深化“放管服”改革的重点与方向

戢浩飞

摘 要：当前的“放管服”改革取得了重大进展，形成了一些经驗和共识。 “放管服”改革应当以机构改革为契机，理顺两者之间的内在关联，契合机构改革的现实需要，展现新的时代使命。“放管服”改革要适应机构改革凸显五项核心职能、致力精简效能、坚持以人民为中心等特点，紧紧围绕系统化的现代政府职能体系、标准化的现代服务政府、智能化的未来发展、精准化的个性服务等方向展开，找准深化改革的最佳切入点。

关键词：“放管服”改革;机构改革;清单制度;政府职能

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0046-08

持续推进的“放管服”改革已经步入深水区、敏感区和高难区，需要新的举措、更大决心和勇气。李克强在2019年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上明确提出，要把“放管服”改革、优化营商环境作为促进“六稳”的重要举措，推动“放管服”改革取得更大成效。新形势下“放管服”改革如何取得更大进展与成效，成为摆在理论界与行政界面前的现实课题。“放管服”改革不能单打独斗，需要协同发力，亟须相关改革的配套推进。与此同时，深化党和国家机构改革成为党中央的战略决策，当前全国各地正以前所未有的力度推进。同为国家重大改革的组成部分，“放管服”改革与国家机构改革具有高度的契合性，理顺“放管服”改革与机构改革的关系，保持两项改革的协调与衔接，应当成为当前重大的改革使命。

一、“放管服”改革的共识

“中国政府在经济转型过程中经常运用一种‘试点的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。”[1]无论是雄安新区的设立还是海南自贸区的建设，无论是减税降费还是营商环境的改善，无论是政企分开还是政社合一，无论是浙江的“最多跑一次”还是天津的“一枚印章管审批”，都体现了改革的渐近性、探索性和创造性，带有明显的实验主义演进特征[2]。

“放管服”改革也遵循实验主义的路径，通过试点的方法，积累了丰富的经验。特别是浙江、江苏、贵州等省份大胆探索，扎实推进，取得了重大进展，形成了一些共识。对这些共识进行提炼归纳，有利于明确改革的方向，深化改革共性的认识，持续推进“放管服”改革。

一是高度重视政府职能转变。转变政府职能是全面推进政府治理能力和治理体系现代化的关键环节，是贯穿行政管理改革的核心议题[3]，也是推进“放管服”改革的重点。概括言之，“放管服”改革剑之所指的就是整个行政体制的核心与关键——政府职能问题[4]。政府到底应当履行哪些职责，如何把职责履行好，如何让老百姓满意，是“放管服”改革的首要问题。“放”强调政府职能的精简，简政放权，实现政府的瘦身;“管”突出政府职能的强化，加强监管，实现政府的有效治理;“服”强调政府职能的目的，优化服务，实现政府的归宿。 “放管服”改革的实质就是解决政府职能的问题，即将政府职能的总量做精、做小，政府职能的履行做强、做好。“政府职能的实质就是处理国家、社会和市场的关系，厘清各自的边界。”[5]因此，“放管服”改革就是实现政府职能的转变，最大限度地释放市场活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在“放管服”改革过程中，打造“审批事项最少、法治环境最优、办事效率最高、营商环境最佳”的政府成为各地的共同追求，集中诠释了职能转变的真谛。通过“放管服”改革把该放的权下放，把该管的事管好，切实转变政府职能。

