高职院校校院二级管理个案研究——以N职业大学为例

刘 洋，朱 祎

(1.南京大学教育研究院，江苏南京，210093；2.南通职业大学电子信息工程学院，江苏南通，226007；3.江苏城市职业学院信息工程学院，江苏南京，210036)

一、研究背景

随着特色高水平高职学校建设的逐步推进，高职院校以专业群为核心开展内涵建设和运作即将成为高职院校的“新常态”。因此，专业群所在二级学院只有承担更多办学职能，才能有效承担培养面向生产、建设、管理、服务一线岗位的高等技术技能型人才的重任。高职院校唯有积极改变原有治理结构，通过建立学校层面宏观管理监督，统筹协调，建立二级学院准实体化运作的校院二级管理体系，才能有效调动二级学院的办学积极性，为院校发展带来活力。

本文以N职业大学的校院二级管理机制为例进行分析，剖析存在问题，总结改革经验，并提出对策建议，以期能对全国高职院校开展校院二级管理机制的改革有所启迪。

二、校院二级管理机制发展和现状

N职业大学是一所开设四十多年的老牌市属高职院校，是全国办学历史较长的高等职业院校之一，也是全国为数不多集学历教育、技工教育、职业培训于一身的职业院校。学校从2003年开始在教学管理中试行校院二级管理。并在2015年开始在科研和校企合作、师资队伍建设等管理中逐步推行实施校院二级管理，到目前为止，学校校院二级管理机制已经基本完善、趋于稳定，为学校的发展奠定了良好的制度基础。

(一)校院二级教学管理试行阶段(2003—2014年)

2003年，随着学校在校生规模扩充到近万人，教学管理工作迅速膨胀。在此压力下，学校开始试行校院二级教学管理，将常规教学、专业建设、课程建设、实验实训室建设等教学管理工作下放。二级学院自行开展人才社会需求调研，并根据调研结果积极研究并调整专业布局，开展人才培养模式改革和实验实训基地建设，做好项目申报、规划、论证、建设工作以及教学仪器设备的日常维护和管理。教务处代表学校指导二级学院开展日常教学管理、专业建设等工作，同时根据各级教育行政部门和学校总体要求，做好质量工程项目立项、验收等工作。随着二级教学管理的深入实施，相关问题也逐渐出现，比较突出的有两点。

第一，二级学院在管理实施过程中缺乏规划，也没有体现积极办学的动力，内部管理制度建设进展缓慢。

第二，二级学院实训基地建设只考虑本单位专业使用需求，缺乏共享意识。同时，仪器设备的维修和管理任务使得二级学院在与其他部门共享实验实训室的时候会不自觉地考虑自身利益，最终很容易造成实验实训基地建设中的资源浪费。

为解决以上问题，学校将原有的学校一级教学质量监控体系转变为校院二级教学质量监控体系，督促二级学院根据自身情况自定制度和标准，让二级学院内部进行教学管理工作自我监督，并成立实训中心专门负责统筹协调实验实训室的共享共建问题。

(二)校院二级管理全面推进阶段(2015年至今)

2015年，学校将校院二级管理扩大到科学研究、校企合作和师资队伍建设等多个方面，明确二级学院是在学校党委和行政领导下隶属于学校的二级办学实体，在学校授权范围内实行自主管理。二级学院规划自身建设发展，在原有二级教学管理的基础上，增加了学生技能竞赛和技能培训以及自行承担校企合作的工作，此外还需建设科研团队，做好科研和社会服务工作，开展专业教学团队建设，并负责外聘兼职教师的聘任、管理和考核。

而学校层面在编制和组织实施学校事业发展规划、制定学校基本管理制度、设定内部机构设施和岗位编制的基础上，督促和指导二级学院开展专业和课程建设、实训基地建设、师资队伍建设、教育教学、科学研究、校企合作和对外交流等工作，并组织公共教学资源使用，协调跨二级学院资源配置。

