法人治理结构视域下的民办高校党建工作研究

裴宇星

辽宁传媒学院，辽宁 沈阳 110136

一、民办高校党建工作存在的问题

经过30多年的探索与实践，民办高校党的建设已基本完成了基础性工作，组织机构相继建立、组织生活步入正轨、各项制度日益完善。党的十八大尤其是全国高校思想政治工作会议以来，民办高校党建工作不断丰富内容与形式、创新载体与平台，党组织政治核心作用更加凸显，党建工作对民办教育事业的引领和保障作用日益显著。民办高校党建工作正以崭新的面貌步入了新时代。在充分肯定成绩的同时，也应当清醒地认识到民办高校党建工作中还存在一些问题。

（一）党建工作没有得到应有的重视

目前国内的民办高校办学经费主要来源于个人或社会力量的投资兴办和学生的学费收入，不像公办院校是政府投入，因此举办人决策时首要考虑的因素就是办学收益和投资回报率。学校管理层也会把工作重心更多放在招生宣传、教学科研、实习实训、学生就业等一些“实”的方面，相比之下，党建工作就显得比较“虚”，见效也比较慢。于是乎，党建工作不被重视，“重业务、轻党建”成了几乎所有民办高校的通病。许多民办高校没有党建工作的专项经费支持、党组织开展活动缺乏时间保障，组织生活流于形式，思想建设流于表面，致使党建工作的实效性大打折扣。

（二）党建工作队伍力量薄弱

民办高校的举办人出于成本核算的考虑，在教职员工的配备、部门机构的设置方面往往要求高度精简。不设专门的党务工作部门，或将党务工作部门与行政部门合署办公。专职党务干部队伍少之又少，大都采取专兼结合兼职为主的方式。民办高校大多党务工作者身兼双职甚至一身数职，科班出身很少，理论水平不高、党务工作经验缺乏，繁重的行政工作和管理工作重压之下，党建工作只能是疲于应付上级党组织安排的需要硬性完成的任务，无从奢谈工作的创新。另一方面，由于体制的原因使得民办高校一切工作的出发点和落脚点始终围绕办学效益和业务工作，导致党建工作和党建工作队伍处于边缘化的处境，党务工作者的职业发展受限，职业前景不明、上升通道狭窄，普遍缺乏职业荣誉感和工作的积极性，严重制约着民办高校党建工作的水平。

（三）党组织参与决策的功能缺乏制度保障

在管理体制上民办高校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，党组织发挥政治核心而非领导核心作用，党组织主要在办学性质、办学方向及学校的稳定和谐等宏观层面发挥作用，而高校的人事、财务、机构设置、编制体制、管理模式等事项的决策权，则掌握在举办人控制的董事会手里。虽然《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）提出了推进民办高校党委班子和董（理）事会成员“双向进入、交叉任职”，即民办学校党组织领导班子成员通过法定程序进入学校决策机构，党员校长、副校长等行政机构成员，可按照党的有关规定进入党组织领导班子；建立党政联席会议制度等一系列创新举措，但并没有改变董事会决策领导、党组织监督保障的法律定位和权力架构，在“资本权力”和“资本话语”的背景下，如何切实发挥党组织的监督制约和政治指引作用，缺乏明确的制度保障。

二、制约民办高校党建工作发展的体制性原因剖析

（一）资本逐利性与教育公益性的矛盾

教育是一项以人才培养为目标的崇高的公益性事业。不论是人才培养、科学研究、服务社会还是文化的传播和传承，教育所提供的产品和服务，从根本上来说不是为了谋求经济利益、获取利润，而是为社会培养所需要的合格人才，提高国民的整体素质，推动科技创新文化进步，促进国民经济增长，服务社会公共事业，传承优秀传统文化。教育关乎社会公共利益，事关社会的进步、民族的未来乃至整个人类的福祉。因此，公益性是教育的根本属性。无论政府投资办学，还是个人或社会力量投资办学，都要坚持教育的公益属性。《民办教育促进法（2018修订）》第三条规定：“民办教育事业属公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”

