人民政协参与社会治理对策探析

杨建雄

武汉理工大学，湖北 武汉 430068

人民政协作为专门协商机构，将协商民主贯穿履行职能全过程[1]，能够增进民生福祉、维护社会和谐稳定。新时代人民政协性质和地位更加清晰，党的十八届三中全会提出人民政协是国家治理的重要组成部分，因而人民政协在新时期的工作内容有了更明确的要求，社会治理作为国家治理的重要内容之一，人民政协要履行使命勇于担当，结合自身优势，把社会治理作为履职工作的重要着力点，推进社会治理取得更好成效；同时也要自省不足，不断创新社会治理方式，调动社会治理多元主体积极性，共同构建共建共治共享的社会治理格局。

一、人民政协与社会治理的关系

（一）加强社会治理的必要性

社会治理关系民生福祉、社会稳定和国家富强。党中央在总结我国社会管理和社会建设实践的基础上，对加强社会治理提出了明确要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“要实现从社会管理到社会治理的飞跃”，“社会管理”“社会治理”虽只有一字之差，但体现的是新时代“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”；党的十九大报告也指出，“建设平安中国，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”，加强社会治理有助于提升人民群众的安全感、幸福感，形成良好的社会秩序；党的十九届四中全会强调：“要坚持和完善社会治理制度、保持社会稳定、维护国家安全。”加强社会治理有助于化解人民内部矛盾、满足人民日益增长的多样化需求、加速脱贫攻坚进程；有助于增加民生福祉、提高就业机会和居民收入水平、深化医疗体制改革；有助于推进“放管服”改革，使政府实现从包办型到服务型的转型；有助于调动市场主体的积极性和创造性，共同致力于美好中国的建设。加强社会治理，推动基层社会治理，促进政府治理、社会调节、居民自治良性互动是新时代的迫切需要。

（二）人民政协参与社会治理的可行性

“治理危机”一词出现后，得到了西方国家的广泛使用。[2]随着资本主义的深入发展，传统的公共管理模式与社会环境产生冲突，为找到新的管理模式，社会组织协同合作、公共管理的新治理理论受到西方国家普遍重视。多元性、民主性和主体合作性成为社会治理的代表性特征。社会治理涵盖决策前的利益表达、处理公共事务中的相互协调和治理、事件发生后的风险控制和监管等环节，社会治理贯穿事件发生的全过程，通过多层次、多角度的治理，促进社会有序稳定发展。随着经济社会的发展，我国的社会治理格局也逐渐形成，它是在党委领导下，政府主导、社会组织协同、公众共同参与和法治保障下的中国特色治理格局。党的十九届四中全会指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，加强预防和化解矛盾机制，加快社会治安防控体系建设，加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在社会治理过程中，往往涉及多部门、多领域、多人员，如何在新时代注重通过协商而不是控制达到社会治理的目的，既能实现社会治理目标，又不引发社会矛盾，调和多方利益，最终实现公共利益最大化，需要寻找合理的方法。

人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构和中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，其地位和性质决定了人民政协在社会治理中能够发挥重要作用。政协能够通过界别组织优势，增强社会协同力，实现多元共治；能够发挥民主监督优势，汇聚社情民意，向政府部门反映，促进人民关心问题的解决，改进政府服务效率；能够发挥凝心聚力优势，调动公众参与社会治理的积极性。人民政协与党委、人大和政府共称为四套班子，它是民众、党委和政府相互交流的重要纽带，它的独特地位为人民政协参与社会治理提供了独特性。党的十九大报告指出，要把协商民主贯穿到人民政协政治协商、民主监督、参政议政三大职能当中，协商民主保证了不同主体能够参与社会治理，引导群众以合理化的方式表达自身利益诉求，维护自身合法权益，化解社会治理中的矛盾冲突，协调各方利益，促进社会公平正义，推动政府治理和社会调节、居民自治良性互动。协商民主是社会治理最合适和最有效的方法，人民政协作为协商民主的主体，能积极发挥各方面优势，推动共建共治共享社会治理格局的构建，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[3]。

