论清末朝野在皇室经费中的活动

熊元彬

摘要：整顿财政、试办预算和决算是清末政治经济体制改革的重要内容，而朝野建言打破传统上政务费与皇室经费不分局面的活动，以及皇室经费的厘订又是预算和决算的关键和前提。在预备立宪启动之前，朝野不仅不知“行政经费”，而且亦未闻宪政国有常额的皇室经费。之后，在比较立宪各国的基础上，朝野提出了诸多解决皇室经费的建议，不仅主张在厘订皇室经费之前严格区分两者的差别，而且还倡导提前办理皇室经费，继而不仅推动了清廷核减皇室开支，而且还促使清廷着手整顿皇室经费。虽然清廷采纳了李家驹仿行日本皇室制度的建言，但是在厘订皇室经费的具体过程中却有所差异。最终，由于厘订皇室经费关系到朝野各阶层的既得利益，处理极为棘手，不仅暂行内阁成立时仍未完成，而且之后终因阻力仍大，以致直至清廷覆亡，皇室经费仍须再行议定。

关键词：清廷;皇室经费;皇室开支

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.017

学界不仅对中国近代预决算、榷关皇室与内务府之间的财政关系进行了一定的研究，而且近年来也有学人从概念学的角度对清末“皇室经费”概念的引介及其制度实践进行了专题论述。但是，对于朝野解决皇室经费的建言，清廷最高决策层在核减皇室开支、整顿皇室经费等活动方面，学界却尚无专题论述。实际上，清末短缺的财政是清廷推行预备立宪的瓶颈，牵制着立宪的正常运行，因而清廷急需整顿财政，而厘订皇室经费又是清廷整顿财政，“试办预算”决算，乃至推行立宪的关键和前提。有鉴于此，本文拟从朝野对皇室经费的建言、清廷对皇室开支的核减及其整顿，以及终因“阻力仍大”导致未能“提前办理”四方面进行专题分析，以进一步凸显清末政治经济体制改革的复杂性、艰难性。

一、朝野对解决皇室经费的建言

皇室经费最初被译为“君用”、“君禄”和“皇室费”，是立宪国政务费中的重要组成部分，但清末预备立宪前后清廷要员对两者的区别并不明确。虽然光绪三十年（1904）振贝子英轺在日本游历时，就有关于“皇室费三百万元”，以及光绪三十一年（1905）《东方杂志》有关于“宪法既颁，则皇室费与行政费不得不分，而宫中之出入遂不免有所限制”的记载。光绪三十年《东方杂志》中出现了清廷“期与天下更始”，从而采取“节皇室经费”等举措，光绪三十一年《东方杂志》还指出“中国既无皇室经费与国家经费之分”。但是，就整个中国而言，在清末预备立宪之前，官方要员对额度的皇室经费甚至“未有之闻也”。

同理，虽然在光绪二十八年（1902）《大公报》就有翻译法国“法国政府为筹广州湾兵防，并改良工事经费预算”，其中“行政经费九十一万佛朗”的记载。此外，《大公报》在记载《日本整理奥田案》之时，也指出了日本“图行政经费之节约”。光绪三十二年（1906）《申报》宣称，为整理财政，“不得不于预备立宪时，先严政务费与皇室费之区别”。即使是专制的俄国，“尚能区别皇室费于政务费范围之外无他”。然而，总体上中国政府官员对“行政经费”这一概念并不十分明确。“行政经费”在官方文书中较早应见于光绪三十二年（1906）十月内阁中书殷济，他在奏章中提及了改制预为筹定行政经费。

基于此，对于国家统一管理皇室经费这一前所未有的改革，朝野存在诸多的分歧。其中《申报》指出，“皇室经费既与政务相混，内官制度又与政体相睽”。因此，舆论质疑将新设的民政部并入内务，“是视皇室经费为重视，政务经费为轻，立宪国之制度国如是乎？”随着“西制东渐”在中国进程的加快，君主的地位及其权利“乃渐以明皙”。其中，皇室经费“乃于国家通常经费外特占一部分”，因而享受皇室经费者“立于限制之地”。不仅如此，鉴于立宪国中皇室经费与国家、地方经费“皆系划分清楚，绝不混淆”，因而监国载沣饬令枢臣，“以将来厘订宫内制度，所有内廷侍御及供奉等官，均应列入”。

由于宪政各国国情不同，皇室收入有别，因而清末各国的皇室经费具体数额有所差异。其中，俄国的皇室经费最多，约合中国银1500万两;其次为奥大利，约合中国银900万两;普鲁士约合中国银700余万两;意大利约合中国银600余万两;西班牙约合中国银400余万两。对比立宪各国可知，英国、日本的皇室经费较少，其中尤以宪政母国的英国为最少，仅约合中国银40余万两。作为后起的日本，虽然每年的皇室经费为300万元，但是在诸国之中亦属较少之列。从皇室的收入来看，欧洲各国有皇室租税、皇室专卖等各种名目，其中英国皇室收入最多，因而即使皇室经费最少，但是皇室收入仍较充裕。此外，从皇室财产方面而言，英、德两国均有巨额的皇室财产，而日本皇室收入中仅专卖一项的财产颇为充盈，但是其具体数额未经公布，不得其详。

