1949-2019年中国代课教师的历史发展与演变

姚 岩，王 恒

(1.北京师范大学 中国基础教育质量监测协同创新中心，北京 100875；2.江苏师范大学 教育科学学院，江苏 徐州 221116)

代课教师主要是学校为解决临时性的教师需求(如教师生病、休假等)采用“谁聘用，谁支付”的方式而聘用的教学人员。他们与民办教师虽同属于编制外教师，但无论是在官方政策、学术研究，还是媒体报道中，中小学代课教师所受到的关注都远不及民办教师，这使得该群体形象被主流话语下的民办教师形象所遮蔽。

实际上，在民办教师被清退后，代课教师曾接替民办教师在农村教育发展中做出独特贡献，直至今天还广泛分布在我国以公办学校为主的各类学校中[1]60。20世纪90年代末农村代课教师问题最先受到关注，孟庆瑜认为农村学校缺编、财政包干到乡的体制等是代课教师产生的重要原因[2]。他们多为落榜的初中、高中毕业生，很少接受师范专业教育或培训，主要在 “老、少、边、山、穷”地区任教，工作具有“半耕半教”特点，多数人都具有农民身份，且教龄长、年龄偏大[3]。梁文艳、胡咏梅对我国西部农村代课教师的工作状况进行了调查，发现该群体教学质量不高，因学校经费有限被分配了较少的培训机会，对学校教育管理的参与度较低[4]。2006年教育部新闻发言人宣布将按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的要求，采取多种措施进一步加快清退中小学代课人员工作，诸多学者对这一政策可能给农村教育发展造成的影响进行了阐述，认为它有可能加剧农村教师短缺，引发大量农村儿童失学，同时忽视代课教师们的历史贡献[5]。政策出台后，代课教师群体虽减少，但并未完全消失，相关研究也持续开展。

2013年，黄道主、张文言开始将研究重点转向城市，指出城市代课教师面临生存困境，主张理顺学校用人机制，助力代课教师摆脱生存困境[6]，此后一大批城市代课教师的实证研究开始涌现。这些在人口学特征(性别、教育背景等)、工作态度上不同于以往的代课教师，被学者称为新生代代课教师[7]。谭叶认为我国教师管理二元制是城市代课教师产生及生存困境的主要影响因素[8]，邵泽斌重点关注了城市化的背景，认为代课教师从根本上表征着我国义务教育公共治理中供给侧结构与需求侧结构的不匹配和不平衡问题[9]，可见城市代课教师群体的产生有着多重逻辑。李巧珍从性别角度指出新生代代课教师以女性为主，在性别依附和性别偏见等社会性因素影响下，她们的工作生活不可避免地处于不乐观状态，这一困境无法得到根除[10]。

研究群体的转换是否意味着我国中小学代课教师构成的变化，新中国成立后至今我国中小学代课教师队伍经历了怎样的发展过程，当前表现出何种特征，未来发展趋势如何，兹试就相关问题梳理、探讨。

一、我国中小学代课教师队伍的历史演变

(一)数量演变

1. 20世纪80年代以前：小规模时期

20世纪80年代以前，我国代课教师数量非常有限，其数量和影响力远不及民办教师。

新中国成立后，国家在对原有私立中小学教师接管过程中，将一部分具备相关手续的教师转为民办教师，另一部分没有相关手续的教师转为代课教师。两类教师群体数量受到国家教育改革方针政策的影响，经历了相同的发展路径：扩张(“大跃进”时期)-压缩(调整恢复期)-再扩张(1966-1976年)，1977年民办教师总数达到471.2万，占全国中小学教师的56%，代课教师增加到41.75万人，仅占全国中小学教师的5%左右[11]。

这一时期代课教师数量少，工作状态与民办教师相似，加之教师队伍管理方式相对粗放，政府很少将其作为一个独立类别进行统计，民办教师和代课教师因之常常被混为一体，国家在副食品、生活用品供应和中师招生等问题上主张给予两类教师同等待遇[12]。

