新时代的机构编制管理：战略定位、辩证关系与改革路径

杨志云

摘 要：机构编制管理关系到行政成本的高低和行政机构的效能。机构编制管理中的突出问题在于编制配置不科学、不合理，规范化和制度化建设相对滞后。新时代的机构编制管理需要站在治国理政和治理能力现代化的战略高度，平衡“管牢”与“管活”双重目标，处理好事业发展需要与总量控制、“条线”要求与编制管理整体、短期成效与长期成本、编制增加与编制减少、编制管理部门收紧与财政部门宽松之间的辩证关系。在此基础上，通过立法保障、全盘统筹、规划引领、观念更新、机制联动等多维度改革为国家治理能力现代化奠定坚实的组织基础。

关键词：编制：机构编制管理;干部职位名录;中央编办

中图分类号：D630.1 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0003-07

一、问题的提出

编制和机构编制管理是中国特色的政府管理范畴，涉及政府职责、机构设置和人员配置等复杂性指向。编制的本源是军队员额和作战单位编成，在当代中国主要指政府人员定额、领导职数等内容[1]。机构编制管理是党和国家统筹调控、配置和监督执政资源的过程，旨在根据经济社会发展、人口、面积、行政区划等指标核定各级政府或部门的编制总额、机构的具体编制数额和领导职数[2]（p.5）。机构编制管理的主要内容不仅包括编制审批、编制统计等“控编”“减编”目标诉求，而且蕴含着人员数额、人员结构、领导职数等十分复杂的配置事项。以人员数额为例，需要确定在编人员的总量，分配到各级政府及其工作部门的具体数额，以及不同业务人员、领导和一般工作人员、正职和副职、不同知识水平人员的结构和比例等。领导职数则需要核定领导职务的名称、级别和数量等，相关职数根据单位性质、规格、职能、范围、工作量和编制数额确定[3]（p.5）。

在机构编制管理实践中，各级政府和部门普遍存在着编制配置不科学、不合理的问题。一方面，大量的政府部门存在“超编”“超职数、超规格配备领导干部”等突出顽疾。2004年9月，北方某省财政供养人员总量比财政部核定的转移支付补助人数超出22.9万人;其中，A市需要减少的财政供养人员多达12755人①。2014年1月，中央组织部、中央编办和国家公务员局联合印发《关于严禁超职数配备干部的通知》，2015年1月，中组部专项整治通报“全国超职数配备4万余名副处级以上领导职数”的情况[4]。由此可见，机构编制结构中领导职数过多，超职数配备领导干部导致“官多兵少”问题突出。另一方面，经济社会发展急需的重点行业和领域面临无编制可用的窘境。例如，教育、卫生等行业的事业编制缺口较大，食品药品、生态环保、安全生产等监管职能部门行政编制普遍缺乏。

与机构编制管理相关的国内外研究试图理解编制的相关概念，并解释编制管理中存在的问题。国外为数不多的几项研究旨在区分编制和干部（cadre）、干部职位名录（nomenklatura）的概念。干部（cadre）是一個更具政治性而非行政性的术语，倾向于管理和专业岗位，在某种意义上更像中国传统的行政精英（the administrative elite）[5]。编制是机构中设置职位的数量;干部职位名录是按照职位等级排列的一系列职位列表，只涵盖党政机构、事业单位和企业中的重要岗位[6]。不过，由于意识形态的偏见，相关研究认为中国在20世纪90年代的编制精简并不成功，因为中国共产党的机构编制管理的战略目标是保持尽可能多的官员职位以维护政治庇护和社会稳定，同时减少行政开支和削减政府赤字[7]，而二者之间存在矛盾。该结论显然大大低估了中国共产党和政府自我革命的力度和编制管理的实绩。国内有关机构编制管理的研究相对较多，但主要集中于编制规模的大小之争以及总结和阐释地方层面的具体经验做法。如是，从学理上阐释机构编制管理的战略定位、核心问题和具体策略等成为对话的关键点。

