

粮食领域一直是我国农业供给侧结构性改革的重要环节，未来粮食供给侧结构性改革尚有较大空间，继续深化这一工作也是推进农业供给侧结构性改革的必然选择。第一，持续调整优化粮食种植结构。落实好大豆振兴计划，增强国产大豆综合生产能力，协调发展粮、经、饲三元种植结构，以市场需求为导向扩大高品质粮食种植面积，提高绿色优质粮油自给率和自给能力，依托粮食生产功能区建设优化粮食生产区域布局。第二，推动粮食产业做大做强。打造多元模式主导的粮食深加工产业链，重点支持主产区提高粮食加工转化率，加快发展粮食电子商务、订单农业、品牌农业等满足中高端消费需求，实现由“粮食”向“食品”纵向延伸，建设便捷高效的仓储、加工与物流运营系统。第三，完善粮食收储制度和粮食价格形成机制。合理控制中央和地方粮食储备规模、提高储备质量和效率，引入竞争机制培育多元收购主体，鼓励支持优质粮源市场化收储，探索建立“优质优价”粮食流通机制，坚持“价补分离”推动稻谷、小麦最低收购制度改革进入深水区。

（四）构建粮食进口贸易稳定路径

中国是世界粮食进口贸易大国，未来一段时间内我国部分粮食供给仍然需要依靠进口贸易，借助贸易手段有效利用国际粮食市场是实现国内粮食供需动态平衡的重要选择，应配套建立粮食进口贸易的稳定路径。一方面，推进粮食进口来源多元化。拓宽主要粮食品种进口渠道，分散进口来源地降低粮食进口集中度，寻求替代航线并参与贸易线路关键节点建设，突破对传统航线依赖减少粮食进口运输风险，优化粮食进口品种结构、减少非必需进口过度，转变粮食进口思路、适当增加替代性农产品及其加工制品进口。另一方面，加快实施粮食“走出去”战略。明确战略定位、提高粮食走出去的国际竞争力，扩大粮食对外投资、鼓励本国企业进行海外并购，以“一带一路”沿线国家为重点，打造国际粮食产业合作联盟，加强战略布局，积极融入全球粮食产业链，构建更加稳定高效的国际粮食贸易网络，创造良好的“走出去”政策环境和综合服务平台。此外，还要推动全球粮食贸易治理体系重塑，深度参与国际贸易规则改革与制定，密切关注世界粮食贸易格局的新变化。

[责任编辑 国胜铁]