二是普遍采用清单制度。推行权责清单是党中央、国务院的重大部署，也是推进“放管服”改革的制度保障。“制度技术作为人类相互交往的框架，通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性。”[6]（pp.4-5）把清单制度与“放管服”改革密切结合，是“放管服”改革顺利推进的制度保障。只有通过制度驱动，“放管服”改革才能获得持久的动力。因此，清单制度是推进“放管服”改革的标志性举措，也是推进国家治理现代化的关键抓手。为了明晰政府职能，政府必须以清单的形式，将宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护的职能具体化。“全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，使政府‘法有授权必须为‘法无授权不可为，企业主体‘法无禁止即可为，为深化‘放管服改革，推进行政体制改革、转职能、提效能，培育良好市场环境，最大限度便企利民提供强有力保障。”[7]权力清单厘清了行政权的边界，让权力在阳光下运行;责任清单明确了责任主体、责任形式等，让权力受到社会监督;负面清单告知受限空间，让市场主体自由选择。权力清单、责任清单和负面清单相得益彰、相互促进，是简政放权的重要抓手，更是推行“放管服”改革的制度性回应。

三是广泛运用互联网技术。“工欲善其事，必先利其器。”互联网为“放管服”改革提供了强大的技术支撑。利用互联网技术推进“放管服”改革，是我国“放管服”改革取得重要成效的主要因素[8]。“从‘放管服的内在要求来看，‘互联网+可以作为其目标实现的承载工具和改革的助推器。”[9]当前，全国各地按照中央部署、结合自身特点开展了形式多样的“互联网+政务服务”等实践探索，取得了很大成效。浙江政务服务网是推进“最多跑一次” 改革的网络技术支撑，通过升级和完善实现了政务服务流程的优化，达到了“一窗受理、集成服务”的创新效果。江苏的“不见面审批”改革也是利用互联网技术，通过政务服务网破解效率困局，并通过政策规定倒逼政府改革[9]。实践证明，互联网技术、数字技术等是“放管服”改革取得成功的关键[10]。从现有“互联网+政务服务”发展情况看，以一体化政务服务平台为代表的系列改革举措都在探索如何以互联网技术触发各级政府“放管服”，为创新创业加油助力[11]。

四是深切回应人民关注。“放管服”改革关乎民生大计，关系人民的切身利益。人民群众对“放管服”改革的感受最深，对应当改什么、如何改、改的效果如何最有发言权。因此，“放管服”改革必须以人民的根本需求为出发点和落脚点，紧紧抓住民生的关键，造福于广大人民群众。“‘放管服改革要求突出‘问题导向，坚持从人民群众和企业的切实所需出发，从政府部门‘端菜向人民群众‘点菜转变，最终目的是要激发市场主体的活力和创造力。”[12]推行“放管服”改革以来，各地在政务大厅、便民服务中心的基础上，探索构建了省市县乡村五级政务服务体系，实现了就近办、马上办、一次办。为解决企业的办证难题，各地积极探索“证照分离”改革，实行多证合一、联审代办等做法。“从实践情况看，这几年来‘放管服改革主动回应社会关切，从企业和群众反映的突出问题入手，改革力度大，针对性强，含金量高，市场主体有了更大自主权，公平竞争的市场秩序有了更大保障，创业创新更加便利、成本更低。”[13]无论是“最多跑一次”改革，还是“马上办网上办一次办”改革，都着眼于人民群众的满意度，通过提升政府办事服务的便民惠民水平，提高人民群众的满意度和获得感。

二、“放管服”改革的理性审视

（一）“放管服”改革與机构改革的契合性

从内在逻辑看，机构改革与“放管服”改革具有目标的一致性。“放管服”改革的本质就是转变政府职能，正确处理政府、市场和社会的关系，合理界定三者的边界范围，发挥各自优势，实现良性互动和协作治理。“因为‘放的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系;‘管的旨向是推进市场监管转型和社会治理变革;‘服的目的是提升政府公共服务能力。”[4]机构改革不仅仅是机构数量的变化，更主要的是政府职能的调整。“机构改革以职能转变为中心，目的是在职能转变所体现的公共价值理念基础上，通过操作化步骤调整，形成适合经济社会发展所要求的组织架构。”[14]换言之，机构改革的实质就是优化政府职能，更好地履职与服务。故转变政府职能是“放管服”改革和机构改革的核心。因此，应当把政府机构改革与“放管服”改革结合起来[15]。机构改革与“放管服”改革必须着眼于新时代的宏大场景，找准政府职能的合理定位，完善理顺市场的应有空间。就此而言，围绕政府职能这个核心，当下的机构改革与深化推进的“放管服”改革应当协调一致。