事实上，中央强化了顶层设计和法律制度保障以明确机构编制管理的战略定位和回应现实问题。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》清晰诊断了机构编制管理中存在的突出问题，即“机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进”，并专章提出“推进机构编制法定化”。2019年8月，中共中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，在机构编制法定化方面迈出了突破性的步伐。2019年10月，中国共产党十九届四中全会在“优化政府组织结构”中提出“严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本”。如是，在全面深化改革的新时代，本文在东部某经济发达地区市县编制管理部门田野调查和访谈的基础上，试图从学理上明确机构编制管理的战略定位，把握机构编制管理中的主要辩证关系并提出相关优化改革路径，以便夯实现代政府治理体系的组织基础。

二、“管牢”与“管活”：新时代机构编制管理的战略定位

我们党和政府一直高度重视机构编制管理工作，通过建立高规格的专责管理机构来控制编制增长以节约财政经费支出。1949年，中央政府建立了专门的机构编制管理部门，即政务院编制审查委员会。此后，机构编制管理部门的名称和隶属关系频繁变动（参见表1）。中央机构编制委员会既是党中央的工作机构，又是国务院的综合性管理机构，列入中共中央直属机构序列。机构编制委员会的主任一般由同级党委副职、政府主要领导担任，委员由组织、人事、财政等部门和编办领导担任。1991年后，中央机构编制委员会通常由国务院总理领导并担任主任，成员主要包括中组部、财政部、人事部等部门中的党政高级官员，其权威性和层次高的特点显而易见[8]（pp.8-10）。这种权威性的直接效果是有助于编制的控制和精简。为加强党对机构编制委员会和机构改革的集中领导，理顺机构编制管理和干部管理的体制机制，2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革方案》调整优化了机构编制管理的领导体制，将中央机构编制委员会办公室归口中组部管理，作为党中央决策议事协调机构，统筹负责党和国家机构职能编制工作[9]（pp.34-35）。

机构编制资源是重要的政治资源和执政资源，在全面深化改革的新时代，机构编制管理需要站在巩固党治国理政的战略高度，实现“管牢”和“管活”的双重目标。这是衡量机构编制管理部门效能的关键。“管牢”旨在通过各种改革创新和制度设计，严格守住“财政供养人员只减不增”的红线。“管活”重在从巩固党的执政基础和实现治理能力现代化的高度，在严控总量的前提下统筹使用编制资源，提高机构编制资源使用效益。

（一）机构编制必须“管牢”以强化刚性约束

实施财政供养人员总量控制是巩固党政机构改革成果、推进事业单位改革、规范财政制度、优化发展环境的客观要求。首先，机构编制管理实行“中央统一领导、地方分级管理”的体制以维护权威性和严肃性。凡是涉及编制的事项，均由机构编制管理机关“一支笔”审批，即“一家管理、一家审批、一家发文”。《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及中办和国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》等规章制度明确了编制归口集中统一管理的权限和程序。其次，通过实施监督检查、日常审计和领导干部经济责任审计、巡视等制度加大对机构编制违纪违法行为的问责力度。2005年，中央编办专门设立“机构编制监督检查司”，各级编办普遍开通“12310”举报电话受理机构编制违法违纪问题②。十八届三中全会以来，中央明确提出“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”。2014年3月和7月，机构编制管理情况被纳入日常审计监督和领导干部经济责任审计[10]（pp.1-2）。此后，机构编制管理情况还被纳入巡视工作对象。

（二）机构编制必须“管活”以提升使用效益

机构编制管理关系到控制政府规模、合理配置预算资金、提升政府行政效率，关系到治国理政和国家政权建设的组织基础。因此，机构编制管理在坚持刚性约束的同时更要突出盘活存量编制资源。首先，坚持机构编制“瘦身”与“健身”相结合。根据经济社会变化和财政保障能力，控制总量、盘活存量、优化调整、有减有增。其次，妥善处理严控机构编制与满足经济社会发展需要之间的关系，保障党和国家事业发展，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。教育、医疗、卫生、养老等国家基本公共服务体系建设需要大量的编制资源作为保障，而这有赖于机构编制管理创新以实现编制挖潜和盘活编制资源的目标。例如，学校和医院是机构编制管理部门最大的压力来源，编制需求数额巨大。除了让民营部门参与政府的公益事业外，机构编制管理部门应通过编制管理调剂等措施优先保障基础教育、卫生等普惠性、基础性和兜底性民生领域的事业编制配备。