二、人民政协参与社会治理的优势和不足

（一）优势

1.界别组织优势。全国政协由34个界别构成，各级政协委员共有68.1万人。人民政协区别于其他政治组织的显著特征就在于它由界别组成。首先，界别委员具有地域优势。界别成员经由协商产生，他们对本地区的经济政治发展情况、社会存在问题、民生民意认识深刻，对当下国家时政热点、现代化建设具有较强的认知能力，能够利用自身的聪明才智为社会治理建言献策；其次，界别多样为社会治理提供了人才优势。各界别能够利用其专业优势，实现具体问题具体分析，厘清各矛盾之间的关系，完善社会治理方案；再次，界别委员具有较强的代表性。他们具有较高的名誉和声望，拥有深厚的群众基础。一方面能够将人民群众所思所想表达出来，解决群众困扰，增进民生福祉，另一方面能够通过自身工作，引导社会舆论，营造良好社会风气，扩大团结面；最后，界别协商是政协政治协商的重要形式。界别协商以界别为基本单元组织政协委员围绕相关问题进行协商，例如武汉市政协民建界召开“工业经济情况通报会”、上海市政协社会福利和社会保障界开展康复服务重点聚焦“一老一小”专题活动、广州市政协教科卫体委开展“优化提升我市特殊教育”专题视察等，政协界别通过对社会发展过程中民生、经济等方面问题进行专题讨论、调研等，听取人民意见，凝聚人民共识，积极向政府建言献策，完善社会治理方案。

2.凝心聚力优势。一是从人民政协的性质看，它是中国共产党领导的统一战线组织，能够充分发挥民主和团结两大政治优势，团结各民主党派、人民团体、广大人民群众，与时俱进，积极同新兴阶层相联系，不断扩大统一战线组织；二是从政协工作方式看，政协委员深入基层，开展社会调查，同人民群众面对面交流，获取最真实的社情民意，并向党委和政府反映群众利益诉求，理顺民众情绪，化解社会矛盾，从而增强人民群众对党委、政府、政协的信任感，为党委和政府主导下的社会治理奠定坚实的群众基础；三是从政协参与社会治理的目的看，其根本目的是维护人民群众利益，促进社会公平正义和社会和谐，在政协不断参与的过程中，能够调动群众参与社会治理的积极性，激发社会多元主体参与公共事务管理的热情，有助于凝聚社会治理共识，推进社会治理进程。

3.协商民主优势。《政协章程修正案》指出：“人民政协在推进协商民主广泛多层制度化发展，推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”近年来，党和国家明确提出加强政协协商民主方式方法创新，在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出：“完善政协会议及其他协商形式，完善协商会座谈制度”，开发了专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商、远程协商等新形式。人民政协发挥协商民主优势，参与社会治理，提高了治理效率。

首先，协商民主可以推进社会治理决策科学化、民主化。人民政协充分运用协商民主优势，使民主党派、无党派人士可以充分参与治理讨论，并根据实践调研结果，提出对策建议，提高社会治理水平；其次，政协可以运用协商民主理念搭建民意反映平台。在社会治理过程中，人民群众利益诉求、政治参与愿望空前高涨，政协以协商民主理念搭建民意收集和反映平台，充分吸纳群众意见，能减少不必要的冲突，维护群众利益，增加公众参政议政的机会；再次，政协通过民主协商方式寻求最大公约数。政协运用协商民主理论在充分尊重大多数人意见的基础上，倾听少部分人的心声，找出最合理的治理方式，实现更多人的利益，为社会治理凝聚巨大的群众力量；最后，政协通过协商民主构建党委、政府、社会组织和公众协同治理机制，人民政协通过协商民主使社会治理始终坚持党的领导，贯彻落实党的路线方针政策，厘清政府同社会组织和群众之间的关系，从而广泛凝聚共识，帮助社会治理多轮驱动，构建完善的共商共建共治的社会治理格局。

