公安机关警务辅助人员劳动关系法律调整的困境与解决——基于劳动争议司法实践的分析

周宝妹

（中国社会科学院大学政法学院，北京 100000）

长期以来，警务辅助人员在协助维护社会治安、开展行政管理和服务社会公众等方面发挥了积极作用，是公安机关警力资源的重要补充。然而警务辅助人员也常常面临着法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低等诸多问题，直接制约了警务辅助效能的发挥和释放。在涉及警务辅助人员的法律法规和规范性文件中，一般将公安机关和警务辅助人员之间的关系定位为劳动关系，并明确这一劳动关系受到现行劳动法律的调整。我国劳动法调整的劳动关系中的用人单位虽然包括国家机关，但是劳动法的基本理念、原则和制度均以企业劳动关系为基础和核心，并没有关注国家机关劳动关系的特殊性。对劳动法而言，公安机关和警务辅助人员之间的劳动关系是一个相对陌生的领域。基于此，主要适用于企业劳动关系的劳动法律规定是否适用、如何适用于警务辅助人员需要进一步研究。

一、警务辅助人员的含义和法律地位

从历史发展分析，警务辅助人员的产生与我国公安工作的“警民联防机制”紧密相关，早期的“治安联防人员①早在1952 年，经当时的政务院批准，公安部发布了《治安保卫委员会暂行组织条例》，规定治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织。1988 年《公安部关于新形势下加强城乡治保会工作的意见》明确“治安保卫委员会，是我国宪法确定的群众性自治组织，是党和政府动员组织群众维护社会治安秩序的桥梁和纽带”，是“在居（村）民委员会的领导和基层地方政府及公安机关的指导下”的群众自治组织。在维护社会治安的实践中建立的各种形式的治安联防组织“都是不同形式的群防群治组织”。1993 年公安部发布《关于加强治安联防队伍建设的通知》，将治安联防队定位为“群众性的治安防范组织”。”“协警②“协警”则是在“辅警”和“警务辅助人员”概念出现之前对公安机关招用的警务辅助人员的称谓。2001 年1 月1 日，浙江杭州成立了首家由政府出资、公安机关管理，名为“协警”的队伍。”[1]在一定程度上可以视为警务辅助人员的雏形或前身。在社会生活中，“辅警”作为“警务辅助人员”的简称更为社会公众所熟知，社会公众往往将和人民警察一起出警，协助维护社会治安的人员都视为“辅警”，其对待辅警的态度既有因其协助警察执法而尊重的一面，也会因其并非警察身份而轻视的一面。辅警群体对自身在单位和社会上的身份认同也存在困惑，既有因协助执法维护治安而激发的工作热情，但也会认为自己仅仅是“临时工”而缺乏职业归属感。[2]无论为了更好地保护警务辅助人员合法权益，还是出于规范公安机关执法，合理合法管理使用警务辅助人员的需要，厘清警务辅助人员的含义和法律地位均具有重要意义。

（一）警务辅助人员的含义

警务辅助人员可以被简称为“辅警”，但是理论研究中辅警和警务辅助人员的含义也存在区别。理论上，辅警可以从两个角度理解，一是从组织角度，认为辅警是各种协助公安机关维护社会治安的组织，此时又被称为“警务辅助力量”；二是指从人员的角度，认为辅警是指警务辅助人员。有研究认为广义上的辅警是包括各类社会治安防范组织在内的协助公安机关维护社会治安的力量；狭义上的辅警是指由公安机关聘用,协助人民警察处理与警务有关事务的人员。[2]但是从表述的内容上来看，其并非是广义和狭义的区分，而是根据警务辅助人员的来源所作的分类。也有研究根据警察对辅警的作用将辅警划分为接受警察指导的辅警和直接受警察管理使用的辅警，将后者定义为“狭义辅警”，并认为狭义辅警不仅包括公安机关招录的辅警，也包括社会群众力量。[3]