有鉴于此，考察日本宪政大臣李家驹向清廷建议施行日本皇室制度。李家驹认为中国施行立宪后，国家收入每年预算应由议员协赞，并按照宪法大纲，待皇室经费制定之后，每年列入预算，之后议院不得削减。同时，李家驹还强调，欲巩固皇室基础，必须谋取独立的皇室财政，而欲谋皇室财政独立，则又必须有稳定的皇室收入及皇室财产来源。如果皇室经费可用于君主施行政事，则可免除皇室，但是如果财政不能独立，则一切费用均得仰给于国家，因而皇室财政必为国家财政所左右。如果有稳定的皇室收入和皇室财产，则可稳固皇室崇高的地位和收入，所需经费自然较少。从宪政各国的皇室经费来看，虽然英国的皇室经费最少，但是其君主的地位却是立宪国中最高者。鉴于英国、日本的皇室经费均较少，因而李家驹奏称皇室不求议院增加经费，不是惧怕议院不赞成，而是“惧皇室经费过多，人民尊崇皇室之心将因之而减也，故即有应用不数之时”。

同时，为筹拟皇室经费，诸多大臣亦主张划一领地作为皇室经费的重要来源，以稳定皇室财政收入，继而巩固皇室地位。其中，随同考察大臣端方和戴鸿慈出洋，并试署湖北交涉使的熊希龄陈述了德意志、俄罗斯、日本等国的皇室经费隋况。熊希龄奏称，德意志皇室领地每年收入可达100万余磅，俄罗斯皇室领地，除了耕地、山林120余万方里之外，还有西伯利亚金银矿山的巨额收入。同样，日本皇室经费除了额定的300万元之外，皇室还有御料地，北海道的森林亦有隶于皇室者。此外，熊希龄还指出，拟定皇室经费的作用较为明显，既可达到尊崇皇室之尊榮的效果，亦可减轻人民之负担。最后，熊希龄对中日两国皇室进行了比较，认为清朝历经200余年，皇族开支过大，而且即使在时下财政匮乏之时，仍然存在着诸多皇族仰给于皇上的现状，因而绝非像日本300万元额定经费所能开支，似应设法经营东三省，以作将来皇室财产之用。

东三省是清朝统治者的发源地，理当是皇室收入的重要来源。因此，熊希龄试图从东三省人手解决皇室经费。调补为奉天盐运使之后，熊希龄奏请将东三省尚多的旗田改为民田，以收取租金，同时经营森林实业的方式，将每年所收的利益作为皇室经费。熊希龄认为如此推行，对增加皇室收入有诸多的裨益。宣统二年八月二十一日，熊希龄更是专折奏称，自担任奉天盐运使清理财政以来，通过大量的采访、调查，获悉奉天、吉林两省八旗随缺伍田约计有200万余亩，其中由皇帝授予的土地，自然应收回作为皇室财政之用。如果将200万余亩之地概行丈放，并招民交价认领，则可增加皇室经费。其中，奉省地价较贵，每亩平均10两，100万亩则可获1000万。即使吉林的伍田开垦不久，但近来亦已逐渐成熟，按照每亩平均5两丈放，100万亩可得500万两，加之提存银行生利，年息4厘，则每年亦可获60—70万两。同时东三省还有广阔的森林、沿江山荒之地可作为皇室财产。在具体操作方面，熊希龄认为首先可将200万余亩所获的利息作为经营资本，设置林官技师，按年采用，然后再将东三省新开发的财源作为皇室财政，如此一来皇室财产即可“岁入源源无穷，实为皇室可久可大之业”。

此外，考察日本宪政大臣李家驹还从东西宪政各国的现实入手，不仅奏请财政独立，而且还对皇室财政进行了分类。李家驹认为立宪的要义在于明确宫廷与政府之分，而欲维持皇室之尊严，又必须以独立的财政作为首要前提。基于此，李家驹指出，东西各国皇室财政可分为三类：第一类为皇室经费，由君上制定常额，每年由国库提支，虽列为预算，但议院不得削除。第二类为皇室收入，该项收入隶属于国家收入之外，别为一宗，不经国库，而是直接贡献于皇室。第三类为皇室财产，该项财产又可分为动产和不动产，设有专司经理。

当然，鉴于清末筹备国防、警察等政务急需庞大的开支，也有论者认为确定皇室经费是推行宪政的先决条件。他们宣称既然清廷明确了宪政的道路，那么君主的权限自然应在法律范围之内，而皇室经费亦不可不确定。如果政府尽职尽责，其政务费自然应取自于一般国民，以供給其办理政务之开支，造福于全体国人。即使诸如专制色彩较浓厚的沙俄，尚能将皇室费区分为政务费范围之外。基于此，为巩固清廷根基，稳定民心，在预备立宪之际，首先应明定政务费及皇室费的区别，按照每年政务费收入的总额，酌量提取若干皇室费，并务必使民众知晓两者之区别。

