海外高层次人才的政策工具选择配置及其功能实现分析

曾锡环 廖燕珠

摘 要：政策合理性与政策文本中隐含的政策工具紧密关联，人才政策文件中隐含诸多引进、激励、培育、使用人才的政策工具，合理及完整的人才政策内容包含保障型、激励型、发展型、服务型、评价型五种政策工具。人才政策“需求-过程”复合分析模型将五种政策工具嵌入到“人才政策过程”之中，贯穿于人才管理的 “引、用、留、育”四个环节，高度融合了“人才需求”“人才管理过程”“人才政策工具”三个要素。深圳海外高层次人才政策须从以下几个方面进行完善：优化人才政策工具组合，挖掘人才政策的功能优势;嵌入“评价型政策工具”，保障人才发展政策的实施效果;优化升级高层次人才服务，提升人才政策工具使用效能。

关键词：海外高层次人才; 人才政策工具; 人才管理过程; “需求—过程”模型

中图分类号：C960 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0028-10

一、引 言

海外高层次人才是指在国外留学或学成之后在海外各领域从事科研、教学或管理的高端人才。海外高层次人才是推动区域经济科技发展的重要力量，2008年推出的《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》鼓励各地区要结合经济社会发展和产业结构调整的需要，研究制定实施本地区海外高层次人才引进计划，有针对性地引进一批海外高层次人才。我国经济较为发达的城市纷纷出台引进和支持海外人才的政策文件，如北京市制定了《北京市促进留学人员来京创业和工作暂行办法》，上海市制定了《上海市实施海外高层次人才引进计划的意见》等。深圳市作为我国开放程度较高的城市，其经济与科技产业发展急需大量海外人才。为吸引更多优秀海外高层次人才，深圳市政府颁布了一系列人才引进与支持政策，推出“孔雀计划”，制定海外人才“1+5”文件及相关配套政策，大力引进与支持海外人才来深圳创新创业。

我国诸多城市出台的一系列政策为海外高层次人才到当地创新创业提供了较为优良的生活与工作环境保障。然而，现有研究更多关注人才政策的外在效用价值（如研究如何加大人才扶持力度以吸引更多国内外高素质人才等），较少关注人才政策工具内在合理性配置及其功能实现（如选择什么样的政策工具或者政策工具组合才能更有效地吸引人才、留住人才、发挥人才价值等）。人才政策文件中隐含诸多引进、激励、培育、使用人才的政策工具，人才政策工具如何选择、组合及配置才有利于人才价值的充分发挥，是制订人才政策时需要高度关注的问题，同时也是一个具有创新意义的研究问题。

人才政策实施过程其实就是政策工具的应用过程，本文基于政策工具应用分析视角，借助需求理论与人力资源过程管理理论，建立人才政策“需求—过程”复合分析模型，量化海外高层次人才政策文本，通过分析政策文本数据状况，发现海外高层次人才政策的工具选择配置特征及功能实现问题，并针对分析结论提出若干政策优化建议。

二、文献回顾

现有文献关于海外高层次人才政策问题的研究分析，主要从三个视角展开。

一是借助相关理论构建政策效果评估的维度或者指标体系，分析评估人才政策效果。杨河清和陈怡安构建“引得进”“留得住”“用得好”三大人才政策效果评价指标体系，从“政策投入”和“政策产出”两个方面评估分析国家“千人计划”中的海外高层次人才引进政策实施效果[1]。杜红亮和任昱仰以国家自然科学基金委员会制定的海外科技人才政策为对象，根据现有的调查和统计数据，从项目成果产出、院士产出和论文产出质量等方面评价海外科技人才政策的实施效果[2]。李波平和邹德文通过对湖北省海外高层次人才“百人计划”实施情况进行调查研究，从科技效益、经济效益和社会效益三个方面分析湖北省海外高层次人才创新创业政策落实及配套政策支持情况，由此评估湖北省海外人才政策实施效果[3]。

二是比较分析不同国家或地区的海外高层次人才政策或人才引进活动，针对局限或缺点提出相应的改进建议。朱军文和沈悦青收集我国上海市、广东省、福建省等24个省市级政府的海外高层次人才引进政策文本，比较分析了这些省市在海外人才引进规模、引进标准和引进待遇等方面的差异与特征[4]。王建平将人才政策的内容归纳为创新创业扶持、住房补贴、政策服务等12个方面，针对这些维度，采用全面扫描、比较研究及典型案例分析相结合的方法，对我国若干区域执行的海外引才政策进行比较，并发现区域性特征差异[5]。郑永彪、高洁玉和许睢宁比较分析美国、日本、德国、英国、法国等发达国家的海外人才政策，吸纳这些国家的人才政策优点，提出我国吸引海外人才创新创业应选择的策略[6]。郑代良和章小东从思维方式、运作举措、保障形式及变革走向等方面，比较分析中美两国在高层次人才政策方面的差异提出结论性的观点：我国应注重吸纳世界各国优秀人才，重视培养高层次人才的国际视野[7]。

