城区社会治理的碎片化分割及其矫治

龚志文 孙慧哲

摘 要：城区是城市基层治理改革的节点。我国城区社会在由管理向治理转型中，面临着治理空间、治理信息、权力体系、利益结构和文化愿景的碎片化困境。在整体性治理理念下，房山区通过组团式发展、建立枢纽型社会组织体系、构筑网格化信息管理平台等措施，对空间、权力、利益、文化、信息进行协调整合，逐步建立了具有高灵敏性、快回应性、广参与性的城区社会治理体系。与此同时，要通过有机整合、精准配权、理念创新来规避治理实践中的机械整合、模糊集权和治理内差等诱发的困境。

关键词：城区;社会治理;基层治理;社区治理;整体性治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0079-08

一、城区是城市基层治理改革的节点

中共十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这种治道转型的蓝图映射到城市治理体制上，就是要求实现从城市管理向城市治理的跨越。在当前的城市发展转型中，基层治理面临三大困境。一是治理结构困境。条块职责分割、协调困难造成联而不合，“看得见的管不了，管得了的看不见”“叫腰腿不来，叫腿腰不来”。二是治理资源困境。基层政府权小责大，实际工作陷入“有限资源、全面责任”的境地[1]。三是治理回应困境。对民众需求和社会问题反应迟钝，对社会的公共服务承诺延迟兑现或折扣兑现[2]。面对诸多积重难返的大城市病，理论界和实务界进行了诸多改革尝试，归纳起来分为两类。

第一，结构化整合。如北京市东城区街道大部门制改革[3]、广东佛山顺德区的“党政合署”大部门制改革[4]、浙江杭州的“最多跑一次”改革[5]。这类改革探索基于无缝隙政府理论，通过党政机构精简、裁撤、合并，形成每个大部门对接多个上级职能部门、一个窗口或部门与民众无缝对接的格局。它是一种制度导向的“硬”改革，彻底改变了之前的职能结构及匹配的资源配置模式。其优点在于：横向上，弥合了块块的缝隙，减少了部门之间的扯皮，提高了办事效率;纵向上，畅通了信息、资源的上下流动。

第二，弹性化整合。如北京市的吹哨报到改革[6]、上海市夯实城市基层政府治理资源和能力的“一号课题”改革、杭州市上城区整合资源协同联动的“平安365”智慧治理[7]。这类改革探索基于整体性治理理论和协同治理理论，充分利用新兴的大数据、物联网、人工智能等技术手段，对政府职能和公共服务进行资源整合与流程再造，将信息技术与政府职能、公民需求和基层治理有机联接，构建综合性的“大服务”“大保障”“大治安”体系。它是一种技术导向的“软”改革，用基于信息技术平台的线上协同取代了传统基于组织人事的线下协同，但并未根本改变原有的职能结构和资源配置模式。

可以看出，不管是哪一种改革尝试，都是在试图弥合政府专业分工、部门分化所导致的各种碎片化。但这种对基层社会的整合与协调既是单个治理部门无力解决的，又是更高层级政府无法直接有效干预的。因此，城市区县级政府成为改革的着力点。遗憾的是，目前理论和实践的注意力都聚焦在政府层级两端的中央和街乡，对基层治理改革节点的城区政府的关注较少，而且对城区社会治理碎片化的图景描摹也不够清晰。实际上，城区社会在这种转型跨越中扮演着承上启下的角色，是城市“两级政府、三级管理”体系的中间层级，更是基层治理创新的核心节点，城区治理的好坏直接影响着基层治理改革的成败，继而影响着国家治理体系和治理能力现代化的进程。为此，厘清城区社会治理的碎片化现实便成为基层改革顺利进行的前提。

二、我国城区社会治理的碎片化图景

随着住房商品化、治理结构社区化、土地城市化进程的推进，城市社会成员和社会资源受行政控制的力度、广度和深度都在弱化，群域空间和私域空间得以释放。因此，城区治理就超越了居住空间、商业空间的范畴，涵盖了居住空间、商业空间、公共空间和自治空间四大空间。尽管城市社区、社会组织、公民等治理主体和资源得到调动和激发，但囿于城市人口高异质性、利益高分殊性，治理共识难以达成，普惠的整合机制难以建立，居民、社会组织、社区等以原子化的形态参与城市社会治理，碎片化问题突出，亟待寻求整合与协调。