二、清廷对皇室开支的核减

朝野对节制皇室经费的倡导是符合当时国情的，也是时代发展的必然。就机构而言，清代前期户部与内务府尚能各专所职，相互协助，但是自鸦片战争以来，尤其是甲午中日战争之后，整个内务府结构复杂，规模庞大，常年开支浩繁。就经费而论，清初内务府经费尚无限额，时至乾隆中期，清廷才将皇室常年经费恒定为60万两，由户部拨给。但之后，60万两的经费却不敷内务府开支，因而每年仍须向户部借拨50—60万两银才能勉强支销。特别是甲午中日战争以后，清廷面临着诸如行政费用、战争赔款、外债偿付，以及浩繁的皇室开支，从而使传统的财政管理体制无法正常运转。基于此，清廷改户部为度支部，将中央财政统一归属于度支部统辖，从而开始对之前皇室经费的过度开支进行限制和规划。此外，在筹办内务府筹备处之时，度支部主张将各司关于皇室经费各款项的名目，以及应领款项的数目分别开列清单，与内务府大臣“随时会商，以重要公”。

皇室御用贡品是皇室经费的重要组成部分，其浩繁的经费开支是清廷核减的重要原因。宣统元年（1909）某枢臣提议核减皇室御用贡品开支，认为即使如今隆裕太后退居长春宫，而皇上溥仪尚幼，所有一切御用贡品应较先朝大为减省，但是各省却仍照之前一样进贡，继而徒资麋费。基于此，该枢臣拟奏请对其分别核减，“以纾民力，各堂均以为然，不日具奏请旨”。同年，某御史奏称预备宪政事宜用款日趋繁多，而每年每节交进的款额为数甚巨，近已钦奉特旨，免其交进数额。甚至该御史还指出，各国皇室经费均有常设之经费，如今已蒙皇上特饬宪政编查馆、政务处公同酌拟，请旨钦定，因而应饬令其两处从速拟定，以图早日实行，将腾出的各款作为办理新政之需。

此外，鉴于清政府人款与所需之间存在巨额的亏数，而又缺乏补助之良策，内务府堂官与载泽商议，试图酌量归并内务府各司、处，以便减少其经费。据宣统二年八月十一日《顺天时报》所载，内务府已查核各处可裁、可并事宜，以便酌定实行。此外，内务府各大臣还特饬筹办处调查皇室各款开支，并估计将来每年所需皇室经费约在500万两之上，如宣统三年已定为500余万两。甚至载泽在上奏试办全国预算的奏折中还对皇室经费亦作了一定的阐述，奏称臣部不仅早已将有关皇室事务衙门岁出的经费事宜编具表册，咨送宪政编查馆考核，而且对于皇室事务各衙门的预算问题，臣部亦已按原报数目，考其性质，逐款核定，敬谨厘订，拟将缮具总册暨比较总表之后，会同内阁一起具奏。

核减财政开支是清末预备立宪的重要内容，也是推行预算、决算的重要表现。即使皇室经费不敷186万，但是隆裕皇太后还是试图尽量再次核减。有鉴于此，奉皇太后之谕，载沣立即饬令宗人府、内务府会同度支部将每年支出项目下的宫内用款“力求节减”。

据《申报》所载，监国载沣还多次交谕枢臣，饬令按照李家驹之建言解决皇室经费。载沣认为，在宪政编查馆呈进的皇室经费草案中仍然存在诸多节俭、失宜、遗漏的地方，仍应再加详细核议，参照李家驹考察日本的制度，“斟酌损益，详加拟定后，再行呈核”。甚至载沣还召见奕劻及那桐两相国专门商讨如何参考日本成规，改定宫内制度，以期完备。据宣统元年《申报》探悉：枢臣已与内务府四大臣议有端倪，即以内务府所办各事为皇室制度所需，加之时下正值厘订皇室制度之时，所以不仅应将该府改订的一切事宜统归于宪政编查馆核订，而且还应将其附于皇室制度之内，“以免分歧，拟于日内将该府各项案册移交宪政馆查核”。

在皇室经费拟定方面，清廷在仿照日本皇室制度既有继承的一面，亦有所差异。一方面，清廷正是按照日本皇室经费中照章不交议院议决的程序制定的。如《钦定宪法大纲》第十三条规定，君上确定皇室经费常额，从国库中提取，而议院“不得置议”。从具体内容来看，该条正是仿制日本明治宪法第六十六条的规定，即皇室经费根据现在的定额，每年从国库中支出，除将来须增额外，“无须帝国议会之协赞”。但是，另一方面，中日两国在厘订皇室经费的制度方面也还是有所区别。其一，中国的君主有制定皇室经费常额的权利，而明治宪法中则无此特权。其二，中国君主在行使皇室经费大权时议会“不得置议”，而明治宪法则规定在增加皇室经费时须由议会协赞。由此可见，相对而言，清廷在制订皇室经费方面，其大权仍操纵于皇室，但是从制度发展而论则是中国的一大进步。