在立法中，根据笔者在北大法宝法律法规检索系统的检索，早在2002 年地方政府文件中就已经使用了辅警概念①参见2002 年《中共深圳市委、深圳市人民政府关于切实加强社会治安综合治理的意见》；2002 年《福建省公安厅、福建省建设厅、福建省文化厅等部门关于开展清理非法保安组织规范保安服务市场专项整治工作的通知》。，2012 年有专门针对警务辅助人员的地方性立法发布②参见《苏州市警务辅助人员管理办法》，2012 年5 月发布。但是直到2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，警务辅助人员概念在适用于全国的法律规范性文件中才正式出现。在这些较早的立法或法律规范性文件中，无论是辅警还是警务辅助人员的内涵外延并不统一。2016 年国务院办公厅印发的 《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称 《国办意见》）规定，警务辅助人员由县级以上地方政府或者公安机关采取向社会力量购买服务、依法签订劳动合同或者聘用合同等方式招聘使用。在随后出台的天津、山西、山东等地的地方性警务辅助人员法律规定中《国办意见》对警务辅助人员的定位得到贯彻③例如：《天津市公安机关警务辅助人员管理条例》（2019 年发布）；《山西省警务辅助人员条例》（2019 年发布）；《山东省公安机关警务辅助人员管理办法》（2019 年发布）。从《国办意见》和地方性法律规定的内容来看，“警务辅助人员”，是指依法招聘由公安机关管理使用的从事警务辅助工作的人员。社会志愿者以及其他群防群治性质的社会治安辅助力量，不再纳入警务辅助人员范围。随着《国办意见》和地方性法律规定的实施，警务辅助人员的概念应以此为基础进行统一。在法律意义上，警务辅助人员应当是与用人单位建立劳动关系的从事警务辅助工作的人员。

（二）警务辅助人员的法律地位

已有研究成果更多地从行政执法主体角度探讨警务辅助人员的执法地位，是对外的职务地位表现，[4][5]警务辅助人员与公安机关之间关系的法律定位缺乏研究，但是这一定位具有同样的重要性。如果与公安机关之间的关系定位不清晰，警务辅助人员将长期面临身份的“尴尬”，不仅可能导致其在执法时敷衍了事或滥用职权，甚至产生公安执法规范化建设的“黑洞”、“盲区”。作为“与用人单位建立劳动关系”的警务辅助人员，不具有人民警察身份，也不属于《公务员法》中所规定的“参公管理”人员④参见《公务员法》第112 条。，而是成了劳动法所保护的劳动者。当然，作为劳动者的警务辅助人员具有一定的特殊性，是在公安机关的管理指挥下协助人民警察工作，其工作属性不仅与其他和国家机关建立劳动关系的工勤人员不同，也与在企业从事生产经营的劳动者不同。因此，警务辅助人员的劳动关系的法律调整应当在劳动法基础规范之上建立特殊规则①目前在对警务辅助人员劳动关系的规范上，一些地方性法律规定一方面明确警务辅助人员的劳动关系受劳动法律的调整，另一方面则会对劳动合同解除、试用期、工资标准等内容作出特殊规定。地方性法律规定中不同于《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》等法律法规的条文效力值得商榷。根据《立法法》，地方性法规规定的事项是“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项”，地方性规章规定的事项是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。显然地方性法律规定的内容不能违反法律、行政法规。低阶的法律规定可以细化高阶的法律规定，或在高阶的法律规定没有明确的情况下做出适合本地的规定。因此，本文认为，目前地方上的一些与劳动法律规定不同的规范性意见内容，在效力上存在可商榷之处。对于警务辅助人员劳动关系的特殊规则可以通过劳动法的修订对劳动关系的分类调整实现，或者至少在法律一级的规定中作出特殊规定。

警务辅助人员也不同于公安机关内的文职人员②2003 年上海市公安局浦东分局试行文职人员制度。此后，文职人员在各地开始推行。[6]实践中，许多地方公安机关的文职人员与警务辅助人员相互混淆使用，亟待厘清和加强规范。我国警务辅助人员的规范化管理进程与我国公务员和人事制度改革并行，人事制度改革中的一项内容是国家机关可以根据工作需要对一些专业性、辅助性职位实行聘任制，双方签订聘用合同。根据《国办意见》中关于文职人员可以“采取聘用制公务员或地方事业编制方式招录”的规定，明确文职人员并非一定是警务辅助人员。在将警务辅助人员确定为“与用人单位建立劳动关系的从事警务辅助工作人员”时，公安机关文职人员身份可能存在两种情形，一是与用人单位建立劳动关系的警务辅助人员（文职辅警）；二是具有行政编制的公务员或参照公务员管理的事业编制的聘任专业人员（文职警察）。