三是通过构建研究维度对政策文本进行内容特征分析。宁甜甜和张再生以《国家中长期人才规划纲要（2010-2020年）》为分析蓝本，从 “人才政策工具”和“人才强国”两个维度进行分析，剖析了我国人才政策存在的缺失、问题与冲突等，为人才政策提供技术性完善建议[8]。邴浩借助政策工具相关理论，将高校创新型人才培养政策划分为“单一型”“交互型”“复合型”三种政策工具模式，认为“交互型”和“复合型”工具模式更能增强人才引进或培育效能，主张高校创新人才培育应综合使用各类政策工具 [9]。程华和娄夕冉构建了“政策工具—创新创业过程”二维分析框架，以浙江省“九五”至“十三五”期间颁布的海外人才政策文本为研究对象，采用内容分析法和扎根理论法对文本进行编码与统计分析，最后提出优化海外高层次人才政策的对策建议[10]。

上面三个视角的海外高层次人才政策研究均有各自的現实合理性，但从学术研究视角看，上述三种路径的人才政策研究又有一定的局限。一是人才政策效果评估分析指标设计缺乏相应的理论支撑，研究过程的文本数据化及逻辑推演欠缺;二是人才政策比较没有引入严密的比较研究方法与程序，更多是简单比较后的政策借鉴，研究结论的主观色彩难以避免;三是从政策工具视角对人才政策或人才引进活动展开研究，是近些年研究论文的明显特征，然而，人才政策工具视角的研究只提供了人才政策实证量化研究的形式合理性，且多采用的是国外学者政策工具分类方法，鲜有提出适合本土特征的政策工具分类方法。

基于上述认识，本文采用人才政策价值（人才需求）、人才管理过程与人才政策工具紧密结合的多元复合分析路径，通过建立概念模型量化人才政策文本，分析海外高层次人才政策文本中的政策工具选择配置特征及功能实现状况，发现政策存在的局限与不足，并进一步提出调整完善政策的若干建议。

三、“需求-过程”复合分析模型建构

政策文本分析常常借用“政策工具”这个理论概念来梳理人才政策类型，量化人才政策文本，提升政策研究精准度。但政策工具概念量化政策文本只是体现研究的外在形式合理性，不能呈现政策内在的功能合理性，存在政策文本分析的单向性缺陷。政策工具理论若能结合其他相关理论，建立复合分析概念模型，便可克服单一使用政策工具理论进行研究的缺陷。本文分析海外高层次人才政策文本，从满足人才需求这个价值目标出发，结合人力资源管理过程理论，建构融合“人才需求”“人才管理过程”与“人才政策工具”为一体的复合分析模型。

（一）基于需求的人才政策工具分类

政策工具需要进行类型学意义的分类才能揭示不同政策工具的功能性差异。原因有以下两点。一是政策工具具有多样性，可以根据不同特点进行分类。正如彼得斯（Peters）和尼斯潘（Nispen）所认为的那样，“政策工具是集合，聚焦的是对社会过程的影响和治理，政策工具表现出一些相似的特点”[11]（p.14）。二是政策工具是达成政策目标与结果的基本手段。政策工具起到了联结目标和结果的作用，是将政策期待转化为具体行动的路径与机制[12]（p.81）。

诸多学者在研究政策实施问题时，均从不同视角对政策工具进行分类。荷兰经济学家科臣（Krischen）最先尝试将政策工具分类应用于研究实践。为了实现政策工具的解释与分析功能，他系统地提出了64种不同类型的经济政策工具[13]（p.174）。此后，诸多学者效仿其方法，通过政策工具分类，进行不同领域的学术阐释与实践应用分析。伍德（Hood）根据政府所运用资源的不同，将政策工具分为信息型工具、权威型工具、财政型工具及组织型工具[14]（p.133）。豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）为了分析政府与市场的关系，根据政府对市场及社会介入程度，将政策工具分为自愿型、强制型与混合型三种[15]。萨拉蒙（Salamon）总结了政府主要使用的13种政策工具，并依据工具所包含的内容对每一项工具的特征进行了具体的说明[16]（p.16）。

政策工具是达成政策目标的重要手段，政策工具分类有助于认识政策实施过程的基本规律。对于海外高层次人才政策的研究，需要找到合适的视角对政策工具进行分类。政府人才政策本质上是为了满足人才需求，政府人才政策工具是满足人才需求的基本手段，因此，将“人才政策工具”与“人才需求”结合起来进行人才政策工具分类，是人才政策文本量化分析的有效路径。