基于此，在清末厘订皇室经费的过程中，作为议院的基础，资政院也基本采取了李家驹所奏的议院不得干涉的原则。据宣统三年《大公报》所载，在御前会议之时，虽然资政院已经通过了该年为试办预算之年的议案，但是由于内务府的财政关系到皇室经费的厘订，不便由资政院干预，因而其议员拟即面奏监国，特派毓朗、溥伦、载泽三大亲贵会同内务府各大臣先行切实清查，以作厘订皇室经费之章本。据同年一月二十二日《申报》所载，根据日本皇室经费照章不交议院议决的程序，以及宣统三年预算尚未提出的现实，度支部现已谕令财政处京畿科，饬令其在次年的预算案内将皇室经费各款另编一册，以符定章。

为明确政务费与皇室经费之别，核减皇室经费，清廷不断裁减臃肿的机构。据宣统二年八月初八日《顺天时报》所载，内务府筹备处不仅现已清算内廷出入的各款项，而且还通过对各项税课银两的岁出进行比较，发现“应需各款亏短之数甚巨”，因而内务大臣等旋即与度支部大臣载泽会商，試图待妥筹皇室经费之时，再一并具奏。同时，军机大臣与内务府大臣迭次会商，试图在奏请钦定皇室经费时，奏请裁并内务府司库处，先裁撤该府的银库，将之前该府所有的收入归入度支部一并管理，以符合立宪国统一财政之制度。据宣统二年《申报》所载，清廷欲图另简内务府总管大臣，“确有明年实行之耗”。甚至由于民政部的经费尚无着落，因而清廷还试图在裁改内务府之时，将民政部与内务府亦裁并为一。此外，枢臣还商议将内务府改为内务部，与宗人府、钦天监、太医院、礼部、銮兴衙、翰林院等衙门一并归纳在内，设总理大臣一名，副大臣两名，作为皇室官制，其关于御用金及皇室经费等事则须另行敬缙筹拟。

宣统三年初，为核减皇室经费，枢府诸老特开会议，并面谕度支部堂宪及总管内务府大臣共同详查内廷一切用款。其中，载沣饬令枢臣根据核减数目，开列清单，决计于二月在宪政编查馆详加商榷，以资厘定。三月初四日，枢臣将皇室经费各草案进呈慈宫，恭候隆裕皇太后懿旨。次日，隆裕皇太后再次召见监国垂询宫库存款事宜，即广储司银库所储金银，以及皇室经费拨用，饬令其内库储款不仅不得列入国库，而且亦不应副署广储司，必须饬交内务府大臣详细划分，缮折呈览。三月十六日，载沣接隆裕皇太后口传懿旨，饬带载泽垂询内务府某项银两，以及皇室经费。

然而，即使载沣已屡次核减内务府的用款，但是其中仍难免有弊混之处。如清政府虽然规定遇有国家丧祭等事，所用款项必须如实奏报，但是在实行过程中，无论如何撙节经手，各员仍难保有不任意奏报之可能。基于此，载沣专门召集继奎等人，谕令将该府每年费用分为经常、特别两项，并造具详细表册，呈侯鉴核。据宣统二年四月十八日《申报》所载，载沣还饬令继奎等人，限于本月内将其“一律造竣”，以便递交宪政馆，参照日本宫内省成规，拟定草案，然后再候钦定，但是由于“期限过促，故日来十分忙碌”。

特别是武昌起义爆发后，清廷还试图减少皇室各方面开支，以便战时所需。由于战乱增加了军饷开支，促使清廷再次核减皇室经费开支。据宣统三年九月初四日《大公报》所载，当时隆裕皇太后颇为焦虑，甚至“已有旨停药减少膳”的说法。同时，皇太后还从敬事房口传懿旨，饬内务府各大臣及各处总管，以现当正处军兴之际，“宽筹军饷乃最为紧要”，所有宫廷应用各款“凡可减去者，一律裁停，以资撙节”。基于此，暂行内阁特开会议，筹备如何解决军饷政策。据九月初八日《大公报》所载，内阁已妥拟若干条办法，其中核减皇室经费亦居其一。九月初三日，溥伦、载泽向载沣据情奏报其拟订办法。当时，载沣以皇室经费本拟裁减，加之时下正值军饷急迫之时，尤宜从减少皇室经费人手，方可推及他项。基于此，载沣饬令载泽会同内务府大臣分别筹订，预备奏请由慈宫最终核夺。溥伦、载泽两大臣受命之后，在当日即会同内务府大臣紧急筹议，决定自本月起将暂停无关重要的供奉，以履行清廷减少皇室开支之旨意。

