协商民主嵌入群众路线工作：融合、互补与创新发展

辛艺萱

吉林大学，吉林 长春 130012

一、群众路线与协商民主的融合

所谓融合，《辞海》中给出的解释是“相合在一起”[1]。事实上，党的群众路线与协商民主在价值取向、历史轨迹和功能定位上也有着相合的共通点，展现出高度的契合性。

（一）价值目标相一致

历史唯物主义将人民群众看作物质财富和精神财富的创造者，将其视作社会变革的根本力量。在唯物史观的指导下，中国共产党人坚持以群众路线作为党的生命线和根本工作路线，以“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”[2]的根本态度和领导方法达到厚植人心、密切联系群众的效果，将党的正确主张转变为群众的自觉行动，从而保证了党和国家工作的人民性、科学性和有效性。

一方面，中国协商民主始终坚持以实现人民利益为价值目标。坚持人民民主，力求实现和照顾广大人民的切身利益和需求，是我们党始终不渝的追求。习近平指出：“人民民主是社会主义的生命。”[3]以怎样的思路谋划和建设我国民主政治、发展人民民主对于加强党的领导和国家治理至关重要。而协商民主就是经过长期探索形成并逐步完善的符合中国国情的民主形式。回顾社会主义协商民主制度的形成过程，无论是抗日战争时期实行的“三三制”政权组织，还是新中国成立后政协协商民主和人大选举民主的并行发展，都力求把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一贯追求和价值目标。随着十八大“健全社会主义协商民主”的提出以及十八届三中全会将“协商民主”定位为“我国社会主义民主的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”[4]，协商民主通过在全国范围内围绕有关经济社会发展的重大问题和关乎人民群众切身利益的实际问题坚持协商于决策前和决策中，以网络协商、基层协商等多元形式，综合多方面多层次意见，调整党的工作、方针和政策，以制度形式保障协商结果落到实处，将群众诉求纳入决策实施的考量范围，使党和国家的决策既能代表广大人民群众的根本利益，又能照顾到少数民众的特殊利益，以协商民主这一长效机制为群众路线的贯彻执行提供了强大的制度保障和重要载体，最大范围地动员广大人民群众有效、有序、可控、可靠地参与国家事务管理和政治讨论，切实做到“有事好商量，众人的事情由众人商量”[5]。

另一方面，群众路线同样以实现人民利益为价值遵循。“二十四年的经验告诉我们，凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求相适合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求不相适合，都是脱离群众的。”[6]毛泽东在《论联合政府》中着重强调了密切联系基层群众、走群众路线的重要性。明确党的群众路线是中国革命和建设取得胜利的重要法宝和宝贵经验，必须一脉相承，薪火相传。而群众路线最宝贵的内在品质就在于始终高举人民民主的旗帜，坚持以人民群众为核心。对此，毛泽东指出，走好群众路线就要按照群众的需要和意愿，使各项方针政策符合人民利益，满足人民诉求。“一切为群众的工作都要从群众的需要出发，而不是从任何良好的个人愿望出发。”[6]可见，只有同“纬度”才能同“温度”，党站在人民的角度想问题、办事情、作决策，才是党的群众路线所体现的价值旨趣。

（二）功能定位相吻合

中国协商民主和党的群众路线作为发展民主政治的两种重要形式，具有深刻的内在统一性，这种内在的统一不仅体现于二者的历史渊源和价值取向，更反映于中国协商民主和党的群众路线在功能定位上的高度匹配。

一方面，协商民主是党和国家科学决策的有效渠道。2012年中共十八大的召开成为民主政治发展史上一座重要的里程碑，十八大报告中除首次正式提出协商民主的科学概念之外，还进一步要求“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[7]，由此便构建了包括协商民主与选举民主在内的两种公民参与政治生活的重要方式。协商民主坚持协商于决策前和决策过程中，以多数人的意见和建议作为决策的重要考量，超越了独断式的决策，成为公共协商下的集体选择，确保人民的正当利益在最大限度内得到满足，合法权益在最大范围内得到保障。与此同时，人民政协作为协商民主的重要渠道，其所联系的精英团体和专家人才同样为党和国家科学决策提供了组织保障，展现出明显的界别优势和资源优势。