二、警务辅助人员劳动争议司法实践分析

截至2019 年12 月31 日，笔者在中国裁判文书网上检索到警务辅助人员劳动争议案件300件，其中2013 年1 件，2014 年2 件，2015 年5 件，2016 年39 件，2017 年88 件，2018 年69 件，2019年96 件，案件发生整体呈逐步上升趋势。警务辅助人员劳动争议案件的发生地域具有普遍性，在31 个省级行政区中，未检索到案件的仅有4 个③未检索出案件的四个省级行政区是上海、青海、宁夏、西藏。因警务辅助人员管理使用模式改革的原因，一些地方在特定时间内案件发生较为集中④如因当地政府改革警务辅助人员使用模式，2017 年海南省澄迈县、河北省黄骅市均发生多起警务辅助人员劳动争议案件。

警务辅助人员劳动争议案件的争议焦点主要集中在劳动合同解除、劳动报酬和社会保险，大部分案件中警务辅助人员的诉求均包括以上三项内容。劳动合同解除案件分为公安机关单方解除劳动合同、警务辅助人员辞职和双方协商解除劳动合同三种情形，其中又以公安机关以警务辅助人员严重违反规章制度或劳动纪律为由单方解除劳动合同的情形居多⑤在劳务派遣用工模式下，表现为公安机关以违反规章制度或纪律为由将警务辅助人员退回劳务派遣单位，劳务派遣单位和警务辅助人员解除劳动合同。在劳动合同解除案件中，除个别案件请求恢复劳动关系之外，警务辅助人员通常要求用人单位支付解除劳动合同的经济补偿金或者违法解除劳动合同的经济赔偿金。

由于警务辅助人员工作性质和工作时间的特殊性，加班费通常成为劳动报酬争议的核心内容。警务辅助人员实行的工时制度和值班时间确定，成为判定是否加班的关键因素。实践中涉及劳动报酬的案件很多是由于各地公安机关管理使用警务辅助人员不够规范造成的。由于警务辅助人员的定位不清，其劳动报酬常以“生活费”、“劳务报酬”等名义发放，不执行劳动法律规定，从而侵犯警务辅助人员合法权益。

社会保险作为争议的焦点主要分为两种情况，一是警务辅助人员要求用人单位补缴社会保险费用，二是警务辅助人员的工伤保险待遇。实践中，法院通常以补缴社会保险费用的争议不属于劳动争议为由驳回其诉讼请求，但是此类诉求表明在社会生活中大量存在的用人单位没有为其按时足额缴纳社会保险费的事实①虽然判决中警务辅助人员的诉求没有得到支持，但是用人单位不按时足额缴纳社会保险费的事实仍然存在，只是社会保险费补缴可以通过社会保险费征缴机构的征缴途径解决，用人单位仍然应当承担相应的法律责任。工伤待遇案件分为两种情况，一是在用人单位没有缴纳工伤保险费的情况下，应当比照工伤保险待遇向其支付工伤待遇；二是在警务辅助人员享受工伤保险待遇的情况下，用人单位应当依法承担由单位支付的工伤待遇。

在以上争议焦点之外，确认劳动关系案件也发生较多，究其原因：一是历史遗留问题，警务辅助人员工作多年，身份历经治安联防队员、安保公司派遣、公安机关直接招聘等变化，双方关系定性模糊，从而产生劳动关系确认争议；二是双方没有签订书面合同，从而需要确认是否存在劳动关系。随着2016 年《国办意见》和地方性法律规定的发布，警务辅助人员和公安机关之间劳动关系的性质被法律所明确，理论上确认劳动关系案件应逐步减少并最终消失。