（二）“放管服”改革对机构改革的回应性

鉴于“放管服”改革与机构改革的内在契合性，两项改革应当在实践中同步推进，保持协调回应。以机构改革为契机，“放管服”改革应当契合机构改革的需要，与机构改革保持一致，共同推进政府职能优化。

首先，机构改革凸显五项核心职能，“放管服”改革必须以职能的一体化为重点，建构系统的职能清单。“本轮机构改革就是要回应两个‘不完全适应，实现党和国家机构职能体系的系统完备、科学规范、运行高效。”[16]在这个基本目标之下，本轮机构改革围绕职能这个核心，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，构建职责明确、运行高效、系统完备的职能体系。只有通过系统设置，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合，才能推动党和国家各项工作在党的统一领导下各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同[17]。适应这一形势，“放管服”改革应保持职能目标的一致性，在一体化上下功夫，着力构建体系化的职能清单。“立足于不同层级政府的特性和不同职能的属性，明确各级政府所应承担的职责，进而形成细致的、明确的‘政府职责配置表。”[18]系统完备要求政府职能合理适度，自成体系。“本轮‘放管服改革在梳理政府职能定位上，没有局限于就政府谈政府，而是从整个国家治理体系的视角，从政府与市场、社会关系来明确政府必须履行的，市场、社会均难以替代的职责，是一次重大的突破。”[19]循此路径，深化“放管服”改革既要舍弃多余的职能，更要做精核心的职能;既要致力于局部构建，更要立足于整体打造。“放管服”改革既要进行科学的整合，也要强化内部的协作;既要注重标准化操作，也要进行规范化管理。因此，“放管服”改革须整体谋划和系统推进，构建科学、完整的职能体系，提升跨部门、跨层级的公共服务。

其次，机构改革追求精简效能、事权优化，“放管服”改革必须以优化职能为关键，提供高效、优质的职能保障。从行政实践看，在本次机构改革中，不论是中央机构改革还是各地机构改革，核心要义在于优化和调整重点领域和关键环节的职能配置，旨在提高整体执行力和行政效能。具体来讲，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，将职能相近或业务趋同的部门进行优化整合，提高行政效能。以此为背景，机构改革为“放管服”改革奠定了良好的基础，从根本上解决了职能配置碎片化的问题，避免了职能交叉、互相扯皮的痼疾，重塑了协同整体的政府。因此，深化“放管服”改革必须切实简政放权，简化整合职能流程，动态调整职能清单，释放市场空间，保障市场自由。只有通过优化职能这个关键，政府才能集中精力将核心职能做好、做精。通过优化政府职能，政府应当从不擅长、不应当管的领域中退出来，更加关注政策法规标准、宏观指导管理和市场监督管理，有效破解政府职能缺位、错位和不到位等问题[20]。

最后，机构改革坚持以人民为中心，“放管服”改革必须以为人民服务为导向，为社会提供标准、便民化的职能服务。“2018年的党和国家机构改革方案提出了，机构改革要坚持以人民为中心的思想，推动了机构改革从工具理性向价值理性的合理回归。”[21]本轮机构改革着眼于满足人民群众对高质量服务的需求，着眼于人民群众最急迫的突出问题，着眼于更好地保障人民主体地位。为人民群众提供服务，既要关注群众的长期需要和利益，又要兼顾短期利益和诉求。适应这一时代需要，“放管服”改革必须致力于标准化、便民化建设。标准化强调行政机关提供公共服务的权限、程序和方式等遵循客观的标准，它要求行政机关以统一的标准对待所有的行政相对人，提升行政服务的规范化。便民化意味着人民群众办事方便快捷，它要求提高服务的智能化水平，提升服务的精准化程度。智能化是治理创新的国际潮流，精准化是治理现代化的必由之路。深化“放管服”改革必须以人民为中心，简企业和群众最需要简的政，放企业和群众最需要放的权，提供企业和群众最需要的服务，将智能化、精细化作为实践追求，将政府职能进行智能化、精细化的打磨。在“放管服”改革中，必须从地方政府的实际和治理需求出发细化其职能，以高效、低成本、完整地履行其职能为标准[22]。因此，按照“服务导向”的要求，不断满足群众的诉求，提供标准的、便捷的服务，是深化“放管服”的重点难点。