另一方面，党和国家科学决策的过程就是贯彻群众路线的过程。1922年党的二大通过的《组织章程决议案》明确指出：“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去。”[8]由此表明人民的满意程度是衡量党的一切工作的标尺。中国共产党自成立之日起，就是作为制定决策和实施决策的领导者而存在，凡属正确的领导则必然是从群众中来，到群众中去，充分反映人民的利益关切，以人民群众作为科学决策的根基。从革命战争时期起，正是群众路线的贯彻落实保证了中国共产党领导的正确性和决策的科学性。1943年毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中对于群众路线实施步骤如是阐释：“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”[6]至今仍然是党和国家科学决策的重要环节，无论是决策的制定、执行还是检验，人民群众都是主要参与者，是科学决策的重要保障。

（三）实践步伐相协调

求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。中国共产党自成立之日起，就坚持走群众路线，在历史唯物主义人民群众是历史的创造者的基本观点指导下，开启了关于群众路线工作的探索与总结，并随着革命形势的不断发展，将党的群众路线视为毛泽东思想的精髓和活的灵魂而一以贯之、大力推进。事实上，党的群众路线工作正式发轫于第二次国内革命战争时期，在此期间，李立三、周恩来等都在一些谈话或文件中不同程度地论及群众观点，对“群众路线”作了相关要求。1928年6月党的六大顺利召开，会上所制定的《政治决议案》明确提出“党的总路线是争取群众”[9]，在此基础上，李立三依据六大所提出的重要论断，首次使用“群众路线”一词，使之逐渐规范化和系统化。对此，毛泽东曾在古田会议决议中表示，党的工作要“在党的讨论和决议之后，再经过群众路线去执行”[10]，并在《反对本本主义》等著名文章中对依靠群众、相信群众的观点加以强调，使群众观点不断深入人心。随着抗日战争的爆发，群众路线在中国共产党的贯彻执行中也趋于成熟，对其核心内容和实践步骤，毛泽东在《论联合政府》《关于领导方法的若干问题》等文章中相继进行了阐释，由此，系统的群众路线理论开始形成，并在党的七大上概括为党的三大优良作风之一，在之后的革命、建设、改革实践中取得了长足发展。

从历史理路来看，协商民主同党的群众路线发展的轨迹是相吻合的。中国协商民主也是伴随着党的革命、建设、改革历程而萌芽、发育和成熟的。中国共产党早期群众路线理论与协商民主思想皆缘起于建党初期的理论探索和实践发展。1919年五四运动爆发，中国进入新民主主义革命时期，中国共产党也开启了关于协商民主的理论思考。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会通过了《关于“民主的联合战线”的决议案》，首次提出以建立民主的联合战线实现反帝反封建的革命目标，在争取建立与国民党的政治联盟问题上达成共识，构建了第一次国内革命战争时期统一战线的基本形式，也正是这个最初实践成就了协商民主思想萌芽。抗日战争时期，“三三制”政权组织的建立成为协商民主制度化探索的重要实践，开启了同党外人士开展政治协商的先河。随后毛泽东在《论联合政府》中提出协商国是、民主建国的方案，其中相关要点就是中国政治协商概念的雏形，为政治协商制度的建立提供了重要基础。随着第一届中国人民政治协商会议的顺利召开，中国协商民主正式走上制度化的轨道。

2012年中共十八大召开，首次正式提出协商民主的概念，标志着协商民主理论逐渐走向成熟。在此基础上，十八届三中全会阐明“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”[4]，进一步揭示了协商民主与群众路线优势互补、彼此相依的亲密联系。

简言之，党的群众路线与中国协商民主作为中国共产党在长期革命、建设、改革实践中的伟大创造，是互为成就、相辅相成的两种重要民主手段，集中体现了中国共产党以人为本、执政为民的理念，为我国民主政治建设接续发展提供了不竭动力和宝贵经验。

二、群众路线与协商民主的互补

群众路线与协商民主既具备内在的统一性，同时也存在斗争与差异。集中表现为二者在价值取向、历史轨迹和功能定位等方面的内在契合以及群众路线与协商民主在我国民主政治实践中所展现的各自优势。

（一）“自上而下”与“自下而上”的方式互补

协商民主作为群众路线的生动实践，其运行发展的过程就是倾听群众呼声、走群众路线的过程。从宏观来说，二者促进中国特色社会主义民主政治发展的过程有着异曲同工之妙，都是以人民对美好生活的向往作为努力目标，从而保持着自身独特的政治优势。从微观来看，群众路线与协商民主虽然在价值选择上趋于一致，但是在具体实现方法上则有所不同、互为补充。