与欧美发达国家私立大学大多为捐资办学不同，我国的民办高校一般由个人或社会力量投资兴办。资本的逐利性不会因为其进入领域的不同而改变。社会资本一旦进入教育领域，不可避免引发投资者对于高校财产权、投资回报和办学收益的预期和诉求。资本的天性是贪婪的、趋利的，逐利性是资本的本质属性。出于资本运作的规律，民办高校举办者势必追求低成本高收益，往往忽视教育规律，盲目扩大办学规模、开设市场热门专业。因此说资本逐利性和教育公益性的矛盾，是制约民办教育健康发展的体制性矛盾。

（二）出资人控制与法人治理的矛盾

理论上来说，非营利性民办高校的出资人以捐赠的方式出资到学校，成立具有独立人格的民办学校法人，对内采取社会共同治理的管理模式，内部管理机构由董事会（理事会）、校长和大学评议会或教授会构成。我国的民办高校在形式上也能依照《民办教育促进法》及其实施条例的规定，设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构，体制上实行董事会领导下的校长负责制，然而实践中，由于我国的民办高校通常都是个人、企业等社会力量投资办学，这种因个人投资办学而出任董事长的民办高校董事会，常常因学校创办人天然的影响力和创办人的特殊地位，而使董事会完全服从于个人意志，董事会集体决策形同虚设。因为缺少社会力量的捐资、投入，董事会构成缺乏多样性和代表性，导致大多数民办高校都是家族式管理，董事会中多数成员或骨干成员均为家族成员，董事长与校长合而为一，形成了一种由投资者控制的单边治理模式。在董事会中，资本势力一家独大，缺少内部的监督制衡机制，虽然建立起了形式上的法人治理的结构，但实质上仍然实行的是自然人治理。

（三）出资人所有权与民办高校法人财产权的矛盾

随着近代公司制度的诞生，通过法人这个制度设计，使所有权与控制权实现了分离。投资人投入公司的资本成为法人资产，公司对其拥有法人财产权。公司财产唯一主体属于法人，公司作为独立存在的法人，享有对其财产的占有、使用、收益、处分的权利。而出资人所有权是以股票的形式存在的，出资人可以任意转让其拥有的股票，但却不能直接处置公司的财产。

建立完善的法人治理结构，能有效配置投资者、决策者和管理者的权利，实现所有权和经营权的分离，是民办高校建立现代大学制度的必然要求。按照法律规定，民办高校的举办人在投资设立民办高校后，学校作为独立的法人实体便享有了独立的财产权，投资人不再拥有学校的财产权，在高校存续期间必须保证高校法人财产的完整性，无权处置学校的财产。而在实践中，民办高校举办人使用、支配学校的收入，或通过运用各种会计方法和资本运作技术，最大限度地提取回报的现象普遍存在，实质是由于投资人所有权与法人的财产权界限模糊，而导致的对法人财产权的侵权行为。

（四）党建工作政治性与投资人片面追求办学效益的矛盾

中组部、教育部党组早在2000年6月印发的《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》中就提出：“社会力量举办学校的党组织在教职工和学生中发挥政治核心作用。”随后在《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》中，进一步强调要“充分发挥民办高校党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用，为促进民办高校的健康发展提供坚强有力的政治保证。”

虽然民办高校的党建工作与投资人的办学效益，在学校发展的根本利益和长远目标上是完全一致的，但是在学校发展建设的具体过程中，政治方向与经济利益往往是不一致的，社会主义办学方向和教育公益性原则，与办学效益两种价值取向常常会发生碰撞和冲突，这就造成民办高校举办人的一种矛盾心态：一方面希望党组织发挥保障作用；另一方面对党组织的监督作用又是抱有戒备甚至排斥的心理。

三、落实法人治理是解决民办高校党建工作问题的根本途径

（一）明晰法人属性，落实分类管理

在民办高校分类管理制度框架下，应当明确营利性民办高校是营利性组织，可采取营利法人（在我国是企业法人）的法律形态；而非营利性民办高校则是非营利组织，可登记为民办事业法人或民办非企业。《民办教育促进法》第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”一旦选择设立非营利性民办学校，则举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）第五条指出：“对民办学校（含其他民办教育机构）实行非营利性和营利性分类管理。非营利性民办学校举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。”