2. 20世纪八九十年代：扩张期

20世纪八九十年代是代课教师数量的极速扩张期，其数量扩张与国家清退民办教师和普及义务教育密切相关。

民办教师激增引发了教学质量之忧。1978 年教育部发布《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》，开始对民办教师进行规范化管理。1986年国家出台相关政策规定禁止继续招聘民办教师[13]，主张通过“关、转、招、辞、退”等方式到2000年基本解决已有的民办教师问题。民办教师数量因此急剧减少，一些资优民办教师通过转、招被纳入公办教师队伍。

这一时期，我国同时提出了普及义务教育的目标。对于财力薄弱的县乡政府而言，国家对民办教师的清退极大地影响了它们的义务教育普及工作。它们必须寻找其他替代性的教师资源，以实现义务教育普及的目标。不少被清退的民办教师在此背景下进入代课教师队伍。据统计，代课教师这一阶段以年均5万的速度增加，在1997年到达历史最高峰——100.55万人[11]。

在数量激增的背景下，国家对代课教师的管理也趋于细化，逐渐明确了该群体的权利和义务，并开始将代课教师作为独立指标进行统计。

3. 20世纪末至今：数量急剧收缩到缓慢再扩张时期

20世纪末，国家为减轻农民负担、提升农村教育质量发布了一系列清退代课教师的政策，使得我国代课教师数量进入急剧收缩阶段，随着政策刚性程度的弱化，代课教师近些年又表现出缓慢增加的趋势。

1996年12月，中共中央、国务院出台了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，从减少乡镇机构及人员开支的角度提出要严格控制代课教师数量，规范教师聘任。2001年国务院《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求对代课教师进行刚性清退，全国代课教师数量自此缩减严重。1998年、2003年、2007年、2009年我国代课教师数量分别是97.8万(小学84.18[14]82-83，中学13.62[14]60-61)、54.29万(小学42.39万[15]158-159，中学11.90万[15]67)、37.93万(小学27.23万[16]162-163，中学10.70万[16]68)、33.52万(小学23.45万[17]162-163，中学10.07万[17]69)，10年内共计减少64.28万。

2010年初，教育部新闻发言人续梅表示，国家并没有规定2010年是在岗代课教师清退的截止时间，地方教育部门在代课教师清退问题上的态度开始缓和，由刚性清退转为弹性清退，代课教师收缩速度有所减缓，甚至出现缓慢扩张的趋势。2011年，我国代课教师总数为28.86万(小学18.77万[18]156-157，中学10.09万[18]72-73),2015年下降至20.46万(小学14.67万[19]156-157，中学5.80万[19]72-73)，仅减少8.4万人，2015年之后有所增加，从20.46万增长至2019年的22.79万(小学16.69万，中学6.10万[20]162-163，中学6.77万[20]78-79)。

(二)教师结构演变

1. 2010年前后全国代课教师城乡结构发生变化

2010年以前，我国代课教师主要分布在农村学校[21]，即使这一过程中农村代课教师所占比例表现出下降趋势，但其依然远高于相应城镇代课教师比例[22]。2011年以后，我国代课教师的城乡结构开始发生变化，从过去的以农村为主过渡到现在的以城镇为主。

2011年，我国城镇代课教师总量为15.55万人，首次超过农村代课教师总量(13.31万人)[18]72-73,156-157，这一趋势在之后几年得以保持。中国教育统计数据显示，2019年我国城镇代课教师占比高达68.37%，而农村代课教师占比为31.63%[20]78-79,162-163。可见，接近70%的代课教师现如今分布在城镇学校。

2.中小学代课教师城乡结构发展存在差异

根据中国教育统计数据相关结果测算，我国小学和中学阶段的城乡代课教师结构变化存在一定的差异，中学阶段更早实现了从以农村为主到以城镇为主的转变。

小学阶段， 2013年，我国农村教师占比53.15%，在此之前一直是我国代课教师的主体构成[23]156-157。2015年农村代课教师占比跌至50%以下[19]156-157，2017年下降至37.98%[20]162-163。与之相反，城镇代课教师比例不断提升。