所谓城区治理碎片化是指治理主体内部和治理主体之间的业务、功能、权力、资源、信息在空间、数量和结构上呈现出各家“自扫门前雪”的分散治理样态，导致在政策制定、政策执行中缺乏协同统一，出现部门主义、信息不对称、孤岛现象、信任危机等严重问题，阻碍治理体系的整体性运作和治理目标的达成。那么，我国城区社会治理实践中面临的碎片化困境具体表现在哪些维度呢？

（一）城区社会空间形态碎片化

一是物理空间碎片化。表现为城区内部多核化、外部区域化。蔡禾指出，城市化发展在空间上表现出两个特征：空间扩张和空间重构[8]。一方面，在分税制和土地财政等政策制度的诱导下，地方政府与开发商结合而成的“城市经营联盟”兴建商务中心、科技园、工业区、物流中心等，使得城市面积迅速扩张，但城市的高速扩张往往是以规划的低科学性和建造的低质量为代价的，土地利用功能与形式缺乏有机整合，导致城市内部多核化的格局。另一方面，城市大力推进旧城改造、房屋拆迁等工程，割裂了原有的社會脉络和空间肌理，使得不同功能区、城乡社区、新旧社区、贫富地区以马赛克形态交错并置。

二是社会空间碎片化。空间关系实际上是社会关系的外化，城市物理空间的本质是社会性的，空间关系的重构从本质上来说是利益关系的改变和社会关系的重建。可见，碎片化的物理空间展现出的是碎片化的社会关系。在物理空间扩张和重构的过程中，必然伴随着阶层的分化和异质性的增加，形成了多元化个体和多种地位群体、职业群体、文化群体、宗教群体等，继而相伴相生出多样的社区类型，如新建社区、村转居社区、国企改制社区、外来农民工社区、棚改居社区等。由此，个体之间、群体之间、个体与群体之间、社区内部、社区之间在关系认知、关系类型、互动方式上存在较大差异，公共事务的解决之道和治理机制也相去甚远。

（二）城区社会权力体系碎片化

碎片化是公共治理机构的主要特征之一[9]（pp.186-188）。治理权力体系在权力排序、职责分工、聚散状态、权力协调及空间位置的认知、维系和调适方面存在较大差异，尽管这能够维持权力的制约与平衡，但也侵蚀着治理的权力绩效。一方面是横向权力配置碎片。治理主体间、不同主体内部的“块块”间聚合程度脆弱，议事流程复杂，协调成本畸高，治理绩效偏低。例如，在社区治理中社区居委会、物业公司、服务站、社区党支部、社区组织、企业组织等多重治理实体共同参与社区公共事务，不同主体间缺乏制度化的协调议事制度，存在着职能交叉、资源浪费和权力掣肘现象。另一方面是纵向权力配置碎片。治理权责边界模糊，选择性监管现象严重，监管的真空与重叠同在，多个“婆婆”和没有“婆婆”的现象并存。

（三）城区社会利益结构碎片化

在计划经济时代，国家行政组织、企事业单位、集体组织等在城市建立起来，通常我们将这些组织称之为单位。单位在组织化社会中承担着非常重要的角色，不仅提供产品，而且管理着职工的社会福利、待遇、晋升等方方面面的个人利益。因此，在单位制时期，人们的地位、权利和利益关系是国家自上而下统一建构的，从而形成利益渠道单一且个体间差距较小的利益结构。换言之，在单位制下，个人之间的差别仅仅表现在单位的序列等级。在市场经济取代计划经济后，资源配置机制呈现多元化，尤其是近年来，伴随互联网产业的兴起，很多人选择离开单位，从事自由职业，人们的社会关系和利益结构愈渐复杂。个体逐渐脱嵌于社会，其地位、权利和利益趋于独立，个体利益差异逐渐凸显并呈现普遍化的趋势。城区社会融汇着公共管理者、企业管理者、知识分子、私营企业主、专业技术人员、个体工商户、商业服务业人员、产业工人、农业劳动者、农民工和城乡无业、失业半失业者等阶层[10]（p.87）。不同阶层的“大杂居、小聚居”催生了大量碎片化的利益群体和个体，碎片化的利益主体虽然在日常生活中可以相安无事，但一旦有共同事务需要协调，必然因各自利益取舍不同产生矛盾冲突。此外，市场的交易性和劳动力的流动性也会增加利益与矛盾碎片分裂组合的速率，给城区社会治理带来很大的困境。