学校实行二级学院暨中层干部年度考核办法，采用目标考核制，由各职能部门在年初分别对教学、科研与校企合作、师资队伍建设、学生管理等工作提出具体任务，各二级学院根据任务目标签署责任书确认，年终由各职能部门根据目标完成情况对中层干部进行考核，量化打分，形成考核结果。这一制度将部门完成目标任务的情况和中层干部个人考核直接挂钩，对各二级学院的自我发展、自我完善、自我约束起到了促进作用，也在一定程度上督促二级学院领导积极主动地提高自身管理水平，推进部门各项工作。

三、问题和讨论

英国学者夏托克说过：“一个大学核心事业的成功依赖于院系所的成功，一个不能以系、所竞争地位做出优先把握的大学等于放弃了大学本身保持其竞争性的前景。”[1]因此，高职院校实施校院二级管理具有重要意义，但是关键在于如何更好地实施校院二级管理，充分发挥其效能。

纵观N职业大学十多年来校院二级管理的试行和推进，体现了学校管理模式从形势倒逼之下无奈被动改革，转化为从管理要效益的积极主动的改革，其发展历程在一定程度上代表了目前大多数高职院校管理体制变革的过程。对其进行深入分析和探讨，有助于其他高职院校校院二级管理模式实施的深入开展。

(一)完善治理结构是校院二级管理有效实施的前提

治理是指各种公共的或私人的个人或机构管理其公共事务的诸多方式的总和。[2]伴随新公共管理理论而兴起的治理理论，主张政府的职责是制定与其他社会组织合作的规则并执行规则，而不是直接提供生产、公共物品和服务；主张权力的多中心、多主体和协商式民主，重新定位政府与社会组织的关系。而这一职能转变的有效途径就是分权，政府将权力向社会、企业甚至个人转移。与管理相比，治理的核心在于权力的转移与重新分配。治理理论的出现迎合了大学内部权力结构重构的需要，因而成为现代大学制度研究的新视角。

“大学治理是用什么样的制度保证大学的理念和目标的实现。”[3]大学治理所要解决的是大学和高等教育系统如何定义和实现它们的目标，管理它们的机构和监督它们的运作。[4]本研究主要关注的是高职院校的内部治理，而主要研究对象在于高职院校校院二级之间、二级学院内部的关系。因此，校院二级管理的实施其实是纵向上学校和二级学院之间权力的分配。

N职业大学所实行的校院二级管理，从制度上明确了学院是集教学、科研、人事、财务于一身的准实体机构，基本上实现了管理重心下移，提高了管理效能，使得学院的办学积极性有了显著提高。但是学校层面仍有职能部门对于权力下放存在顾虑：一方面是对二级学院领导的执政能力信心不足，担心出现“一放就乱”的局面；另一方面仍然受制于传统管理思路，下放的只是“执行权”，从而使得二级学院在权力实施过程中仍会受到较多制约。

因此，如何科学有效界定校院二级应有哪些权力，在高职学校内部实现分权与制衡，使得学校将主要精力放在关系到学校改革与发展的全局性、方向性和战略性的重大事项上，同时赋予二级学院充分的办学自主权以完成从学校办学目标和发展战略分解出的目标和责任，还需要对内部治理结构进一步调整和确定，使得各权力主体拥有独立自主的权力。如此，权力之间才能相互制衡，从而为各权力主体提供充分表达意志的空间和平台。

(二)目标管理是校院二级管理有效实施的推动

目标管理是德鲁克在《管理实践》中最先提出的，即由下级与上司共同决定具体的绩效目标，在工作中实行“自我控制”，并且定期检查完成目标进展情况，由此而产生的奖励或处罚则根据目标的完成情况确定的一种管理制度。[5]目标管理理论认为在目标明确的条件下，人们愿意而且能够对自己负责，在得到充分激励的情况下是能够自我控制、自我指挥的。

N职业大学通过目标管理将学校总体办学目标和发展战略分解到各个二级学院，使之成为部门必须完成的责任，并将部门完成情况通过指标体系进行量化考核。这一制度通过建立一套完善的目标考核体系，从而能按贡献大小来评价各二级学院的工作绩效，在一定程度上激发了二级学院的办学积极性。但是，每年年底仍有部分二级学院没能完成相应的目标任务，主要原因在于目标设计没有考虑学院的实际情况，使得有些二级学院目标任务完成难度较大，而实际上一旦目标变得不可能完成，那么二级学院参与的积极性就会被压制，反而达不到预期的效果。