三、清廷对皇室经费的整顿

从预备立宪分年筹备事宜清单可知，皇室经费由内务府、宪政编查馆同办，并明确规定1915年确定其经费。但是，由于内务府总管继奎奏设宪政筹备处系为钦定，皇室经费的基础与从前原设的统计处事体不相统一。因此，清廷饬令所有内务府所属的上驷院、武备苑、中正殿、颐和园等五处，凡属关于筹备事宜，无论是否另有堂官专管处所均应咨报内务府筹备处考核，以归简易，统一事权。

同时，在朝野倡导节制皇室经费的影响下，清廷不仅开始着手核减皇室开支，而且还采取一定的措施，对皇室经费进行了整顿。据光绪三十四年十二月初八日《盛京时报》所载，载沣已面奏皇太后，“已经决议所有内廷皇室经费之谕旨日内即将颁行，昭示天下，以昭民信”。此外，据宣统三年三月二十一日《大公报》所载，监国载沣对整顿皇室经费颇为重视，曾亲自勾稽清廷各项用款，“现已大致就绪”。载沣赞许李家驹所谓的“皇室财政宜谋独立”，特别是对其中奏设皇室裁判院“尤为称道”，并定于宣统三年正月十一日面谕枢臣，按照李氏条陈的各节，“详筹办法”。同时，据《大公报》所载，李家驹具奏清理皇室经费一折已蒙载沣采纳，拟先在内廷设立调查局，并派度支部大臣载泽会同内务府大臣共同办理。此外，载沣还召见李家驹侍议，对其呈递的皇室经费调查表逐一浏览。

为排除阻力、尽早钦定皇室经费，监国载沣特召集载泽等大臣会议。据宣统二年十一月十三日《申报》所载，监国已决定明年奏请钦定皇室经费，并正式实行。同时，鉴于修订皇室制度为应筹宪政上最为重要的问题，而其中阻碍之处仍然较多，阻力亦甚大，以致各枢臣均极为顾虑。基于此，载泽特将各项阻碍情形复奏于监国，并得监国嘉许。此外，监国还当即谕饬载泽会同各该管衙门“详慎筹订”，强调而后若遇有阻碍，“允即随时奏请皇太后解释一切”，以便切实厘订并实行皇室经费。

虽然皇室经费草案几经脱稿，但是在呈递王大臣会议之时，核减经费等条目仍未能通过。基于此，隆裕皇太后立即下懿旨，以解除厘订阻力。据宣统三年初《大公报》探悉，军机大臣现已与该府总管大臣会议清理内务府财政，以及确定皇室经费人手政策，拟即奏请另设皇室财产调查局，饬令该成员协同各省督抚会办。同时，枢垣诸老为调查皇室经费起见，还奏准暂时在内务府处设一所皇室经费调查局，即以军机大臣毓朗充任该局总理大臣，其每年预算经费约在700万元之谱，将该局作为审计院之基础。三月初三日《大公报》又指出，由于草案中尚有裁并之处，各王大臣亦“未敢核定”，仍须特禀请监国，以便转奏皇太后最终裁夺。监国转奏后，皇太后颇为赞许，并强调皇室经费实为宪政上之要典，所有无关重要的靡费，准其大行裁减，但是所余各款只可拨充海陆军之应用，“不得滥行挪移”。同时，据宪政编查馆人所言，“现既奉有慈谕，则将来进行办法，即不难于着手矣”。

整顿内务府财政是厘订皇室经费和国家政务费的关键。诚如时论所言，内务府不整理财政，则无法厘定皇室经费，继而使国家税、地方税均不能划分。既然国家与地方税均不能划分，那么京内、京外所谓的清理财政者，在整顿过程中则极为棘手。基于此，内务府不仅宣称本府现正筹备皇室经费事宜，希望将所开列清单，且未能详细标注的各项动支银两数目，“迅速咨复，以凭办理”，而且还强调拟订皇室经费事关宪政，万勿迟延，甚至还必须奉旨提前赶办。此外，内务府还奏称，即使本府现已四次咨询是否有无关系皇室经费事件，但是仍久未回复，仍需再行咨催，不得迟延。

此外，总管内务府继奎在整顿皇室经费过程中还要求该衙门人员凡是有关皇室经费事宜均应分别筹备，以便逐项进行。但是，由于所属各司、库、处所较多，必须博考详稽，次第清理，方能就绪。因此，继奎奏请设置一所“内务府宪政筹备处”，拣派总办一員，负责筹备一切事宜，并派十二名协理司员等备充宪政编查馆顾问。据宣统二年三月初三日《申报》所载，十二名协理旋即调查各司处事宜，即责成各该处司员等督饬所属，“悉心经理，以免延误”。继奎还指出，此次奏设的筹备处为钦定皇室经费之基础，与之前所设的统计处事体有别，所有内务府所属的王驷院、中正殿、颐和园等五处，凡是有关筹备事宜者，无论是否另有堂宫专管处所，均应咨报筹备处集中考核，以规简易，而统一事权。随后，继奎奏明立案，并传集中派定各人员面谕，凡属调查各项案件，以及筹备各事均必须认真确实举行，若查核中发现有搪塞之处，则必须立即予以严惩。