（四）城区社会治理文化愿景碎片化

单位制的退出、利益结构的碎片化引致了城市社区的“共同体困境”，即共同追求的缺失与碎片化。城区社会治理的主要群体“不在场”，社区对于他们只是生活的场地而非共同体，他们不关心也没有时间关心社会和社区的治理与发展，而即使“在场”，他们中间也很难产生共同的价值观念和精神追求。城区社会治理对离退休的老年群体、外来常住人口、社区内打工者等居民的依赖性较高。这些群体阶层分化严重，各群体之间的文化认知、道德境界差异巨大，并且缺乏交流互动的共同场景，因此很难建立共同的价值观念、精神追求，也难以产生情感共鸣、理想交融。不同个体对于社会和社区治理的目标、方式、途径以及治理的图景意见不一，共识度较低，这就造成了治理文化和愿景碎片化的双重表现：一方面表现为同一阶层、同一群体内部追求的差异;另一方面表现为治理层级间治理理念和行动的差异。

（五）城区社会治理信息资源碎片化

在现代城市治理中，没有配套的信息治理体系和机制，就无法跨越政府机构之间、政府与社会和公民之间信息沟通的鸿沟，整体性治理的目标也就难以达成。在数字化进程中，作为信息供给端的政府机构先后建立了带有局域性、部门性和机构性的信息系统，但信息管理主体分割、信息重复采集、信息存储标准不一致导致信息碎片化，信息与公共事务治理缺乏有机整合。作为信息需求端的企业、公民和社会组织多样化、个性化的信息需求无法从碎片化的信息管理模式中得到回应，或是被选择性地回应。公共治理机构对公民应有的公共服务与物品的承诺不能兑现或是折扣性地兑现，会引发公民内心的“比较落差”心理，加剧信息供给和需求的碎片化。同时，信息共享受阻、需求回应迟钝、承诺兑现打折，都约束着各治理主体对信息资源的占有行为，他们对内不断聚敛和共享，对外日趋封闭和排斥，这种如马赛克般散布于城市社会治理体系中的信任，无法形成规模和体系，严重阻碍共享共治的治理要求。

三、从碎片化到整体性：房山区城市社会治理创新实践

缘起于20世纪90年代的整体性治理（holistic governance）是兴盛于当下的一种行政思潮，它是基于对既有治理理论和实践的部门化、碎片化、裂解性等弊病的反思、解构、弥补和重组，同时也包括了对新兴信息技术的吸纳和运用[11]。它从公民需求和现实问题出发，以协调、整合、责任为机制，依托新的信息技术支撑对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及公共管理信息系统进行有机整合，使其不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向联合[12]，从而强化政府治理能力，提供无缝隙的公共服务，构建整体的治理体系和责任机制。整体性治理理念为探索城区社会治理创新提供了新的重要的分析视角，对于化解城区社会治理的主体、空间、权力、信息的碎片化，建立具有灵敏性、回应性、参与性的整体性的治理体系和责任机制具有借鉴和指导意义。

希克斯指出治理的碎片化存在如下问题：转嫁问题和成本、责任缺失、互相冲突的项目、资源重复与浪费、目标冲突、不当干预、各自为政、服务供给偏差和遗漏等[13]（pp.37-39）。斯托克认为碎片化会导致协调失灵，而协调失灵最终可能破坏整合的效果[14]（p.25）。在城区社会治理中，治理的碎片化导致行政协调困难且成本畸高、治理权力真空和监管越位、社会异质性增强、社会秩序构建困难、社会关系断裂、治理愿景冲突等。房山区在整体性治理理念的指导下，针对這些治理碎片化困境采取了一系列措施，在治理空间、权力结构、利益结构和信息机制等维度实现了重新整合，取得了阶段性的成果。