三、新时代机构编制管理中的辩证关系

（一）不断增长的事业发展需要与总量控制之间的关系

随着政府管理方式创新和管理技术进步，特别是“放管服”等制度变革以及互联网、大数据和人工智能等技术手段的广泛应用，一般性公共服务所需的编制数量可以大幅减少。同时，事中事后监管部门以及教育、卫生等与民生事业相关的编制呈现刚性需求。首先，社会性监管部门面临的责任和编制压力较大。“比如市场监管、质量监管、安全监管和生态环境监管，这些部门为数不多的人员都要铺下去，人手明显不足”③。其次，公共服务和民生相关领域的编制需求呈现很强的刚性。“现在机构编制需求最大的是教育和卫生行业”④。“过去核定编制标准时城市高于农村，现在推行城乡基本公共服务均等化、一体化，大量的编制从哪里来呢？编制总量被封死了，没有增量只能在存量里鼓捣。教育和卫生行业的缺口很大，一个学校、一个医院建好后需要成百上千的编制资源保障”⑤。在总量这个“天花板”约束下，需要以职能变迁为中心，调剂和释放编制资源。例如，水库、公路养护中心等职能弱化部门“沉睡”的编制可以通过核查予以核减⑥。全国各地积累了多种经验做法。例如，山东省编办通过“一刀切”压缩一定比例的事业单位编制，为中小学核增编制上万个[11];安徽省编办统筹建立事业编制“周转池”制度以盘活存量资源[12]。

（二）不断增加的“条线”要求与编制管理整体之间的关系

中央明令禁止“条条”干预，即上级部门出台文件规定本部门的编制配置，但各个部门还是通过各种政策文件来干预地方机构编制。例如，“条条”部门通常利用项目资金分配、考核督查、评比表彰等干预下级机构编制配备。中央编办仅在三个省份就清理出上级部门干预县级机构编制的文件32份[13]。一方面，地方编办很难将中央部委出台的相关政策视为“条条”干预而拒绝执行，因为这些政策往往夹杂着部门利益，地方编办实际承受着较大的压力。另一方面，从机构编制管理的制度和纪律看，任何部门无权突破机构编制管理中集中统一管理的权限。“对于机构编制管理部门来说，要看政策文件是不是编办这条线下来的。就跟组织部配领导一样，不是组织部批下来的不会认。不然的话就会泛滥”③。此外，部门职能往往难以量化，编制核定的标准和依据长期困扰着编制管理部门，相关部门出台的本系统的编制核定要求只能作为参考。以编制核定标准为例，“‘条线目前只有学校、医院和疾控中心有本系统制定的编制核定标准，其他事业单位没有定编标准。学校和医院一般根据入学人数、门诊量、病床数等指标确定和制定编制配備标准”⑦。但是，党政群机关和一般事业单位的职能难以量化，还没有建立起科学合理的标准。如是，“条线”要求只能作为参考，机构编制管理要坚持“一盘棋”的整体思想和制度规范。

（三）部门改革创新的短期成效与长期成本之间的关系

在全面深化改革的过程中，面对自上而下的压力和自下而上的诉求，很多“条线”部门具有改革的冲动，各种创新和试点层出不穷。“有的部门以改革之名行耗费财政之实，以无限成本累加起来的改革和创新不具有可持续性”⑧。以社会治理创新为例，城管、计生、禁毒、社区矫正等各个部门从部门本位出发，积极推动网格化管理和服务，要求配网格员以加强基层基础能力建设。这些改革创新毫无疑问会带来短期成效，但也增加了大量的专职和兼职网格员、网格长，其长期成本不容忽视。基层社会治理的网格肯定是“一张网”整合和融合，“大网格”就是“全科医生”这样一个角色。