（二）不足

1.民主监督职能发挥欠佳。首先，民主监督范围受限。政协在对政府部门开展民主监督时，部分政府部门以未经授权、机密文件等为由，不愿向政协提供需要被监督的事项，同时，部分政协委员对民主监督职能认识不够，加之对政府权力存在畏惧、害怕承担责任等情况，使政协委员对政府工作进行监督时，多以小事监督、维护自身利益为准，从而导致监督的权威性减弱，部分地方的民主监督流于形式，降低了监督在社会治理中应有的作用；其次，我国目前民主监督主要有政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案，各专门委员会提出建议和有关报告等，在此过程中，政协提案、建议案反映的现实性不够，陈年老旧提案层出不穷，导致民主监督的实效度降低。另外，协商成果督办机制不健全。协商成果的落实和落实后的反馈体系不健全，党委、人大、政府和政协没有形成统一的督办机制，容易使各治理主体根据自身实际自行建立督办体系，导致协商成果不落地，损害了人民群众的利益，造成社会治理事务的“弱监”和“虚监”；最后，民主监督缺少具体细则规范。国家出台了多项民主监督法律规范，例如1989年《关于政治协商民主监督的暂行规定》、2006年《关于加强人民政协工作的意见》、2018年《关于加强新时代人民政协党的建设工作的意见》等，这些文件从宏观层面论述了如何推进民主监督，但在微观层面对怎样开展民主监督并未作出细致规定，虽然各地根据不同实际制定了本省市的具体细则，但民主监督的随意性较大，影响了民主监督的时效性和可信度，致使社会治理的时效性和可信度降低。

2.反馈机制尚不健全。政协在参与社会治理的过程中，能够将关乎人民群众切身利益的事情通过协商加以解决。当前，政协参与社会治理的反馈机制还不完善，一是协商成果流于形式，很多停留在会议中，没有进一步讨论实施；二是协商成果没有很好地得到落实。政协委员同政府协商得出的社会问题治理方案，得到广大人民群众的认同，但在实际执行过程中，协商成果难以落地，导致政协参与社会治理的成效降低和政府公信力下降[4]，影响参与社会治理多元主体的积极性和创造性；三是反馈形式单一。社会治理的部分主体因缺乏理论知识作为实际治理的支撑，削弱了这一主体在社会治理中作用的发挥。

3.政协委员履职能力不强。创新社会治理是政协委员履职的重要着力点，但现今政协委员对社会治理在认识上、行动上等方面还存在着一些不足。首先，政协委员参与基层社会治理不足。基层治理处于社会治理的一线，部分委员不愿下基层，深入调研不够，对基层民生和社会状况了解甚少，难以在基层社区群众中发挥作用；其次，政协委员具有局限性。政协委员来自社会各行各业，在提案时受自身利益的影响，所考虑的问题缺少对整体性的关注，一些提案只是为解决自己所在企业、单位或行业的问题；在针对一些问题提出对策时，由于专业、知识、调查程度等方面的影响，对策建议缺乏深度，缺乏可行性；再者，部分政协委员认为委员一职是提高自己和企业知名度的工具，在处理问题时往往走过场，只关心自身利益，忽视人民群众的利益和意见，不能理解履职过程就是参与公共事务管理和决策的过程，影响了履职能力的发挥。最后，政协委员履职缺乏衡量标准。政协委员是否规范履职、履职完成度如何，没有衡量标准，一些政协委员在参与社会治理过程中，重理论宣传，轻实际考察。

三、人民政协参与社会治理的对策建议

（一）提高委员履职能力

1.强化政协委员责任担当。一是要开展委员教育。政协组织要定期围绕“不忘初心、牢记使命”召开理论研讨会、座谈会，邀请专家进行理论宣讲，安排政协委员参观革命教育基地，重温革命历史，增强责任感使命感，教育引导委员敢于讲真话、提对策，表达人民群众的诉求；二是委员要深入基层开展调研。毛泽东指出：“没有调查，就没有发言权。”[5]政协委员深入社会开展调研，既是增强自身实践能力，也是强化责任意识的过程，要定期开展走访调研活动，提出具有实践性、前瞻性的对策建议；三是政协可组织开展经济界、科技界、文化界等多界别的专题会议，研究相关问题，强化委员参与社会治理的责任与义务。