虽然内务府筹备处对内务府各机构每年用款进行了清算，但是清算过程极为棘手。据《顺天时报》所载，经内务大臣不时严催和筹备处竭力办理才使“清算各项现已就绪”。在清算皇室经费时，内务府筹备处还应明定各项差务的界限，以便向各接管衙门划交。而且内务府筹备处自己的经费开支也是急需解决的一大难题。该筹备处自开设后，所有各项经费均由银库借办。但是，鉴于各司员等成员亦无薪水，因而为了使筹备处各成员认真办理各项事务，经内务府各总管大臣等会商，拟在某款项下酌量提取若干银两，以做该处经费开支。据宣统二年十二月《顺天时报》所载，近日内务府总管大臣等连日筹商，已拟定在本府征收的官房租款项下，每月提拨400万两银作为该处司员的薪水，并拟订一切杂费开支名目，约于日内当即具奏。

此外，度支部和宪政编查馆也对皇室经费进行了整顿。其中，作为厘订皇室经费的重要成员，载泽已责成度支部成员会同宪政馆及内务府进行调查，“悉心主持确定，以昭慎重”。宣统三年三月初一日，载泽将50余件财政说明书一并送至会议政务处，以备次日诸政务王大臣核议。据《大公报》探悉，其内容除了改订拨还各国洋款、购买各国金币办法，以及会同宪政编查馆会订新内阁、弼德院、行政费及分配、裁并各部院行政费用法之外，还有内务府、宪政馆及该部会订皇室经费人手办法草案等。此外，对于宪政编查馆饬令各堂拟订皇室经费，虽然各堂官亦深感颇难着手，但是拟将所有各衙门恭进的款目汇列为一表，对于是否裁并“应逐项签注于下，然后呈进御览”，最后恭请钦定数目。

整顿皇室经费开支是清理财政的重要内容之一。鉴于时下财政困难，清廷主张节俭，将节存下来的各款项补做度支部之急需。同时，清廷还拟将皇室经费及宗室的任用法，以及亲贵中违警律统归皇室制度之内加以整顿，先由政务处妥为筹拟，然后奏请钦裁，“以便实行规定”。为厘订皇室经费，清廷加强了对度支部与内务府经费的区别处理。据据宣统元年闰二月二十日《顺天时报》所载，现在除了举办清理全国财政外，至于各省督抚司、道、州、县内，以及京师大小衙门等，均应将各项经费查明，然后咨报度支部进行集中清理。但是，内务府作为皇室供用之署，不在度支部财政清查范围之内，因而有论者主张另行办理。有鉴于此，各大臣拟由内务府会同度支部将国朝所定则例，供用皇室经费属何款项详细查明，以凭核议，奏明请旨，以做国家预算之基础。

然而，即使君主虽有权钦定皇室经费常额，且有议会不得干涉之权，但是君主若想增加皇室经费则必须咨询议院。因此，在国会请愿运动中，作为议院的基础，资政院对宣统三年皇室经费不纳入国家预算进行了批判。宣统二年钦选议员、时任资政院预算股股员长的刘泽熙指出，由于宫中与内务府的经费未分，以致国家经费与皇室经费相互混合，认为东西各国的皇室经费都在预算册之内，只有一个总数，而我国皇室经费则由于度支部具奏改为宣统三年再行确定，且在此次预算册内尚无皇室经费之名称，只是将预算与皇室经费l生质相近者大概包括于行政费之中，以致此次预算分类可谓不伦不类，继而使编制预算者无从着手。此外，还有诸多的问题，如解内务府款、解宗人府款，以及所谓的绸匹、颜料、例贡等款项又散见于各省预算册内，各项纷纭错杂，不仅难以考究，而且可以说“不可究诘，虽预分支而不可分，此亦预算册内之一缺点也”。

对于内务府筹备处的工作，舆论也存在诸多不同的反应。其中，有论者认为筹备处的设立是清廷钦定皇室经费的基础，在其运行中亦作了一定的努力。宣统二年二月初，清廷督促筹备处各司稽查所管各项皇室经费，并列出了预算表。据当时《国风报》所载，“迄今两月，已稍有头绪”。具体有三方面，即常年额定费、约略活计、预存备用费三大纲要。又如宣统三年一月十四日《顺天时报》所载，内务府筹备处“现将皇室经费筹算事宜已议有端倪”，甚至未能划清事宜者也已禀请由总管大臣等指示其办法。随后，各大臣转交各司员，声称皇室经费“关系重要，慎勿轻忽，务从须慎为核办”。但是也有论者认为该筹备处自奏设以来，由于该司员等仍按照无钱不办事的惯例，因而“未办一事”。