（四）人工智能时代人员编制增加与减少之间的关系

信息技术的快速发展正在重塑整个政府的治理环境和治理形态。一方面，随着互联网、大数据和人工智能的发展，很多过去根本无法想象的事情现在可以通过技术和市场实现，相关的编制需求降低。例如，过去每个县市区的社保部门人员很多，现在的社会保障业务已经转到银行窗口，公积金的发放也由银行负责审核，这不仅导致人员编制需求大幅度减少，而且使成本核算驱动下的效率更高。另一方面，技术手段正在实现“机器换人”的目标。以公安部门为例，近年来科技保障经费投入力度空前加大，“天网”和“雪亮”工程使得过去依靠“人海战术”摸排线索变成直接调取监控并实施智能分析，大大节省了警力资源。由此，公安部门能够在警力保持总体不增加的情况下有效维护治安秩序。换言之，在人工智能时代，政府实际上在以不同的形式和方式增加人员力量。因此，人工智能时代人员编制增加与减少需要综合考量技术和人员成本。

（五）编制管理部门收紧与财政部门宽松之间的关系

组织、财政、人力资源和社会保障部门是与编办关系最密切的三个党政部门。在业务流程中，只有经过编制管理部门审核批准的人员编制，组织、人力资源和社会保障部门才能招录人员和核定工资，财政部门才能将其纳入政府预算并核拨经费。不过，在实际运作中，在机构编制管理部门坚守编制管理刚性约束的同时，相关部门却保持着相当大的灵活性。例如，政府购买服务和“服务外包”是财政部门主导的重要改革。“软财政支出”使得政府部门能够扩张编外人员[14]。“一些部门在争取编制时非常困难，但这些部门可以向财政部门争取经费，比如提出10万给不了但是3万或5万还是能够争取到”⑧。结果，严格控制成为机构编制管理趋势的同时，财政部门却保持着较大的灵活性和宽松度，编制管理部门的紧缩与财政部门的宽松之间无法实现有效联控的目标。

四、新时代机构编制管理的改革路径

新时代机构编制管理要实现“管牢”和“管活”的战略目标，夯实治国理政的组织基础，审慎平衡机构编制管理中的辩证关系，需要从立法保障、全盘统筹、规划引领、观念更新、机制联动等层面予以改革和完善。

（一）加快立法以保障机构编制管理的规范性、严肃性和权威性

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出完善党和国家机构法规制度，以增强“三定”规定严肃性和权威性。2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》从机构编制管理的基本原则、领导体制、管理程序和监督问责等制度规范层面为建立健全机构编制管理体系奠定了基础。近年来，机构编制管理的规范化、制度化程度越来越高，但国家和省级层面出台的法律法规还不够健全。“查处的机构编制违纪案件不多，一般发个函或者通报基本上就解决了，导致机构编制管理规范性不够、依据性不足”③。“机构编制法实际上跟财政领域的预算法是一脉相承、互为补充的关系”⑧。下一步需要以机构编制管理条例等顶层设计为基础，梳理地方和部门的创新实践和成熟经验，加快研究制订机构编制法。同时，全面清理部门规章和规范性文件，废除涉及“条条”干预的条款，增强地方或部门领导编制管理责任意识。

（二）全盘统筹机构编制配置以提高编制资源有效性

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，满足党和国家事业发展需要”。这为机构编制动态调整提供了政策指南。实际上，新时代全盘统筹机构编制配置涉及多个维度的改革。一是内部统筹，通过清理、核减现有编制等实现编制挖潜和资源盘活。例如，通过清理整顿“吃空饷”，将长期脱岗人员、去世未停发工资或离退休费的离退休人员等予以核减。二是党政统筹，即通过党政合署等改革創新释放和重新配置编制资源。三是不同层级间统筹，在省市县和乡镇、街道纵向层面自上而下进行编制资源整合和调整。四是地区间统筹，即各个地区之间横向的编制资源动态调整。经济快速发展和外来人口密集的东部沿海地区的政府部门面临着突出的“小马拉大车”问题，其人员编制甚至难以维持基本的运转。例如，“一个区的行政编制才两三百个，党委、人大、政府和政协四套班子加上其他部门，一个单位平均连10个行政编制都不到，领导岗位基本上就将编制分配完了”③。此外，基层的编外人员规模越来越大，将全口径的财政供养人员纳入机构编制管理以实现编制资源和编外用工的有效统筹也十分迫切。