三、深化“放管服”改革的方向

当下的“放管服”改革，必须以机构改革为契机，按照‘优化、协同、高效的原则，推进党政部门之间的充分协作，实现政府、市场、社会之间的合理分工，最终形成合力。

（一）统筹清单制度，构建系统化的职能体系

当前，清单建设虽然取得了可喜成绩，但仍处于起步探索阶段，需要结合机构改革向纵深推进。在之前进行的“放管服”改革中，清单制度建设更多地着眼于政府职能的局部构建，立足于部门职能角度，单纯地就事论事，缺乏从机构改革的视角整体上对政府职能进行系统架构。因此，深化推进“放管服”改革必须立足于系统论，强化改革的宏观视角和顶层设计，注重改革的整体性与关联性，全盘构建布局政府职能体系。具体而言，应当适应机构调整需要，以清单为抓手，动态调整政府职能清单。“放管服”改革作为有机整体，应当有破有立，有减有加，相辅相成。“放管服”改革必须坚持统筹兼顾，加强改革自身各个部分间以及各部门间的统筹、协调，从顶层设计上防止改革的碎片化，防止清单设计的零星化，构建层次化、系统性的职能清单体系。系统化的职能清单体系需要从宏观、中观和微观三个层次进行架构，廓清政府的应有职能清单。

在宏观层面，从政府职能定位入手，构建一级目录。政府的职能定位是清单体系的逻辑起点，处于一级清单的位置。“没有政府职能合理的定位，改革的其他方面，如依法行政、政府绩效管理、行政问责等等，只能成为难以奏效的无的之矢。”[23]职能定位主要由经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等组成。这种职能定位具有高度概括性，浓缩了政府职能的精华，涵盖了职能的应有范围。因此，它处于一级目录的位置，是管总的根目录，是整个职能体系的核心，也是职能体系的基石。

在中观层面，以现行法律规定为切入点，梳理二级目录。职权法定是行政法的基本原理，政府职能只能来源于法律规定。现行法律规定是清单制度的主要内容，处于二级清单的位置。法律作为国家法律体系中重要且核心的部分，通过法律条文将政府职能予以明确化。“法律需要为政府应履行何种职能、通过何种方式履行职能提供充分、明确的制度安排。”[24]因此，法定职权构成职能体系的内核，处于二级目录的位置。

在微观层面，清单制度为重要抓手，科学量化三、四级目录。当前推行的具体清单是构建清单体系的关键，也是走向精细化治理的必然要求。通过微观的清单目录，设计出三级、四级目录，实现精准管理。作为一个严密的管理制度网，既要规范政府職能的权力清单，围绕行政管理领域和行政行为两条主线，形成政府权力的全覆盖;又要建立独立的责任清单，明晰违法行政的责任，保障权责一致;还应当重视负面清单，以否定性列表的形式明确禁入的领域。