另外，由于实践中警务辅助人员管理使用模式的不同，劳动争议案件中的双方当事人并不一致。在直接招录模式下，与警务辅助人员签订劳动合同的公安机关包括地方各级公安机关，以及公安机关内设机构和派出机构。除少数案件法院认为内设机构或派出机构不具有用人单位主体地位，应当由设立该机构的公安机关和警务辅助人员建立劳动关系之外②参见2017 年黑龙江省依兰县公安局系列案（《黑龙江省哈尔滨市中级人民法院民事判决书》（2017）黑01 民终3878号；3880 号；3881 号；3883 号；3885 号；3886 号；3888 号）；《宁波市海曙区人民法院民事判决书》，（2015）甬海民初字第347号；《河南省漯河市中级人民法院民事判决书》，（2018）豫11 民终2108 号；《安徽省淮南市中级人民法院民事判决书》，（2017）皖04 民终906 号。，通常法院并不否定内设机构和派出机构的用人单位主体地位。在劳务派遣模式下，案件的原被告是劳务派遣单位和警务辅助人员，公安机关或者作为第三人参加诉讼，或者不参加诉讼③有个别案件劳动者起诉公安机关，公安机关作为被告参与诉讼，但法院以双方不存在劳动关系为由驳回原告诉讼请求。参见《河北省大名县人民法院民事判决书》，（2018）冀0425 民初1657 号；《河北省大名县人民法院民事判决书》（2018）冀0425 民初1913 号。司法实践中，除劳务派遣公司（包括依法从事派遣业务的保安公司）之外，劳务派遣单位还包括地方政府及其政府部门④参见 《江苏省南通市中级人民法院民事判决书》（2016）苏06 民终1865 号；《江苏省靖江市人民法院民事判决书》（2018）苏1282 民初7343 号；湖南省新宁县系列案（《湖南省邵阳市中级人民法院民事判决书》（2016）湘05 民终1566 号；1567 号；1568 号；1569 号；1570 号；1571 号；1572 号；1573 号；1574 号；1575 号；1576 号；1577 号；1578 号）；《四川省泸县人民法院民事判决书》，(2016)川0521 民初1783 号；《江苏省涟水县人民法院民事判决书》（2017）苏0826 民初5257 号；《广东省广州市中级人民法院民事判决书》，（2017）粤01 民终15608 号；《浙江省绍兴市上虞区人民法院民事判决书》，（2017）浙0604民初6072 号。

三、警务辅助人员劳动关系的解析和重构

实践中的警务辅助人员直接招录和劳务派遣二元化用工模式，在《国办意见》和地方性法律规定中给予了承认。但是考察二元化用工模式的由来、现状和优劣，本文认为应当以直接招录的一元化劳动关系为基础重构其劳动关系模式。

（一）警务辅助人员劳务派遣模式法律适用存在的问题

《劳动合同法》将劳务派遣定位为市场主体之间的用工安排，派遣单位为依法设立的公司。如前所述，实践中，警务辅助人员的劳务派遣单位不仅有商业性的劳务派遣公司，也有地方政府及其政府部门，显然地方政府及其政府部门不具有劳动法规定的派遣单位主体地位。《劳动合同法》将劳务派遣规定为企业用工的补充形式，但是国家机关能否使用劳务派遣用工在该法中并没有明确。人力资源和社会保障部发布的 《劳务派遣暂行规定》的用工主体范围则明确不包括国家机关。[7]因此，公安机关作为用工单位其合法性存疑⑤有研究从“公务派遣”的角度认为，政府机关作为用工单位的派遣分为“人才派遣”和“劳务派遣”，涉及行政管理与行政执法的协管行为或辅助行为属于公务行为，适用公务员法。[8]

警务辅助人员的劳务派遣，特别是劳务派遣单位为公司的派遣，通常适用劳动法律规定，即使忽略其主体的适格性，现行法律规定适用于警务辅助人员仍然存在问题。首先，《劳动合同法》将劳务派遣的适用范围限定在“临时性”“辅助性”“替代性”岗位。而警务辅助岗位不具有临时性，更不具有替代性，似乎接近“辅助性”。但是，《劳务派遣暂行规定》中明确“辅助性工作岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位”，虽然警务辅助人员在人民警察的指挥下协助工作，不具备独立的执法主体资格，但其从事的执法活动显然是公安机关的“主营业务”。此外，警务辅助人员使用数量由公安机关根据工作需要确定，并不符合被派遣劳动者不超过“用工总量10%”的要求。由此可见，实践中警务辅助人员派遣成为“法外之地”：或者是无法可依（没有明确具体的法律规定），或者是有法不依（不遵守劳动法关于劳务派遣的规定）。