2.完善政协委员履职制度化建设。一是政协要制定委员履职衡量标准。以社会问题解决程度、人民群众满意度、在履职中是否坚持为民协商、在社会治理中是否促进社会和谐稳定等为标准，衡量委员履职情况，规范委员履职行为，督促委员积极完成履职工作。二是要完善委员举荐晋升制度、委员退出和委员暂停职务相关制度。通过制度消除政协委员在其位不谋其政的不良现象，委员的晋升根据履职衡量标准进行考核，严格执行规章制度，对不履职、不作为的政协委员给予警告等相关措施。

3. 创新政协委员履职方式。一是在政协组织中，根据任务需要成立专门工作小组，小组成立以研究性、咨询性和监督性原则[6]、分散工作和联合工作相互协调为原则进行组建。优化政协组织内部结构，鼓励他们从自身专长出发，深入挖掘与专业相关的社会治理问题，发现问题、提出对策，把自身专长与政协优势相结合，构建特色治理格局，提高政协工作成效。二是开展省、市、县等多层次政协委员联合调研。委员可对经济发展、城市建设、公共管理等方面开展调研，提出对策建议，为创新社会治理、促进区域协调发展贡献智慧。三是要建立动态工作系统，强化界别之间、专委会之间、专委会与委员之间等不同方面的互动，进行充分协商，形成共识。

（二）强化民主监督职能

1.明确民主监督内容和要求。十九大报告指出：“要加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”[7]一是政协在发挥民主监督职能时，要严格遵循规章制度，对党和政府的工作、重大方针政策的落实情况开展监督，规范社会治理行为；二是对社会治理中人民群众的各方面诉求，政协要监督职能部门落实情况，政府部门要及时向群众公布结果，增强人民群众对政府的信任；三是要加强对政府部门执行力的监督，确保政府部门积极履职，推动协商成果落地落实，从而更好地发挥政府在社会治理中的作用。

2.健全民主监督机制。一是民主监督高效有序运行，需要制度作保障。要根据经济社会发展情况，出台民主监督条例规定，如《人民政协民主监督条例细则》，规定民主监督的范围、权利与义务、内容等，让政协在参与社会治理发挥民主监督职能时，有明确的规章制度遵循[8]，提高社会治理的成效。二是党政部门要增强工作透明度。党政部门要建立信息公开机制，列出监督清单，供政协委员和大众参考。三是保障政协委员权益。要保障政协委员参与权、知情权、表达权等相关权利不受侵犯，政协委员依法行使民主监督职能，依法对国家机关及其工作人员进行监督，对阻碍政协委员开展监督、打击报复的部门或人员，依法处理，严惩不贷。

3.创新监督形式。一是政协要实现监督活动从个体向集体转变，社会问题从个别考察到界别考察转变，深入聚焦整体性、全局性问题开展社会治理监督工作，增强民主监督的影响力和时效性。二是政协监督要同人大监督、党委监督、司法监督、行政监督、社会监督等其他监督形成合力[9]，增强社会治理监督方式的多样性、灵活性。

（三）运用新媒体参与社会治理

1.完善各媒体账户和公众号。微信、微博、今日头条等社交软件已经成为人们生活中的必需品。《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2019年6月中国网民数量达8.54亿，中国互联网普及率达61.2%，网络视频用户规模达7.59亿[10]，中国网民基数大，互联网发布信息方便、互动性强，政协可以建立微信公众号、微博账号等，就人民群众关心的问题开展网上协商，对部分重要议题提前在媒体公布，充分吸收人民群众的意见建议，在条件允许的情况下，政协可以委派政协委员、邀请政府部门相关领导和界别代表及部分群众就某一社会治理问题进行网络协商，更加广泛、真实地听取和采纳群众意见，从而在社会治理中少走弯路、不走弯路。

2.加强政协网站、移动终端APP建设。一方面，当前部分省市政协网站搜索功能欠佳，导致群众在政协官网难以搜索到合适的内容；另一方面，政协移动终端APP发展较差。为此，政协要全面加强网站和移动终端APP建设，开设时政热点、知情明政、网上议政、民主讨论、对策建议、履职管理、民主评议等专栏，推进“智慧政协”建设，打造全新的“互联网+政协”模式，丰富网络议政、网络提案形式，协助党委政府提高治理决策科学化、民主化水平，为社会治理提供多元化渠道。