（二）推行服务标准，建设标准化的服务模式

深化机构改革的关键是要以新的举措提高服务标准，建立服务技术标准，建设效能型政府。实行公共服务标准化，明确服务主体、公布服务事项、简化服务流程、规定服务时限、提供规范场地、制定服务标准等，有利于提升公共服务质量和水平，是建设服务型政府的关键措施，也是实现政府治理现代化的必然要求[25]。推行公共服务标准化建设，要注重从传统行政方法向技术性、系统性、量化性、主导性较强的现代行政方法转变[26]（p.102），明确政府履职服务标准。“无论是新组部门，还是未调整部门，都要把机构改革与‘放管服改革结合起来，进一步转变职能，提高效能。”[27]服务标准化建设具有重要意义。正如有的学者所言：“从标准与标准化对于法治的作用来看，有必要将标准化事业提升到国家法治战略的层面上认识。”[28]行政机关履行职责、提供服务标准化，可以有效防范权力腐败，提升政务服务质量，对于建设服务型政府具有重要意义。标准化以技术理性的方式，克服了主观的随意性，保障了服务的公平性。因此，公共服务标准化建设，既是机构改革的客观需要，又是人民群众的现实要求，更是深化“放管服”改革的发展方向。具体而言，应当围绕以下方面展开。

一是优化行政流程目录，建设服务标准模式。通过建立公共服务事项流程目录，明确公共服务标准，赋予相应的编码，统筹公共服务事项，实现“同一事项、同一标准、同一编码”。在行政实践中，可以以办事指南、职权规范手册为载体，将履行行政职能的办理时限、办理流程、办结标准等予以客观化、标准化，打造“认标准不认关系、认流程不认面孔”的标准模式。

二是抓住行政服务的重点，推进审批标准化改革。行政审批标准是推进“放管服”改革的基础。审批流程再造和标准化是追求审批服务效率、优化营商环境的必然要求[29]。通过统一申请材料、统一审批时限、统一审批流程、统一审批监督等方式，建立行政审批服务标准体系，真正实现“无差别审批、无差异服务”。

三是全面兼顾公共服务事项，打造行政服务标准体系。在行政服务过程中，引入服务标准化体系，有利于提高服升服务水平，提高管理的科学化。行政审批只是行政服务中的一部分，标准化建设应当以行政审批为基础，推向整个政府服务领域。完善的行政服务标准化体系应涵盖工作标准、管理标准、技术标准等内容[30]。

四是注重公共服务效果，构建服务标准评估体系。公共服务标准化的基本目的在于实现预期设想，达到既定标准。对于企业和群众来讲，“放管服”改革的最终效果取决于他们获得的实际利益、理想成效。因此，为保证公共服务的供给质量，提高机构改革的效果，必须建立服务标准评估体系。

（三）狠抓“互联网+政务服务”，对标智能化的未来引领

人工智能技术突飞猛进，人类悄然跨入智能化时代。在智能社会，互联网技术是最基础的技术设施，它是政府、社会、市场等主体的基本链接工具，也是推进社会治理现代化的有效方式[31]。机构改革同样需要借力互联网技术，将智能技术服务与政府公共服务融为一体，利用云计算整合、使用数据信息，从而服务于政府及非政府组织目标的实现[32]。但是，应当看到，“许多中国地方政府部门推出的网站仍然局限于信息发布，在线服务和互动交流还有待更大程度的发展。各个部门之间的共享、整合和一体化还远远不够，各自为政的现象屡见不鲜”[33]。对标智能化发展方向，应当在以下方面重点突破。

一是加强技术基础建设，供给改革技术红利。将现实社会的基础设施与虚拟社会的基础设施公共建设功能高度地融合统一，更加注重支撑智能社会运行的共性技术以及基础设施建设，充分发挥政府创新驱动基本功能性作用，在量子通信、万物互联、空间网络、超级计算、人工智能以及智能能源、智能生态、智能城市等领域长远规划、科学设计、推进实施[31]。

二是加大数据资源共享力度，适应数字时代发展。政府应通过“互联网+”技术主动将保存、制作和梳理的公共数据及时向公众公布与共享，让企业和个人充分利用数据资源进行创新。这充分说明，政府必须尊重数据，让数据说话，让数据做主[34]。因此，各级政府应当养成一种“用数据说话，依数据决策，以数据创新”的行政习惯，系统梳理公共数据资源，定期进行数据发布，制定公开数据的时间表和任务书。