（二）警务辅助人员的人事代理并非劳动关系建立方式

在《国办意见》和一些地方性法律规范中，人事代理被规定为招录警务辅助人员的一种方式，并将其和直接招录、劳务派遣相并列。但是人事代理在本质上是用人单位进行人力资源管理的一种方法，并非是单独存在的劳动关系建立模式。从狭义上讲，人事代理就是人才代理，其与我国人事制度改革和人才市场建立紧密相关。人才市场所面对的人群是专业技术人员和管理人员，依法建立的人才中介服务机构可以开展包括人事档案管理、因私出国政审和职称评审等在內的人事代理业务①参见《人才市场管理规定》，2001 年人事部和国家工商行政管理总局公布，2019 年第四次修订。从广义上讲，人事代理是人力资源服务机构为用人单位和劳动者提供的人力资源服务业务，是人力资源服务机构的业务项目之一②传统上，我国人力资源市场分为人才市场和劳动力市场，人才市场服务的对象是指各类用人单位和具有中专以上学历或取得专业技术资格的人员，以及其他从事专业技术或管理工作的人员；劳动力市场服务的对象是人才市场以外的普通劳动者。随着我国劳动力市场改革和用工制度改革的深入，两个市场逐步统一为人力资源市场。参见《人力资源市场暂行条例》，国务院2018 年发布。人力资源服务机构接受用人单位委托提供人力资源服务，并不改变用人单位与劳动者之间的劳动关系。人力资源服务机构接受劳动者的委托提供服务，两者之间是委托合同关系，而不是劳动关系。

（三）一元化直接招录劳动关系模式构建的合理性和优越性

在实践中，公安机关直接招录的警务辅助人员因其不具备人民警察身份，在一定程度上缺乏职业归属感，劳务派遣模式更是进一步凸显身份认同感的问题，给公安机关执法工作和警务辅助人员管理使用均带来消极影响。警务辅助人员工作态度敷衍、质量低下等问题的发生，特别是在违纪违法等问题出现时，个别单位以劳务派遣为由，不承认警务辅助人员为本单位工作人员，从而推卸责任的做法，更是在一定程度上引发了社会公众对公安机关执法公信力的普遍质疑。公安机关与警务辅助人员直接建立劳动关系，对内可以更为直接全面管理，对外更利于执法工作顺利开展。从警务辅助人员规范化管理的趋势来看，按照“谁使用、谁管理、谁负责”的管理原则，无论是直接招录还是劳务派遣，公安机关的权利和义务并没有实质性差别，更没有因劳务派遣而减轻义务和责任。即使从减少事务性工作的角度，亦可以通过人事代理的方式操作，而不必通过劳务派遣方式架空公安机关和警务辅助人员间的劳动关系。

虽然警务辅助人员的出现在一定程度上有补充公安机关警力不足的原因，但是警务辅助岗位的出现并非是灵活就业的产物，警务辅助岗位具有长期性、固定性、延续性和不可替代性。考虑到公安机关许多执法工作具有专业性要求，某些岗位的工作内容还具有保密性，直接招录的警务辅助人员作为“内部人员”，其管理和指挥更为直接，公安机关更希望保持警务辅助人员队伍的稳定性，而警务辅助人员也不愿意自己仅是“临时”工作的“外人”。实践中，警务辅助人员的劳动报酬和社会保障争议通常与公安工作特性相关，无论是工作时间的确定和劳动报酬支付，还是社会保险费用缴纳和待遇给付，公安机关不仅有决定权，也有作为用人单位不可推卸的义务，因此直接招录比劳务派遣对警务辅助人员权益的保护更为直接和便捷。

四、公安机关作为用人单位的权利和义务

作为警务辅助人员的用人单位，公安机关的权利和义务不同于企业。公安机关招录警务辅助人员需要得到同级人民政府的批准，警务辅助人员的劳动报酬来源于财政收入，发放的标准并非仅由公安机关一家决定，因此其并没有诸如企业等一般用人单位“完整”的用人权。但是，公安机关又对警务辅助人员具有绝对的管理使用权利，招录、培训、考核和日常管理乃至惩戒又均由其直接负责，因此又拥有比普通用人单位更“广泛”的用人权。公安机关严格依法行使用人单位的权利和履行用人单位的义务，不仅可以强化对警务辅助人员的保护，还可以减少劳动争议，提高公安机关的执法水平。

（一）作为用人单位的公安机关范围确定

现行法律规定并没有明确作为用人单位的公安机关范围。如前所述，实践中各地公安机关及其派出机构、内设机构均与警务辅助人员发生劳动关系，甚至在劳动争议时成为诉讼主体。劳动法允许依法取得营业执照或者登记证书的用人单位分支机构订立劳动合同，未依法取得证照的分支机构在接受用人单位的委托后，可以与劳动者订立合同。但是，公安派出所是公安机关派出机构，警种支大队是其执法勤务机构，均不是公安机关的“分支机构①参见《公安机关组织管理条例》，国务院2006 年发布。”。虽然警务辅助人员的日常工作通常在上述机构中进行，但是这些机构本身并不具有独立的用人单位法律地位，并且在诉讼中依法也不应当具有诉讼主体资格②根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第52 条规定，具有诉讼主体资格的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。显然，公安机关派出机构和内设机构并不具备“其他组织”的诉讼主体资格。，即使其被授权自行招录警务辅助人员，作为用人单位的仍然应当是省市县三级公安机关。