我国民办高校的举办人一般选择非营利属性法人，而非营利法人通常要同时具备以下三个条件：一是不能以营利为宗旨；二是不取得经济回报；三是不享有该组织的所有权。但是在实践中，多数民办高校虽然选择了非营利法人的类型，却可以通过采取各种会计策略和资本运作手段，变相从民办高校办学收益中取得回报甚至转移资金，因此需要政府有关部门出台具体法律制度，对非营利法人的财务制度、激励机制和合理回报做具体的规范，将分类管理制度落到实处。

（二）明确举办人与民办高校法人财产权的关系

《民办教育促进法》第36条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。” 第37条进一步指出：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”也就是说民办高校自成立的那一天起，便具有了自己独立的法律上的“人格”，是一个不依赖于投资人的独立的经济实体，可独立地支配学校资产的营运，享有对高校资产的占有、使用、收益、处分的权利，而举办人则不再能直接支配学校财产的营运，不能从学校的经营中获取财产净收益的，也不能在学校解散清算后获得剩余资产。这也就意味着民办高校的举办人自投资办学开始，基本失去了对他投入民办高校财产的实质所有权。举办人只能通过董事会等决策机构间接参与高校管理运营。

当前从政府层面需要进一步完善制定与《民办教育促进法》及其实施条例相配套的法律法规，从法律层面保护民办高校的法人财产权不受侵占。通过出台操作性强实践性强的法律法规，规范举办人的行为，避免举办人回收、抵押、租赁和转让学校财产或是借助财务方法和资本运作技术，变相攫取回报的行为，破坏民办高校法人财产的完整性。

（三）确保所有权与经营权分离，避免“出资人控制”

民办高校法人治理结构脱胎于公司治理结构，是指民办高校作为一个独立的法人实体，在举办者（投资人）、决策者（董事会）、管理者（校长）和教职工等其他利益相关方之间，建立的有关学校运营与权利配置的机制或组织结构，并在此基础上形成的一整套权责分明又相互制衡的运行机制。本质上是一种基于财产所有权与经营管理权分离情况下的所有人与代理人之间关系的制度安排。[1]

民办高校的法人治理结构，必须建立在举办者所有权、高校法人财产权和办学者办学权相互分离的基础上，构建所有权、决策权、办学权三者相互制衡与监督约束，以权力制约权力的有效机制。法人治理结构，从制度上很好地解决了所有权与经营权分离情况下的代理问题，打破了“家族化”治理模式，真正实现了从自然人治理向法人治理、由投资人单边治理向社会共同治理模式的转变。“分权制衡”是法人治理的重要原则和基本特征，而“校董合一”则是完全不符合法人治理结构精神的。因此，为避免“出资人控制”确保所有权与经营权的分离，民办高校的董事长（理事长）不应当同时兼任学校的校长。

（四）健全监督机制，充分发挥党组织的监督保障职能

由于民办高校发展历史较短，相关的法律制度、运行机制尚在摸索完善之中，由此造成国内绝大多数学校都没有建立常设的监督机构，导致投资人“一家独大”，董事会决策权力被架空，法人治理结构徒有形式，内部权力制衡机制失调。对于公司法人来讲，一般由监事会行使监督职能。建立健全利益相关人参与的监督机制，充分发挥党组织的监督职能，是实现民办高校法人治理分权与制衡的有力保证。

为了更好地反映和代表各方面利益，增进监督实效，监事会的人员除了学校党组织负责人、工会或教职工代表以及学生代表外，还应吸收教育行政部门的代表和家长代表参加。监事会的负责人可以由学校党组织负责人兼任。[2]

为更好发挥其监督职能，监事会不应对董事会负责而应向省级教育行政部门负责。从代表性来看，省级教育行政部门是专业的教育管理机构，最适合作为民办高校内部“资方”以外的众多利益相关方的代表。从权威性来看，教育行政主管部门还具有较高的行政权威，有权对民办高校实施相应的奖惩，这些特点使得省级教育行政部门最适合成为民办高校监事会的负责对象。民办高校党组织的负责人（政府派驻学校的督导专员）担任监事会的负责人，为党组织“引导和监督学校遵守法律法规，依法治教、规范管理”的监督职能发挥，提供了组织的和制度化的保障。[3]进而构建一套以董事会为权力机构、校长为首的校务委员会的执行机构和以党委（监事会）三角结构的权力制衡机制。