三是突出服务于经济发展的保障功能，将智能经济技术服务与政府公共服务有机融合，优化智能服务平台，延伸智能服务领域。“放管服”改革是经济高质量发展的重要保障，有利于产业政策和结构的调整。因此，各级政府应当重点分析经济领域的数据，让数据成为创新的支撑，有效引导经济转型，抑制产能过剩，促进经济结构调整，强化宏观指导。

四是提升智能化监管水平，强化政府职能体系。在互联网技术高速发展的当下，要充分发挥智能监管的优势，适应经济新常态的发展需要。“‘互联网+政务服务既要着眼于原有五大职能的固化，亦须重塑政府部门横纵贯通、跨部门跨层级跨系统跨地域业务高效协同、数据资源流转通畅、网上服务一张网供给、社会治理精细运转、决策支撑精准高效、基础保障安全可管可控的政府组织新格局。”[35]

（四）聚集热点难点，瞄准精准化的服务

机构改革坚持以人民为中心，以人民群众关心的事情为重点，坚持问题导向。从开展细颗粒物检测、关注雾霾到实行最严格的生态环境保护制度，提升了人民的生活质量。从留意食品安全和解决房价高、上学难、物价高问题到提高灾害应对能力，确保了人民群众的生命财产安全。因此，“放管服”改革要在解决问题上下功夫，做到目标任务要抓实、精准落地要抓实、探索创新要抓实、跟踪问效要抓实、机构保障要抓实[36]。政府职能的履职标准要从粗放式的“大水漫灌”向个性化的“精准滴灌”转变。“按照精细化管理原则和要求管理政府职能，是现代政府治理的趋势，是政府管理实现科学化、规范化、法治化、高效化的直接有效途径。”[37]“放管服”改革必须强化问题意识，“從制约经济社会发展最突出的共性问题入手，从人民群众反映最强烈的共性问题入手，确定深化改革的重点、措施和路径”[38]，精准对焦社会需求。

一是调查社会需求，问需于民。社会需要什么，老百姓最关心什么，这些问题需要深入社会第一线，不能闭门造车，主观臆想。政府应当进行实地调查，可以通过召开座谈会、听证会、恳谈会等方式，广泛征求行政相对人、企业家、同行专家、社会组织、民众等意见[39];也可以深入农村、社区等基层一线，了解社情民意、做好调查研究，向群众学习并问计于群众[40]。

二是分析社会需要，应需于民。“大数据的核心在于预测。”[41]（p.207）智能化技术为“放管服”改革的精准化发展提供了技术基础，应以循数治理为导向，在对各类大数据挖掘分析的基础上，在服务需求甄别、服务提供、服务评价、监管体系完善等方面进一步创新治理工具[42]，提高“放管服”改革的精准度。通过综合搜集政务咨询投诉平台、政务网群众留言、民意调查专栏、政府热线等服务信息，运用大数据分析，研判归纳社会的需求，找准群众的需要。立足于群众的需求，按照占比情况进行分门别类，精准配置服务资源，探索个性化服务方式，提供优质精准的服务。为实施有效的监管，应建立统一的执法监管平台，精准下达执法任务，精准实施执法检查，统一监管程序。

三是追踪反馈效果，精准评价服务效果。精准服务的关键在于服务的效果达到人民群众的满意。对服务效果的精准评价是衡量精准服务能力和质量的重要方式。“结合社区居民需求和服务绩效，对社区公共服务精准化供给情况进行科学评价，是检验城市社区公共服务供给效果的重要路径，也是改进和优化公共服务供给方式的保障。”[43]应通过引入服务当事人、基层党组织、社区居委会、第三方组织等多方参与，对公共服务的水平和质量进行精确评价，开展公开评议制度，保障服务的有效性。

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[责任编辑：张英秀]