（一）实行组团式发展以整合碎片化的空间结构

为了破解治理空间碎片化的困境，房山区通过顶层设计实行组团式发展。依据地理区位、资源优势和产业布局，将全区重新划分为“一环两带三组团”：“ 一环”即以长沟、琉璃河、韩村河、周口店、石楼等城镇为节点，以快速路网为联络线形成的珠链式城市发展环;“两带”指南部城市发展带和北部城市发展带，分别包括大石窝、张坊、十渡、蒲洼和河北、佛子庄、南窖、大安山、史家营、霞云岭等乡镇;“三组团”指长良组团、燕房组团和窦店组团，长良组团包括长阳、拱辰、西潞、良乡、阎村、青龙湖等地区，燕房组团包括城关和燕山地区，窦店组团包括窦店和良乡部分地区。

环、带、团内部分别设立相应的议事协调机构，理顺了房山与燕山、城市与乡村、山区与平原、新城与旧城之间的行政关系和权力配置，最终实现了行政区内单核化。同时，确立环、带、团内部各自的主导产业和发展极，这些产业布局及资源配置顺序又服务和服从于房山区“首都高端制造业新区和现代生态休闲新城”的城市功能定位。

（二）建立枢纽型社会组织体系以整合碎片化的权力结构

房山区积极推进枢纽型社会组织体系建设，以整合碎片化的权力结构。枢纽型社会组织介于政府和社会之间，以“社会组织社会管”的模式将同领域、同性质和同类别的分散的社会组织进行依次整合：在纵向上形成了“政府部门—枢纽型社会组织—各种社会组织”三级权力配置模式，政府负责入口审批、资格认定、政策项目支持，枢纽型社会组织则承担着政治上的纽带、业务上的“龙头”、管理和服务上的骨干作用，直接指导和管理数量众多的社会组织;在横向上搭建起政府部门之间、枢纽型社会组织之间、普通社会组织之间平等的权力共享平台，在平台内部实现各主体的权力平等、信息和资源高效互换与共享。

为保障社会枢纽组织体系建设，房山区推进社会组织管理体制改革，制定了《房山区构建“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法（试行）》和《房山区“枢纽型”社会组织联席会议工作规则》等政策。明确的制度规范有效地推动了社会组织枢纽型工作体系的建立，枢纽型社会组织数量急剧增加。2012年至今，房山区先后认定了以人民团体为主的45家区级枢纽型社会组织，共管理和联系近千家社会组织。制度同时也规范了枢纽型社会组织工作的具体内容和管理的主体，进一步捋顺了其工作流程和主管、监督等体制机制。如房山区由社工委负责认定枢纽型社会组织，而枢纽型社会组织则负责联系、管理和指导同一领域内的其他社会组织。

（三）培育各类社会组织，举办多种社区活动，整合碎片化的利益结构

我国城市社区居民间异质性大，互动、互助程度较低，但通过在社区举办群众喜闻乐见的公共活动，社区居民参与社会组织的积极性就会提高，利益群体融合度就会增强。房山区着力在政策保障、财政资助、人才培训、项目支持等方面培育社会组织，而且积极筹划、开展社区活动。首先，在制度保障方面，房山区制定了《房山区关于加快推进社会组织改革与发展的实施意见》《房山区社会工作者考核管理办法》《房山区基本公共服务指导目录》《购买社会组织服务项目管理办法》等文件。其次，加大财政支持力度，积极购买社会服务。2010—2018年，房山区累计购买社会组织服务项目363项，投入资金3585.2万元①。最后，组织推进各类人才培训，如社区工作者培训、心理咨询师培训、园艺师培训、社会服务培训，年均培训三千余人次。