中学阶段，2001年我国农村教师占比52.52%[24]64-65，在此之前中学代课教师一直是以农村为主，但到了2003年，农村代课教师占比为43.54%，已经低于城镇比例——56.46%[15]67，2019年农村代课教师占全国代课教师队伍的14.25%，显著低于相应城镇代课教师比例——85.75%[20]78-79。

二、当前我国中小学代课教师队伍特征

现阶段，我国中小学代课教师表现出年轻化、女性化、资优化的特征，被称“新生代代课教师”[7]，与此同时，他们也继承了传统代课教师的某些特征，如边缘化和不稳定性，在专业发展和教师稳定性中处于劣势地位。

(一)女性化

女性化是指代课教师中女教师比例不断提高，甚至显著超越男教师这一现象。1998年全国中小学代课教师中女性代课教师比例为56.25%[14]60-61，182-183，两性之间的差异并不突出，2009年女代课教师占全部代课教师的比例增加到63.19%[17]69，162-163，2017年这一比例高达76.63%[20]78-79,162-163，女性教师远多于男性，成为代课教师的主体构成。

一些区域性研究与全国性研究结论一致。武汉市某区9所公立中小学代课教师中女性比例为77.3%[25]，江西省景德镇市昌江区农村中小学女性代课教师比例为88.1%[26]。

代课教师队伍的女性化是女性在劳动力市场中的弱势地位与教师职业性别的文化刻板共同作用的结果[27]。改革开放后，男性相对而言拥有更多职业选择，从教师职业中退出，作为劳动力市场弱势群体的女性则越来越多地进入教师职业，女性教师的增多也增强了教师职业是更适合女性职业的印象刻板，进一步吸引女性进入教师职业。

(二)年轻化

省级和区县层面农村学校、城镇学校的研究均显示我国中小学代课教师群体以中青年为主，整体表现出年轻化的特征。

例如，对山西省4市10县270名代课教师的调查显示，代课教师平均年龄为27岁，27岁及以下的教师占比为86.6%，最小22岁，27岁以上教师占比13.4%，最大48岁，整体较为年轻[28]；苏南某镇430名代课教师中，30岁以下的教师数量高达289名，占比67.2%[9]；武汉市某区9所中小学76位代课教师中，40岁及以下教师占比65.1%[25]；江西省景德镇市昌江区134名农村小学代课教师中，30岁以下教师共106人，占教师队伍的79.1%[26]。

代课教师队伍的年轻化与大学生就业难问题不无关系。1996年中国逐步取消了大学毕业包分配制度，并实行高等教育扩招，这使得每年都有大量大中专毕业生进入劳动力市场成为预备劳动力，青年劳动力人数的增加带来了各行业劳动力年龄结构的年轻化，代课教师队伍同样如此。

(三)资优化

与20世纪八九十年代相比，新生代代课教师学历水平高，多数具有教师资格证和师范教育的背景，表现出资优化的特征。

对山西中小学代课教师的调查结果显示，本科及以上学历教师占比为61%，专科学历教师占比36%，高中及以下学历仅占3%，绝大多数为大专及以上学历[28]。当然，城镇和农村中小学代课教师学历结构有一定的差距，前者明显优于后者。四川某城镇中小学代课教师中本科及以上学历占比为70%-80%，甚至不乏研究生学历的教师[8]，而在一些乡村学校，如江西省农村小学代课教师则以专科为主，占比达到86.6%，本科教师比例相对较低[26]。

专业背景方面，绝大多数代课教师持有教师资格证，教学水平得到基本保障。山西270 名中小学代课教师中，教师资格证书持有者占比88.15%，农村学校未持有者以老一代代课教师为主[28]；城镇中小学持有资格证代课教师不仅比例高，而且多数毕业于师范类大学[29]。

新生代代课教师的资优化反映了我国师范教育的进步，也与我国师范类毕业生培养结构性过剩不无关系。据报道，2014年我国内地师范类毕业生共计61.78万人，远远超过全国中小学基础教育师资实际需求——25万，我国每年大约都有40万师范生培养过剩[30]，因此招聘过程中校方尤其是城镇中小学处于优势买方地位，对代课教师的学历和专业要求不断提升。