因此，如何合理运用目标管理方法，并制定有效的目标指标体系，是职能部门需要认真思考的问题。

(三)办学资源的调配和平衡是校院二级管理有效实施的保障

根据责权利三角形原理，要使一定的人对一定的工作完全负责，就要处理好责、权、利与能力之间的关系。首先，明确了职责，就要授予相应的权力。管理离不开对人、财、物的使用，如果没有一定的人权、物权和财权，管理工作就难以落到实处，责任也无法分担。其次，完全负责意味着责任者要承担全部风险，只有对等的利益才能促使责任者去承担相应的责任。此外，责任者必须有相应的管理组织、人际协调等管理能力，才能担起一定的责任。[6]

以经费为例，N职业大学对各二级学院日常经费划拨方式的调整，符合责权利三角形原理。二级学院可以根据内部管理的需要进行经费预算调整，保障内部管理的顺利实施。但是，目前经费划拨方法是以现有学生、教师、专业人数为依据的，对于二级学院后续的发展考虑不足，导致少数需要重大经费支持的新专业的发展缺乏有效依托。而且，目前下拨的仅仅是日常运营经费，还有很大一部分经费由校级统筹，比如实训基地建设等。因此，二级学院在自主运营时，仍有很多工作需要争取校级立项，办学自主权还是受到了较多影响。

系统理论认为面对有限的资源和约束条件，管理者为了达到整体优化的目的，只能对资源进行更加合理的配置。因此，学校层面如何根据现有资源进行优化，在二级学院之间合理配置，需要根据学校总体的发展进行综合考虑。

四、对策和建议

高职院校推进校院二级管理势在必行，而要更有效地推进这项工作，可以从以下几个方面进行考虑。

(一)加强制度建设，划清权责边界

校院二级管理的实施从权力层面看实质上是分权和集权之间的妥协，因此，高职院校在实施过程中，应充分考虑学校历史情况、规模大小，合理划分学校与学院的权责关系，既要增强学院的活力，又要淡化学院的“独立”意识。这需要加强配套制度保障，即明确学校层面应该做什么，二级学院应该做什么。这首先需要职能部门转变自身的传统思维，从管理型部门向服务型部门转变，从单纯的命令式管理向引导型管理转变；其次需要建立有效的监督机制，对权力实施进行有效监督，防止权力滥用；最后要注意引导学术委员会、教职工代表大会这些代表了研究人员、教师的组织，使之能有效运作，帮助学校有序发展。

(二)细化目标管理，分类考核评价

目前目标管理在高职院校的实施已经比较普遍，但是如何根据不同二级学院的实际情况制定对应的考核标准，还需要深思。毕竟不同二级学院的办学基础、师资结构、专业的社会需求等都不一样，用同一标准进行考核看似公平，但是实际完成难度并不相同。如果不同的考核标准之间差异过大，也会引起二级学院内部的争议。因此，要科学有效地制定考核标准，要使工作富有挑战性，促进管理者的学习，还需要从促进学校发展的大局出发，结合存量数据，制定增量目标，并加大奖励力度，从而有效推进学校办学水平的整体提升。

(三)协调办学资源，保障二级学院办学自主权

目前高职学校办学资源相对本科院校而言仍有不足，因此，要有效协调现有办学资源，还需要学校层面根据学校自身特色、发展规划等进行资源分配，向有办学成效、办学特色、办学前景的专业所在学院倾斜，打造具有学校特色的高水平专业。在此基础上，有效提高二级学院领导的资源使用审批权力，减少校级层面的干预，鼓励二级学院通过办学绩效争取更多的办学资源，让责、权、利这个等边三角形的三条边能发挥有效合力，提升二级学院的办学绩效。

随着高职院校规模的日益增大，管理也越来越复杂，如何有效推进校院二级管理，调动二级学院的积极性、主动性和创造性，增加他们的活力，减少学校层面的管理压力，提高学校管理效益，还需要更多的思考和研究。