在政府的扶持和培育下，房山区成立了一批志愿服务、生活服务、慈善公益、社会治理类的社会组织。目前，房山区共有社会组织1177家，其中社团151家、民办非企业229家、社区社会组织（草根组织）797家;各类社会组织每年在扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、服务三农、法律援助、支教助学、服务社区等领域开展的公益服务项目超过100项，投入资金超过5000万元，覆盖受益人群20余万人②。例如，L社区占地12万平方米，有33栋住宅楼、2栋商业楼，共计2107户，常住人口5000余人，人员结构较复杂，一半以上为外来人口。在区政府的支持下，社区先后成立了田园之春艺术团、红色先锋服务队、清洁环保队、养犬自律协会、义务巡逻队、社区清洁队、绿色出行队等社区社会组织。社区定期举办舞蹈、合唱、民乐、诗歌朗诵、快板、腰鼓等文艺活动，开展法律、常见病预防、科学生活方式等便民知识讲座，每月参加活动的近100人，服务人员累计3500余人。目前L社区邻里关系和谐，居民互动频繁，社区参与度和信任度较高，有持续的情感认同和交往合作，凝聚力较强，正逐步形成稳定的生活、情感、文化共同体。

（四）建设网格化管理信息平台以整合碎片化的信息、信任机制

网格化信息管理平台具有两大效用：一是将监督权与管理权、执法权分离，建立顶层支配的制度结构，化解治理体系内主体多元、机制多样和权力分散的碎片化困境;二是整合碎片化的社会问题、公众需求等方面的信息，实现资源的快速流通和增值利用。

自2012年网格化项目启动以来，房山区以現有社区（村）为基础，按照街道、河流等自然界限将全区划分为2253个网格，构建了以社区组织为依托的社区（村）、街道（乡镇）、区三级信息平台，每个网格配备网格员，专门负责发现、上报、处理并记录问题。同时，设立网格化信息管理办公室，配备单独的办公场所和人力财力，开发配套的信息技术平台，建成了400平方米的指挥协调中心;先后为16个街道（乡镇）分派114名大学生社工，配备电脑160台、复印机等设备48台，并为周口店社区等10个社区采购电子信息显示屏和监控视频系统，便于信息的采集和治理行为的反馈;共组织进行七个批次的网格化工作培训，覆盖全区86家单位。

网格化管理信息平台利用信息驱动改造行政流程，实现了四大协调：“人”方面协调了基层公务人员、网格员、社区居民、志愿者等多元主体;“地”方面协调了交通、市政、园林、城建、公安等8家单位;“物”方面协调了安监局、市政、水务等9家单位;“组织”方面协调了信访办、城管办、人保局、综治办、卫生局等94家单位。该系统的运用提高了区域内的行政系统、党务系统在社会治理中的回应性，做到了问题的及时发现、报告和解决，有效地化解了社会矛盾和应对社会风险。同时，该系统可以更加全面、及时和系统地收集信息，将需求端信息的采集与供给端信息整体性释放对接，及时回应公众的多样化需求，提供公共产品与服务。

四、城区社会整体性治理的脆弱性及改进

整体性治理理论尚处发展完善阶段，且这一理论在我国的本土化历程时间尚短，而在城区社会治理中的运用更是凤毛麟角。理论的待完善和经验的不足导致整体性治理在实践中表现出“形似”而“神离”的治理样态，从而衍生出整合程度低、权力边界模糊、治理体系内差等一系列脆弱性征象。针对性改进这些脆弱性是提升城区社会治理绩效的关键。

（一）改进整合模式：从机械式整合到有机式整合

政府治理模式总体上一直在分权和整合之间游离及调和，传统治理模式如科层治理、竞争性治理以及网络治理等都趋近于分权，整体性治理则是趋近整合的典型治理模式，因此整合的程度成为衡量整体性治理绩效的标尺。当前城区社会整体治理中非牢固性整合是普遍存在的阶段性问题，其源于机械式整合路径的制约。

按照整合方式的不同，整体性治理可以分为机械式整合与有机式整合。机械式整合依靠命令和强制实现，整合过程模糊主体差异性、强调同质性，整合结果表现出明显的刚性、被动性、单一性特征。有机式整合则通过沟通和协调来实现整合，整合过程关注各主体的利益诉求和对整合目标的认受性。有机式整合路径更贴近整体性治理理论所倡导的对组织和个体差异性的承认和尊重[13]（p.212），也更易于实现参与主体目标一致和彼此强化的整合原则，进而更易达成深层次、可持续、稳定性的牢固整合。