(四)边缘化

代课教师的边缘化是指代课教师是整个教师队伍中的次级劳动力，在工作压力和社会支持、工作报酬和职业晋升等方面处于弱势地位。

由于代课教师不具备体制内身份，在学校中位置相对边缘，很容易被指派额外的教学任务，使其课时量高于公办教师。对长沙市的调查发现，公办教师每周课时数大约为13节，代课教师约为15节，每周比公办教师多出1-2节课[31]。面临额外工作任务，承担较高工作压力的代课教师在工作过程中并未获得与之相匹配的学校和家长支持。尽管多数代课教师工作认真、负责，却容易因为代课身份遭遇家长的不信任[32]。学校管理者同样担心培养代课教师是“为他人做嫁衣”，很容易削弱对其培训支持。2016年对河北省某市市区10 所小学的调查发现，未接受校外培训的代课教师占比为 52%，仅接受过3天以内短期培训的占38%，接受过3天以上校外培训的代课教师仅占10%[33]。

工资待遇方面，代课教师工资构成主要包括基本工资和班主任津贴，多地代课教师工资在1 000～3 000元之间浮动，约为公办教师收入的1/3～3/5不等[33]，有时候会面临拖欠问题，且农村代课教师工资尤其低。代课教师是否享有各类社会保险和住房公积金主要视学校情况而定。一些办学经费较为充裕的学校可能会为教师购买某一类别的社会保险(主要是养老保险)[31]，且一般是以较长的工作年限为前提，一些学校虽然提供了多类社会保险，但由于工资低，保险缴纳的数额也很低，很少有学校愿意为教师支付金额较大的住房公积金[32]。中小学代课教师在职称评聘中还面临群体身份的歧视，即使教学表现优异，多数地方教育部门在代课教师职称评定中设置障碍，甚至禁止他们参评，从而剥夺了他们的晋升资格。相关研究显示，91.4%的代课教师未能评定职称，而相应公办教师比例仅为13.1%[34]。

(五)不稳定性

中小学代课教师的不稳定性是指该群体职业意志薄弱、职业变动倾向高的特点[29]。新生代中小学代课教师多是80后、90后，成长于改革开放的时代背景下，不完全认同老一辈教师“奉献、牺牲、甘于清贫”的工作价值观，强调对个人优质生活的追求，希望能够获得合理的工作报酬。尽管代课教师职业使其在与孩子交往过程中建立了良好的人际关系，体验到较强的职业成就感，也能够产生较强的职业认同感，但是有限的工资收入与消极的社会评价一定程度上弱化了她们对教师职业的情感归属。

原本公办中小学教师工资吸引力就不高，代课教师不仅工资低于公办教师，且多数不享有与其生活密切相关的医疗保险、住房公积金等福利，因此中小学代课教师对工作的满意度不高。武汉某区54%的公办教师对工资收入表示满意，相应代课教师比例仅为26%[25]。较低的工作满意度也带来了这些代课教师队伍的不稳定性，“对于绝大多数代课教师而言，进入体制内部或寻觅待遇更优厚的岗位是更好的选择，现状只是权宜之计”[6]。

除自主流动造成的不稳定外，还存在因学校辞退导致的代课教师流动问题。一些代课教师通常与学校签订一年的劳动合同，一旦合同期限结束，学校生源或者公办教师数量发生变化，学校便会终止与代课教师的合作，这也导致了她们从代课教师队伍中的退出。代课教师的退出一定程度上影响了教师队伍的稳定性，增加了其他教师的工作量和学校管理困境，并造成了某些教育资源的浪费。

三、未来我国中小学代课教师队伍发展趋势

未来我国中小学代课教师队伍的女性化、年轻化、资优化、边缘化和不稳定性特征将继续存在，除此之外，还将表现出需求隐匿化、空间趋向城镇化和区域发展分化的趋势。

(一)需求隐匿化

在学龄儿童增加、教师队伍女性化和国家编制制度改革的背景下，我国代课教师的需求将继续存在，但是在国家清退代课教师的政策影响下，这种需求被隐匿，通过其他方式(如大班额)表现出来。