时至宣统三年初，皇室经费包括的范围、厘订的办法已初具端倪。皇室经费范围方面：（1）内廷用款。即凡度支部交进内务府的经费，以及关于内廷和盛京大内阁署的典礼与卫供献、工程、采办、官兵俸饷、格式应解绸缎、绫绢、纸木植、瓷蜡、器皿之类。（2）陵寝用款。即凡东西陵、盛京三陵，以及园寝典礼、工程、核办差务、官兵俸饷等。（3）皇族用款。即凡宗人府支项与王公俸银、俸米;宗室、俸禄、庄田、马厂等。（4）皇室产业。即凡奉宸苑的田地，内务府的黄庄、上驷院的马厂等，以及盛京果园、绸户之类。

皇室经费厘订办法有四方面：（1）差务经费。即凡属供奉差务者均入此项岁出，并一律按十二个月子经常类，如年例、节例、月例的差务。此外，还有临时类差务费，即凡现传差务并非例事者，以及遇闰月加赠之款。（2）办公经费。即凡本署官役饭食、薪红，以及一切杂费，岁出一律按十二个月计经常类办法，同时临时类办法与差务经费临时类相同。（3）另案。即凡多年一次的特别事项。（4）官制。即凡额设的官员、兵役等，以及俸饷米石等总数目。

四月初十暂行阁制颁布当日，监国还对皇室经费进行了讨论。监国指出，虽然现在皇太后不干预外政，但是遇有政体之变迁，均由监国详细入告。之后，即使皇室经费草案早经拟定，但是其中阻力甚多，难以入手核办。基于此，在阁议之时，载泽认为厘订皇室经费不仅与宪政关系重要，而且也是当年应筹的要政，若再无切实办法，必然导致诸多的贻误。载泽的建议得到阁臣赞许之后，旋即奏陈监国，奏请化除各项阻力之办法。四月二十一日，监国召见阁臣，垂询皇室经费厘订事宜，阁臣向监国奏称，时下应先请颁发懿旨，然后再颁谕旨，约于日内可见发表。二十四日上午，隆裕皇太后口传懿旨，谕召总管内务府大臣垂询政事，即谕嘱清理内务府财政，调查皇室财产，以及厘订皇室经费等要政，饬速会同阁臣奕勖、载泽等妥慎议办，随时奏闻。因此，奕勖会同宪政馆、内务府、度支部进行了专门商议，以便先核定草案，再筹具体办法。奕劻指出，即使宫内用款浮费者甚多，而且必须认真厘订，但是宫内非外臣所能调查，仍须拟请监国转奏皇天后特颁懿旨，准予调查，以重宫制，继而清理财政。

对于内务府拟订的皇室经费，监国曾以国势阽危，上下交困为由，屡次与阁臣磋商。监国认为所定皇室经费若稍涉靡费，既无以对臣民，倘过于苟简，又恐日后不敷开，继而对逐条清单进行详细校阅之后，宣称若干条仍嫌过于浮冒，即发还内务府再行切实核减。内阁协理大臣世续鉴于预算不敷数额较大，皇室经费又尚未厘定，因而与度支部订定了两项办法：一方面，官制拟核减成员，将武备、上驯、奉宸三院堂司官制一概减少;另一方面，拟将现在各司库归并，以崇节俭。据五月初五日《申报》所载，在诸大臣的共同努力下，内务府筹备处筹拟皇室经费草案不仅已经呈堂核阅，而且内务各大臣现已谕知筹备处人员，声称皇室经费事关内廷供奉，除了将应行划交衙门承办各差之外，其余凡属本府承当差款，在筹定时“不得过为缩减，俾免将来掣肘”。

四、“阻力仍大”导致“提前办理”失败

在朝野建言解决皇室经费，清廷核减和整顿皇室开支的合力作用下，即使隆裕皇太后屡次召见监国载沣垂询各馆会议厘订皇室经费隋形，但最终不仅未能提前办理，而且仍未能按时厘订。从预备立宪开始至辛亥革命爆发，皇室经费的厘订事宜仍无头绪，从而影响了度支部载泽对国家预算、决算的试办，继而使载泽专折奏请，欲图从速厘订，以便与行政经费划清，列入次年的预算表册，“籍以维持财政”。在提调李柳溪起草的皇室经费草案即将厘订脱稿，以及呈递宪政馆、内务府、度支部各王大臣查核蒙监国俞允之时，由于对于具体如何实行皇室经费的办法仍为棘手，加之李柳溪“又值赶筹官规等要件，非常忙迫”，因而再次将此皇室经费草案暂行停议。据宣统三年二月二十五日《大公报》所载，即使厘订皇室经费已责成李柳溪侍郎编订大纲，但是由于此项草案关系重要，仍须详加斟酌，方能进呈，因而有皇室范典尚可迟至明年再行颁布之说。