现有实践中机械式整合因其时效性强、推进迅速成为主流整合方式，但暴露出很多弊端。例如，枢纽型社会组织体系在整合社会组织中，行政性联合多于自愿联合，纵向的隶属关系多于横向的平等关系，对其他社会组织的领导与控制要多于指导与帮助，社会组织缺乏一定的入会和离会的自由和空间。这导致枢纽型社会组织行政性功能强于服务性功能，甚至最后演化成一种对相关资源的垄断，不断挤压联盟外的社会组织的生存空间[15]，少数社会组织逐渐被孤立。又如在社区治理组织体系中，尽管确立了以党支部为核心的治理实体，并实行人员交叉任职，但因整合缺乏充分协调，各主体权、责、资源不匹配，共识基础薄弱，导致非牢固性整合，进而产生消极治理。同时，社区治理活动多集中在解决民众物质层面的公共服务需求（如房屋“滴、漏、跑、冒”和社区环境卫生、邻里纠纷、物业收费问题等），精神层面的治理活动匮乏，治理精神理念的整合稍显不足。

为此，以有机式整合替代机械式整合将是提升整合程度的有效途径。有机式整合在实践过程中，须从对象、策略和体系等多个层面推进：在整合对象上，不仅要注重组织、机构和权力等可见要素的整合，还要注重精神理念、价值观念等非可见要素的整合，故除了通过整合构建“权力共同体”“利益共同体”“社会共同体”和“信息共同体”之外，还应构建起“精神共同体”“文化共同体”;在整合策略上，善于将硬整合、软整合、巧整合相结合，形成目标明确、功能完善、针对性强又相互配合的整合方法库;在整合体系上，依照城市社会治理领域划分为社会监管整合、社会协作整合、社会自治整合三维整合体系，各体系既分立又协作，形成统一的整合有机体。

（二）厘清权力边界：从模糊集权到精准配权

整体性治理理论强调集权，通过集权为协调合作提供控制，建设跨主体跨部门的治理能力[16]（p.57）。集权分纵向与横向两个维度：纵向的权力整合依赖层级，整合过度就成专制;横向权力整合需要设置协调中心，边界划分模糊便会导致混乱或是嬗变为纵向集权。因此，明确权力整合中的边界就成为应用整体性治理理论的关键。由于整体性治理理论尚处探索和完善阶段，对于权力整合实践中如何对权力进行制度性划界并无说明，故在理论本土化过程中会出现一些非预期问题。

如在枢纽型社会组织体系对社会组织横向整合中，若权力边界把握失当，横向集权就容易演变为纵向集权，加剧社会组织之间地位的不对等，导致监督失灵。又如在政府购买服务和网格化管理的考核中，上位部门的过分集权导致项目的考核验收程序过于烦琐，且考核集中在文件资料是否齐全与合乎规范、程序过程是否完备等，耗费了大量的资源，且偏离了治理目标。再如社区治理机构中若是过分强调行政组织的核心作用，无形中会将其他社会组织边缘化，打击了社会治理主体参与城区治理的积极性。

整体性治理理论强调集权，但也要求授权。首先，按照治理体系中监管、协作、自治等需求确立相应的制度实行集权与授权，并且在授权同时一并授予资源。其次，明确党权、民权、法权的边界，以制度的形式保证多元主体的参与。最后，运用灵活多样的横向协调模式，如矩阵式联合、网络式联合、伞状联合、委员会式联合等，针对不同的主体配备恰当的协调方式，提高彼此的合作效率。

（三）消弭治理体系内差：从技术先行到理念创新

现代信息技術在整体性治理中的应用，不仅为治理带来便利，同时也带来挑战，因为治理理念和治理理论的更新必须同信息技术的应用相协调[17]。而在整体性治理的实践中，治理技术层面的发展往往先于治理意识和理念层面的更新。换言之，信息素养和信息能力的提高总是滞后于信息技术的进步，由此产生治理体系内差。