2011年11月，我国各地全面实施双独二孩政策，2013年12月实施单独二孩政策，2015年10月实施全面二孩政策，这意味着2020年以后我国将迎来新的入学高峰，对新任教师的需求量必然增加。与此同时，“全面二孩”政策也带来教师扎堆生孩子的情况，据报道，中小学教师休产假比例总体上占全体教师的8%～10%，比起政策实施前的3%～5%增加了一倍多[35]，由产假引起的教师岗位空缺也需要进行补充。

2013年在地方政府职能转变和机构改革工作会议上，李克强总理提出要严控地方政府编制总量，确保财政供养人员只减不增[36]。由于编制授予权在编制管理部门，在编制总量调控中，一些地区的编制管理部门更多的是从本地财政供养能力出发考虑编制问题，很少将编制向教育部门倾斜。由于缺少招聘公办教师的编制，中小学校只能通过招聘代课教师解决教师短缺难题。

2010年代课教师清退虽然从刚性转向柔性，但时任教育部人事司副司长的吕玉刚也表示严禁产生新的代课教师[37]。这一政策导向对地方代课教师招聘产生负面影响，使其需求被隐匿化、压缩化，一定程度上带来中小学的大班额问题。

2011年，我国大班额、超大班额数量分别占比18.96%和15.02%，且城镇远比农村严重[38]215，前者占大班额总量的80%以上[39]。国家一直将消除大班额作为教育治理的重要目标，也在近些年取得一定效果，但与之共存的是代课教师数量增加，2019年相比2015年增加了2.33万人，从侧面不难看出地方教育部门对代课教师的客观需求被隐匿化了。

(二)空间趋向城镇化

义务教育城镇化及农村教师补充方式的创新将会带来代课教师空间分布上的变化，越来越多的代课教师将向城镇靠拢，导致城镇代课教师的进一步增加。

未来几年，我国将继续巩固城镇化成果。根据国务院测算，城镇化率将在2020年超过62%，2030年超过70%，城镇人口增量将进一步提升[40]107。除举家进城新增的城镇学龄儿童外，留守农村的家庭中，86.6%的家长选择将子女送到城镇学校[41]，这也就意味着未来城镇学生数量依然有较大的增长空间。

教育城镇化率提升必然将极大地改变城乡在校生规模，使得全国层面表现出城镇在校生规模扩大，农村在校生规模下降的特征。学校在校生规模的变化要求相应教师数量的变化，其中城镇教师需求量将进一步增加。这也就意味着，城镇学校对代课教师的需求量和招聘数量会进一步提升。

除此之外，以“特岗计划”为代表的创新性农村教师补充方式极大地解决了农村学校的师资短缺问题，减少了农村学校的代课教师需求[42]。在农村学生生源萎缩，教师数量逐步得到补充的背景下，农村中小学校对代课教师的需求量相对低于城镇学校，且工作期满在农村学校找不到教职的代课教师将有可能流向城镇，带来我国中小学代课教师向城镇靠拢的特征。

(三)区域发展分化

区域发展分化是指在国家鼓励政府购买服务的背景下，不同区域之间代课教师的发展将日益分化。

2017年，《国家教育事业发展“十三五规划”》鼓励政府通过向社会力量购买服务的方式解决教师培训、学位供给和师资配置问题，赋予了地方政府在义务教育阶段购买服务教师的合法权。在这一政策导向下，一些地区已经将服务型师资的购买视为缓解本地多种类型的教师短缺和处理代课教师遗留问题的重要手段，但同时需要注意的是现阶段实施了政府购买服务教师的县/市/区财政状况良好，多数位于省中等或偏上位置[43]。

这也就意味着尽管同时面对代课教师客观存在的现实需求，但经济状况的分化将带来区域之间代课教师处理结果的差异，财政实力更为充裕的县市可以通过经济刺激和政府购买将代课教师转为服务型教师，较早解决代课教师问题。

四、未来我国中小学代课教师队伍管理建议

总之，当前我国代课教师主要分布在城镇学校，以中青年、女性教师为主，资质良好。很多教师工作表现得到了所在学校校长和公办教师的认可，一部分优秀的代课教师甚至在师生关系、教学技能方面的表现优于本校公办教师，位列学校教学骨干之中[31]，但是编制外的身份却造成了他们的边缘化和不稳定性。