（三）规划引领增强编制管理同经济社会发展的匹配度

一方面，编制管理部门需要学习经济社会发展规划方面的成熟经验。在机构编制法律法规的指引下，编制管理部门应当积极制订中长期的机构编制规划，以便前瞻性地为经济社会发展规划提供相应的机构编制保障。例如，以经济社会发展规划为基础，测算机构编制中哪些需要增加、哪些需要减少，变被动为主动，增强机构编制管理的前瞻性和预见性。不同于以往机构改革突出强调精简，新时代的机构编制管理需要超越“为精简而精简”的狭隘目标。另一方面，机构编制管理需要在试点基础上实施动态调整。“1993年中央编办根据当时各省、自治区和直辖市的面积、人口等指标做了总体上的编制测算，但20多年来动态调整始终没有实施”⑧。“1993年M市核编的时候常住人口有两百多万。现在户籍人口有五六百万左右，加上外来人口将近上千万。城市规模、人口规模和经济规模完全不一样了。比如当时东三省的行政编制远远多于江浙，但现在江浙和广东的城市化水平和外来人口规模等都导致编制资源远远入不敷出”⑨。

（四）建立同时代相匹配的机构编制配置观念

一方面，树立机构编制增减以职能为基准的观念。部门职能增减是机构编制配置增减的关键依据。例如，互联网金融监管、安全生产、生态环境保护等职能增加和强化的部门需要编制资源保障;随着市场化的发展，冶金、机械、化工、电子等专业经济部门职能弱化，人员编制应相应缩减⑩。另一方面，在教育、卫生等民生领域和刚需部门要结合经济社会发展的实际来建立编制配置标准。例如，“教育领域推行的‘小班化改革，既不能降低标准，又不能过分调高胃口”⑧。此外，在大数据和人工智能时代，信息化技术在很多领域完全能够弥补人员编制的不足甚至实现“机器换人”的目标。机构编制管理需要树立全新的观念，以适应智能时代政府治理创新的需要。

（五）健全编制部门同相关部门的联动机制

机构编制管理单凭编制部门无法有效实现，必须依靠组织、人社、财政等部门协同配合。一方面，机构编制管理需要与节省财政支出关联起来，所有的财政供养人员都要纳入编制管理范畴。“说到底，机构编制如果不落实到财政上就是一个没有意义的符号”⑦。因此，无论是编制资源，还是编外用工，都必须纳入机构编制统一管理。另一方面，编办会同组织、人社、财政和审计等部门在职责分工基础上联合制定机构编制实名制管理运行标准，建立健全机构编制实名制闭环管理系统。具体而言，政府职能部门提出职数或编制需求，编办根据核定的职数和编制进行审核，然后通过实名制管理系统传到人社部门，人社部门根据编办的意见在职数和编制允许范围内招录、调动相关人员并核拨工资，办理社保手续，财政部门据此统发工资并反馈到编办办理入编手续，由此形成实名制管理的闭环。编制实名制管理将所有机构的用编和出编纳入网上办理，由此实现机构编制管理的信息化、实时化。同时，实名制管理系统的编制统计和数据分析功能将进一步提升机构编制评估、风险预测和决策支持功能。

（本文获得中国国家留学基金资助）

注释：

①数据来源：2005年A市机构编制委员会办公室辑印的内部资料《A市财政供养人员总量控制工作会议文件汇编》。

②据统计，“12310”举报电话从2005年12月开通到2007年底，共接到电话8240个、传真835件、电子邮件8844封。其中，与机构编制有关的电话3532个、传真101件、电子邮件87封。参见于宁、盛放：《机构编制违法违纪案例选编》，南京出版社2008年版第1页。

③华东M市Y区机构编制委员会办公室编制科科长访谈，2018年1月31日。

④华东M市L县机构编制委员会办公室副主任访谈，2018年1月31日。

⑤华东M市机构编制委员会办公室事业机构编制处副处长访谈，2018年1月30日。

⑥华东M市机构编制委员会办公室监督检查处处长访谈，2018年1月30日。

⑦华东M市机构编制委员会办公室行政管理体制改革与法规处处长访谈，2018年1月31日。

⑧华东M市B区机构编制委员会办公室主任访谈，2018年1月31日。

⑨华东M市机构编制委员会办公室行政机构编制处处长访谈，2018年1月30日。

⑩华东M市机构编制委员会办公室副主任访谈，2018年1月30日。

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[责任编辑：张英秀]