治理体系内差会产生如下问题。一是抵制治理变革。如网格化管理体系构建了问题倒追的问责机制，绩效考核的压力使得部分组织和人员抵制网格化管理。再如在网格的横向权力整合中，部分职能部门出于对自身原有权力和权威威胁的考虑，不愿意多一个“婆婆”而抵制这种管理模式。二是信息的低值利用。如城市社区人口流动性大，业主更换频繁，致使治理遭遇困境。但这类信息被公安系统垄断，并不被居委会这一网格化管理和社区治理的终端主体所共享，导致社区信息工作量和成本无形加大。三是重技术轻管理。网格化的技术治理依赖一套烦琐的管理制度、程序和手段来保证目标实现，这会导致出现重形式轻实质的结果，而政府部门重技术（硬件）轻管理（软件）的后果使实质性的治理“堕落”成策略性管理[18]。

要改进甚或消除治理体系中的内差，应该既强调技术的变革也重视理念的更新。首先，明确愿景。通过自上而下与自下而上往复沟通的方式建立统一的愿景，如促进信息公开共享、强化治理能力、提升治理绩效和服务质量等。其次，转变理念。将对上负责的理念转变为对下负责与对上负责相结合的理念，将维护党政形象转变为维护党政权威与服务奉献相结合的理念，将技术策略导向的理念转变为治理实务导向的理念。最后，加强培训。将信息素养与网络操作能力作为公务人员选拔录用、考核晋升的必备条件;整合政府、高校、技术企业的资源，开发有针对性的培训课程与资料体系，全面更新公职人员数字治理的理念和能力。

注释：

①数据来源：房山区委社会工作委员会内部资料“房山区社会组织服务中心简介”及调研访谈。

②资源来源：房山区委社会工作委员会内部资料“房山区社会组织基本情況”及调研访谈。

参考文献：

[1]杨宏山.“吹哨报到”：看北京如何深化党建引领社会治理[N].光明日报，2019-05-20.

[2]孙柏瑛，张继颖.解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑：北京市“吹哨报到”机制观察[J].中国行政管理，2019，（4）.

[3]杨宏山，石晋昕.城市街道大部门制改革的制度分析：基于北京市东城区的案例研究[J].北京行政学院学报，2019，（2）.

[4]黄冬娅，陈川慜.地方大部制改革运行成效跟踪调查——来自广东省佛山市顺德区的经验[J].公共行政评论，2012，（6）.

[5]郁建兴，高翔.浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来[J].浙江社会科学，2018，（4）.

[6]中国领导科学研究会课题组.党领导基层治理的实践探索和理论启示：北京市“街乡吹哨、部门报到”改革研究[J].中国领导科学，2019，（2）.

[7]孙柏瑛.城市基层政府治理转型中的机构改革[J].公共管理与政策评论，2018，（5）.

[8]蔡禾.从统治到治理：中国城市化过程中的大城市社会管理[J].公共行政评论，2012，（6）.

[9]Kenneth Lieberthal.Governing China：From Revolution Through Reform（2nd Edition） [M].New York：W.W.Norton， 2003.

[10]陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[11]曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道[J].学术论坛，2010，（10）.

[12]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，（10）.

[13]Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[M].New York： Palgrave Macmillan， 2003.

[14]Perr 6，Diana Leat，Kinberly Seltzer， Gerry Stoker.Governing in the Round：Strategies for Holistic Government[M].London： Demos， 1999.

[15]马庆钰.纠正枢纽型社会组织的发展偏向[DB/OL]. http：//www.csoar.org.cn/html/2014-07/1504.html，2019-08-05.

[16]Patrick Dunleavy.Digital Era Governance：IT Corporations，the State，and E-Government[M]. Oxford： Oxford University Press，2006.

[17]蔡立辉.应用信息技术促进政府管理创新[J].中国人民大学学报，2006，（4）.

[18]刘安.网格化社会管理及其非预期后果：以N市Q区为例[J].江苏社会科学，2014，（3）.

[责任编辑：张英秀]