党在贯彻群众路线的过程中，力求将群众纳入决策形成过程，以“自上而下”的方式深入人民群众，实现与群众的良性互动。虽然出发点和落脚点都是以人民为中心，但是对于人民的角色定位则存在客观上的偏差。相对于党员干部的主动领导，基层群众则处于被动参与的层面，往往没有过多的自主权。

显然，我国作为人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是执政党，党的领导权是人民赋予的。人民是国家的主人，不仅要求参与国家政治生活，也要发挥在政治参与中的主人翁精神，依法管理国家事务，保障自身合法权益。而协商民主恰好弥补了群众路线在实践方式上的不足。就协商民主开展的全部过程来看，人民是政治生活的主体，相对于群众路线“自上而下”的政治参与方式，协商民主契合了人民的期盼，以“自下而上”的方法实现民意的上达与意见的反映，推动了党群、干群的双向互动。就协商民主保障人民政治参与的方式而言也是相当广泛的，对于不同层次的民众，协商民主以国家层面的政治协商、社会层面的社会组织协商以及基层协商来保证各级群众的充分发声，通过构建环节相扣、程序完整的协商体系，确保人民群众在专题协商、对口协商、界别协商等协商形式中表达诉求，促进党群顺畅沟通以及民主发展的合理循环，真正做到急人民之所急，解决人民群众所思所盼。

（二）认识方式与决策过程的互补

党的群众路线是建立在历史唯物主义基本观点之上的科学路线，秉持了“一切为了人民，一切依靠人民”的价值观，同时又以认识论为出发点，提供了“从群众中来到群众中去”的方法论。作为马克思主义理论学说与中国实际相结合的体现，党的群众路线坚持深入群众、依靠群众、相信群众，要求从人民群众中汲取集体智慧，总结群众工作经验，拜人民为师。事实上，从群众中来到群众中去的循环反复过程，所体现的就是实践——认识——实践的过程，所侧重的正是对于民意的收集、民情的掌握和民心的导向。显然，这与认识论将感性认识上升为理性认识的过程是相一致的，侧重于认识的形成过程，对决策过程则有所偏颇。对于这一点，协商民主具有明显的决策优势，恰好弥补群众路线在这方面的缺失。所谓协商民主，其核心和精髓在于“协商”，协商贯穿于决策前和决策时所展开的全过程，决定着决策结果的质量和方向，同时也实现了对群众路线认识过程的对接。通过对人民利益诉求的了解以及人民意愿的掌握，凭借广泛协商形成人民满意的科学决策，以现实性的制度约束保障群众路线工作的成果落到实处，从认识过程到决策过程，实现人民意志与党的主张相统一，人民当家作主与党领导一切相一致，党的群众路线与中国协商民主相补充。

（三）普遍工作方法与具体落实机制的互补

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。党坚持在协商民主中贯彻群众路线，旨在以制度规范保障民主理念的贯彻落实，形成以人民为中心的民主政治体制，从而弥补党的群众路线在程序构建与制度完善方面的缺失，以协商民主制度形式推动党的群众路线的常态化发展。目前，群众路线作为党治国理政一以贯之的“传家宝”，在多个领域工作中发挥着重要作用，采取领导干部自上而下的深入方式形成与基层群众的密切联系。由此一来，党员干部的领导能力与政治素养就成为影响群众路线成效的重要因素，使群众路线具有主观约束力。

同群众路线的开展方式有所不同，协商民主采取自下而上的沟通方式实现人民群众与党员干部之间的平等对话，相对于群众路线明显的主客体关系，协商民主则建立在党员干部与人民群众团结合作、平等协商基础之上。通过在协商民主中贯彻群众路线，将群众路线的民主逻辑和工作方法与中国协商民主的落实机制相结合，排除群众路线贯彻中的主观因素干扰，以协商民主制度加以约束，推动党的群众路线由理论逻辑向实践逻辑转化，取得了更好成效。

三、协商民主条件下群众路线的创新发展

历史是最好的教科书。中国共产党在近百年的发展历史中，创造性地将马克思主义群众观点与中国实际相结合，实现群众观点、群众工作机制、群众工作方法的有机统一。在新的历史条件下，协商民主作为群众路线的政治体现，是贯彻群众路线的重要途径，二者的结合为群众路线的贯彻落实和创新发展提供了长效保障。