（二）公安机关对警务辅助人员的惩戒权

对于警务辅助人员违纪行为进行惩戒是公安机关行使管理权的重要组成部分，但是如何依法进行惩戒并没有明确的法律规定。实践中，公安机关运用管理和惩戒警察的方式对待警务辅助人员的做法，其合理性和合法性都存在争议，尤其类似于“警察福利辅警没有、警察纪律辅警加重”的情形不仅侵害了警务辅助人员合法权益，导致队伍稳定性差，还在一定程度上被社会公众解读为“临时工”在“背黑锅”，使得公安机关的执法公信力下降③实践中，个别地方公安机关及其工作人员在执法中出现违法违纪行为，甚至错案情形，其处理结果往往是公安机关以违纪或违反规章制度开除警务辅助人员，而仅对当事警察停职接受调查，难免被社会公众解读为辅警是“替罪羊”。[9]

从劳动关系角度，惩戒警务辅助人员违纪行为是公安机关行使用人单位管理权的重要组成部分。遗憾的是，用人单位可以选择的惩戒方式在我国现行劳动法律中也没有明确规定。但是这种法律的缺失，并不能成为公安机关运用“警察违纪处理”方式惩戒警务辅助人员的借口。“现代国家开展的政府活动可以大体分为维持社会秩序等有效管理社会的行政体制外部活动，以及有效管理政府组织和人事行政的行政体制内部活动”，[10]对公务员的惩戒，属于国家机关的人事行政管理活动，但是警务辅助人员并不具有公务员身份，“警察违纪处理方式”既不适宜通过地方立法参照适用于警务辅助人员④参见2012 年《苏州市警务辅助人员管理办法》；2019 年《三亚市公安机关警务辅助人员管理办法（试行）》。，也不应当写入警务辅助人员的劳动合同。因此，借鉴企业内部规章制度在实践中为法律许可的惩戒措施，公安机关可以在不违反法律规定的前提下，在警务辅助人员管理规章制度中合理设立包括批评教育、降低职级、扣发工资等惩戒措施。

毋庸置疑，严重违反纪律要求或规章制度的警务辅助人员，公安机关可以解除其劳动合同，这是劳动法适用于公安机关和警务辅助人员之间劳动关系的具体体现，并且这一内容在有关地方性法律规范中亦得到承认。但是这一惩戒措施在实际运用中仍然存在着一定障碍。根据 《劳动合同法》等法律法规规定，用人单位有权依法制定内部规章制度，“依法制定”包括内容和程序上的合法，在程序上规定了民主程序和公示程序。但是，当以上条文适用于公安机关时，则陷入困境。首先，基于公务员和人民警察身份所设计的纪律要求和规章制度，并不“理所当然”适用于警务辅助人员；其次，基于人民警察“服从命令”的纪律要求，公安机关内部规章制度的制定更多的是一种“行政指令”，在实际操作中民主程序往往并不被重视，而按照劳动法的规定，违反民主程序的规章制度对劳动者不具有法律效力。由此可见，公安机关转变将警务辅助人员管理简单等同于人民警察的思想观念和习惯做法，建立劳动法理念和思维的重要性。

四、结语：劳动关系的分类调整和警务辅助人员劳动权益的保护

按照是否有编制，在国家机关工作的人员可以分为公务员和与国家机关签订劳动合同的劳动者，前者受公务员法规范，后者由劳动法保护。传统上，公务员法和劳动法互不干扰，各成体系。但是随着人事制度改革的逐步深入和劳动领域用工模式的发展变化，二分法调整方式的僵化性愈发明显，劳动法对劳动者不分类别的统一调整模式的局限性逐步突出。在坚持统一调整的基础上，构建劳动关系分类调整机制是劳动法理论研究和法律实践的重要课题。本文所研究的警务辅助人员就是很好的例证。警务辅助人员所从事的协助维护社会治安、开展行政管理等工作与企业中的劳动者存在着重大区别,主要适用于企业劳动关系的劳动法，在调整公安机关与警务辅助人员的劳动关系时力不从心。基于此，从警务辅助人员群体的自身特点出发，深化劳动关系分类调整的理论研究和构建相应的特殊规则尤为必要。