内务府任意滥支是厘订皇室经费最终未能提前办理的重要障碍。长期以来，内务府开支浩繁，以致其财政拮据情形日甚一日，加之鸦片战争以来的各项债款，以及欠放公款，可谓“累债尤巨”，从而使枢臣在清算之时，对于内务府未清各款亟应屡次商议其弥补之法，但是经两个多月的商议“尚无善策”。按照日本等国的宪政模式，皇室经费本来应归皇上自定，因而监国也早已谕饬内务府斟酌拟订，但是自继奎担任总管内务府大臣之后，任意“多立名目，预为滥支中饱”，问题日亟明显。因此，暂行内阁成立后，载泽为试办预算，在备陈度支部部款支絀之时指出，内务府任意滥支，“几乎已无一项不属虚糜之款”。监国听后大怒，立即召集继奎等人面加严斥，并饬令对于皇室经费的拟订，“一概以必需者为限”。同时，载沣还饬令继奎等人今后在具奏时还须陈明必需之理由，“勿得再如此次支销，蒙皇室以奢侈之恶名，为尔等便肥私之奸计”。

同时，繁杂的预备立宪事宜也是皇室经费最终未能提前办理的重要原因。在厘订皇室经费的过程中，虽然度支部、内务府、宪政编查馆屡次会商，但仍无实在办法。据《大公报》所载，其原因系为度支部载泽“应筹各政甚多”，继而推之于宪政编查馆，而宪政编查馆亦因编订事件“正值繁要，且恐其中发生种种阻力”，因而又推之于内务府。但内务府不仅向来不愿清理，而且即使着手，其成员之间也是相互推诿、敷衍，以致暂行内阁成立前夕，“迄今绝不赶前厘订”。

鉴于厘订皇室经费困难重重、先后缓急事宜亦极为繁杂，因而曾一度暂停，影响了皇室经费的筹办进程。虽然军机大臣与诸王大臣邀请总管内务府大臣，特开加班会议，但是由于世续未能到班，以致皇室经费事宜尚需再议，“以便由宪政馆主稿编订一切”。同时，即使度支部在试办宣统三年的预算中涉及了皇室经费，但是由于试办预算多有未能划清者，以致皇室经费的具体款目尚未列入，继而“未便明记”，俟应待明年内外各衙门清查皇室经费之后，再将此项预算编列总表。此外，据宣统三年四月初六日《大公报》所载，厘订皇室经费“前已暂停”，现又由度支部、宪政馆“续拟办法”，但是其中阻力仍然很大，以致度支部、宪政编查馆连次会同内务府调查皇室经费各项出入经费。最终，由于内务府在内廷中“有特别护符”，以致该府有恃无恐，对于度支部等成员的调查，严加拒驳，继而使度支部、宪政馆无从着手调查。

由于障碍颇多、阻力甚大，宣统三年皇室经费最终未能提前办理。据宣统三年三月二十三日《顺天时报》所载，内务府筹办皇室经费事宜以来，所有事件多未划清，仍将继续划清各项权限，以便再交予各衙门分别办理。内务府筹办皇室经费未有成效，不仅使该府的利益受到了巨大的损失，而且度支部亦以内务府之事“诸多不符宪政，指驳甚力，以致皇室经费尚无头绪”。同样，即使是宣统三年应筹的要政屡经提议，但是由于内务府各大臣一味敷衍，以致尚无头绪。

因此，武昌起义之后，由于政局动荡，以致皇室经费仍须1912年再行议定。清廷退位后，对于民国政府支付皇室经费一事进行了激烈的博弈。据《盛京时报》所载，对于退位条件未发表的原因，系临时政府开设地点仍未决定，并另有关于皇室经费问题，民军仍主张在将来国会公决。对此，各亲贵主张待明确皇室年金数额之后，再实行退位，但是袁内阁不甚赞成，旋即奏请皇太后亲裁。经袁世凯与民国政府磋商，认为大清皇帝每年岁费不得少于400万两，而后不得减额，“若持特别大礼之需费，由国民负担之”。同时，清廷亦电商南京政府，强调而后每年皇室经费至少不得少于400万两，“永远不得减额”，如有特别大典，经费仍由国民担任。

结语

清末困乏的财政和急需巨额的财政开支是朝野建言解决皇室经费的重要原因。随着预备立宪的推动，清廷在移植西方财政的基础上，采纳朝野建言，打破了传统意义上政务费与皇室经费不分的混乱局面，开始了核减皇室开支、整顿皇室经费等事宜，继而启动了中国近代预决算历程，而并非学界所谓的始于宣统二年资政院第一次常年会议上“首次对清廷收支进行监督和审核的历史事件”。实际上，随着预备立宪进程的加速，最终清廷还打破了九年预备立宪进程，不仅试图先厘订皇室经费，而且还意图将成立责任内阁与厘订皇室经费的两项事宜一同提前办理。然而，即使责任内阁最终得以提前成立，但是由于厘订皇室经费的障碍较多，且阻力仍然十分强大，不仅清末之时未能提前办理，而且即使是清廷覆亡，乃至民国时期，厘订皇室经费的事宜仍未就绪。

[责任编辑 国胜铁]