（一）群众路线的人民主体性显性提升

人民是历史的创造者。中国共产党作为马克思主义执政党，坚持人民主体地位是其区分于其他一切政党，长期执政、有效执政的根基所在和优势所在。2017年，党的十九大报告中，仅“人民”二字便出现了200余次，以不同视阈表明党始终将人民置于最高位置。为提高党员干部的政治站位，中国共产党加强对人民主体性的把握，坚持将群众路线贯彻在各个领域，以协商民主的视角对新形势下党的群众路线工作加以审视和创新，推动党的群众路线从历史走向现实，由现实走向未来，在永续发展中相沿不辍、历久弥新。

无论是协商民主还是党的群众路线，都是以坚定人民的立场、坚守人民的利益、坚持人民的选择作为基本遵循的。在发展协商民主的过程中，将协商作为党和政府科学决策的重要环节，实现人民由决策旁观者向参与者的角色转换，从人民群众中汲取治国理政的智慧，从人民诉求中把握方针政策的基本方向，真正实现党的权力“取之于民”、用之于民、惠之于民。随着中国协商民主的广泛发展，协商民主以政党协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会协商、基层协商等形式取得了很好的效果，践行了党的科学决策从群众中来到群众中去的方法论，遵循了一切为了人民、一切依靠人民的价值观，实现了普遍群众观点与具体群众工作方法的有机结合，以协商民主的政治形式保障了人民的主体性，捍卫了人民的尊严与权利，使党的科学决策和方针政策不是高踞于人民之上，而是牢牢扎根于群众之中，真正做到为人民谋福祉，让人民群众满意。

（二）群众政治参与形式的多元转变

群众政治参与形式是否丰富多元，政治表达渠道是否畅通有效，直接影响群众路线工作的成效。从传统意义上而言，群众路线往往是以领导干部自上而下的方式深入群众，相对于党员干部的主动行为，人民群众是政治活动的配合者，是党和政府决策的接收人，长此以往，这种单向灌输的形式容易造成党群沟通不畅，形成信息下达与意见反馈之间的断层。由此来看，协商民主的广泛性、多层性、多样性恰好弥补了群众路线工作的不足。

人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，由34个界别组成，包括中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、各人民团体以及各界爱国人士，其背后各自所联系的人民群体构成了人民政协协商民主主体，通过人民政协所搭建的协商平台进行有效政治参与。在围绕国家大政方针和群众关心的重要问题开展协商过程中，人民政协成为公民建言献策、党员干部履职尽责、方针政策宣传、意见收集反馈的重要渠道。

就协商渠道来看，除政协协商外，社会组织协商、人民团体协商、基层协商都构成了党群交流的重要途径。协商民主制度下所包含的投票、协商、听证等形式，同样也适用于群众路线，丰富多元的参与形式极大地提高了民众的积极性，提高了决策的科学性有效性。尤其是在网络化、信息化的时代背景下，互联网作为民众政治参与的重要渠道，以鲜明的特性对民主政治的发展产生了深刻影响。这种网络协商的推进，使网络民意越来越受到党委、政府的关注和重视，将民主政治不断推向成熟。简言之，只有不断丰富群众政治参与形式，拓宽民主参与渠道，才能避免由于参与方式的局限而使更多具有参与积极性的群众被排除在党和政府决策过程之外，从而以协商民主的政治形式推动党的群众路线发展行稳致远。

（三）群众路线制度化的长效保障

中共十八大以来，党中央高度重视制度体系建设，力求以构建群众路线的长效机制保障群众路线工作成果得到贯彻落实。从习近平明确提出“国家各项工作都要贯彻党的群众路线”[3]，到党的十九大再次强调要“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”[5]，都表明党的群众路线只有进行时，没有完成时。群众路线作为中国共产党的生命线，是保障党长期执政的关键所在，在新形势下仍然要推动其实现长远发展。

显然，单从发展群众路线的过程来看，缺乏制度保障的群众路线在参与政治讨论的过程中往往会展现出一定的主观随意性，一方面群众民主意识缺乏，另一方面党员干部的领导水准也受制于自身的能力水平，如此一来便难以整合出既符合客观要求又满足群众利益的正确决策。除此之外，群众路线作为党的生命线和根本工作路线，其实质便是作为一种价值约束而存在，而非制度机制。在实施过程中以“一切为了群众，一切依靠群众”的价值观引领党员干部的工作，将“从群众中来到群众中去”作为工作的方法原则。如何真正将党的正确主张转化为人民的自觉行动，需要构建环节合理、程序完整的制度体系，将群众路线教育实践活动中的普遍经验上升为制度规范，进而搞好党的群众路线工作，保证党的群众路线在新时代的民主政治发展中发挥重要作用。