代课教师队伍数量和结构的演变反映了我国教育发展的重点已经从普及转向了质量提升，其需求在未来一段时间是客观存在的，且对我国教育质量提升具有重要意义。简单清退代课教师、一味严禁所有地区招聘新代课教师并不能从根本上解决问题，未来我们需要从上移管理权限、提升劳动报酬、拓展晋升空间和创新编制制度等角度对代课教师(尤其是财力薄弱县市)进行管理。

(一)上移管理权限

当前，多数学校根据其需要设定代课教师需求、招聘标准并支付代课教师工资，仅有少数地区的代课教师工资由地方财政和学校共同承担。管理权重心过低导致了代课教师招聘的随意性，加剧了该群体的不稳定性。

为此，我们有必要将代课教师管理权限上移到县级层面，使县级政府切实承担起自身在代课教师方面的职责，以便对其进行规范化管理：通过深入调研，审查学校代课教师需求，谨防虚假招聘和搭便车招聘；基于县级教育长远发展设置代课教师招聘标准，确保招聘质量；做好长期规划，确保代课教师专业成长和晋升并通过强劲的县级财政保障代课教师群体的劳动报酬。

(二)提升劳动报酬

以城镇教师为主的新生代代课教师，年轻者较多，收入不高，受到高房价和消费文化双重压迫，面临较大的生存压力，有必要提升代课教师群体的劳动报酬水平。

一方面，我们应完善代课教师的工资结构，除基本工资外，确保代课教师享有基本的社会保险、医疗保险和住房公积金等，减轻该群体的被边缘感，并缩小他们与编制内教师的工资差距，实现同工同酬的目标。另一方面要尝试探索省、市、县等不同教育层级在代课教师财政投入问题上的分工与合作机制，确保代课教师工资水平的保障与提升。

(三)拓展晋升空间

教师培训方面，地方教育行政部门应当做好系统设计，确保一定比例的代课教师能够获得高质量培训，教育部门可将代课教师培训作为对各学校教育质量考核的指标之一，确保学校真正重视代课教师培训。

日常教学方面，学校需要建立起学科人才需求库，科学预测学校教学需要，据此招聘代课教师，着眼于代课教师未来发展需要为其安排适宜的教学任务，努力避免教师所教与所学不对口的问题；同时，要淡化代课教师体制外身份的影响，根据教学成绩而非身份状况决定教师是否具有职称参评的资格，确保该群体教育教学权的实现。

(四)创新编制制度

编制制度创新是消解代课教师身份认同危机，提升工作积极性的重要方式。县级政府层面可以建立过渡教师编制库，表现优异的代课教师可以获得教师编制，按要求考核后获得正式编制。地方教育部门发挥统筹功能，对县域内教师编制进行综合调配，逐步确保过渡编制的教师最终获得正式编制。

另外，探索有意早退、无意教学和一部分教学不合格教师的编制退出机制。通过学情考核引导一部分符合条件、自愿退出的老教师，和考核不合格的教师退出现有教师编制队伍，为表现优异的代课教师入编创造良好的条件。

总之，新中国成立70年来，我国代课教师数量经历了扩张-收缩-再缓慢扩张的过程，教师结构从以农村为主演变为以城镇为主，越来越多的年轻、受过高等教育和师范专业培训的女性成为代课教师，却因为边缘化的工作处境表现出较高的不稳定性。尽管国家教师政策的主导方向是减少、清除代课教师，但该群体始终没有完全退出中国教育舞台，其存在反映了城镇化背景下民众对优质教育需求与国家教育供给能力不足之间的矛盾。在国家清退代课教师，稳步推进城镇化的背景下，代课教师未来将出现需求隐匿化、空间趋向城镇化和区域发展分化的趋势。国家有必要通过上移代课教师管理权限、提升劳动报酬、拓展晋升空间和创新编制制度等方面进行统筹管理，更好地解决代课教师问题，满足民众的教育需要。