结合马斯洛（Maslow）与奥尔德弗（Alderfer）的需求理论，探索人才政策工具新的类型划分。马斯洛将人的需求划分为依次递进的五个层次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的需求[17]。奥尔德弗的ERG理论认为，人们存在3种核心需要，即生存（Existence）需要、相互关系（Relatedness）需要和成长发展（Growth）需要;区别于马斯洛的需求理论，这三种需要可以交叉存在[18]。依据需求理论，人才政策工具可划分为3大类：一是“保障型政策工具”;二是“激励型政策工具”;三是“发展型政策工具”。 “保障型政策工具”是保障人才基本需求而采用的政策工具，是指满足马斯洛需求层次理论中的第一和第二层需求或ERG理论中生存需要的人才政策工具;“激励型政策工具”是指满足马斯洛需求层次理论中的第三和第四层次需求或ERG理论中相互关系需要的人才政策工具;“发展型政策工具”是指满足马斯洛需求层次理论中的最高层次需求或ERG理论中成长发展需要的人才政策工具。

（二）基于过程的人才政策工具分类

人才管理过程一般被划分为“引、用、留、育”四个环节。“引才”环节是指政府在确立了人才战略之后，着眼于区域发展需要，优先引进必需或急需的人才;“用才”环节指的是政府为使人才充分发挥才能，为其提供政策支持或发展平台、提供便捷服务，帮助人才解决后顾之忧，形成优良的人才成长环境;“留才”环节是指政府通过优渥福利待遇与发展支持政策，让人才产生文化认同与心灵归属感，从而吸引并留住人才;“育才”环节是指政府为人才提供培训与学习交流机会或平台，挖掘人才的专业效用，使人才的自身价值得到最大释放。人才管理过程本质上就是人才政策实施过程，“引、用、留、育”既可以被理解为是人才管理过程的四个环节，也可以被理解为是人才政策实施的完整链条。单独来看，每个环节的职能均不同于其他三个环节，但从整体看，各个环节又环环相扣、相互关联，形成一个“政策实施过程链条”（参见图1）。

从人才有效管理视角看，“引、用、留、育”四个环节的人才政策离不开落实政策内容的人才服务与人才评价，所以，人才政策还可以分解出两种政策工具，即“服务型政策工具”和“评价型政策工具”。

“服务型政策工具” 是指政策实施的具体服务行为与组织过程，如设立政策咨询窗口、设立人才服务工作站、人才服务热线等。政府制定的多数政策需要通过服务行为与服务组织来实现，所谓“服务型政府”，正是从这个意义上建构的施政概念。制定人才政策后，政府需要建立完备的服务型制度与实施机制，這样才能有效推动人才政策实施，优化人才成长环境，满足人才需求。 “服务型政策工具”是保障人才政策有效落实的基本手段。

“评价型政策工具”是指对政策实施过程的行为与效果的评价与评估，如对政策实施满意度的调查、政策结果的反馈等。人才工作成就与政策执行效果需要一定的反馈机制来体现，反馈机制既是一种修正机制也是一种监督机制，它的存在既可以修正政策执行偏差，也可以对人才某个阶段的成果进行验收，起到了监督与促进的作用。人才政策“评价型政策工具”是满足人才需求、实现人才权利的基本手段。

综上，结合“人才需求”“人才管理”“政策过程”这三个要素，人才政策工具可以分为五种类型：“保障型政策工具”“激励型政策工具”“发展型政策工具”“服务型政策工具”“评价型政策工具”。这五种工具是人才政策内容的基本要件。

（三）建构“需求-过程”复合分析模型

合理及完整的人才政策内容包含保障型、激励型、发展型、服务型以及评价型五种政策工具。“保障型政策工具”“激励型政策工具”和“发展型政策工具”是基于满足人才需求视角划分的， “评价型政策工具”与“服务型政策工具”是基于人才管理视角划分的。人才政策的有效实施，需要上述五种政策工具共同发挥作用，将“人才需求”与“人才管理”融入人才政策实现过程，便可建构“需求-过程”复合分析模型，模型构建思路阐释如下：“人才需求”是根本，是人才政策功能实现程度的价值尺度，“保障型政策工具”“激励型政策工具”与“发展型政策工具”是满足人才需求、达成政策目标的功能性工具，政策文本内含的的这三种工具是人才政策内容完整性的体现;人才政策实施需要服务供给与管理介入，“评价型政策工具”与“服务型政策工具”是保障人才政策有效实施的两种管理性工具，政策文本内含的功能性工具与管理性工具，是人才政策合理与有效的关键条件。

将保障型、激励型、发展型、服务型以及评价型五种政策工具嵌入到人才政策过程之中，贯穿于人才管理的“引、用、留、育”四个环节，“人才需求（价值）”“人才管理”“人才政策工具”等多个要素高度融合，构成“需求—过程”复合分析模型（参见图2）。

在人才政策實施过程中，每一种人才政策工具都有自身独特的功能及使用范围。人才政策“需求—过程”复合分析模型的实践意涵阐释如下。

其一，人才管理过程中的保障型政策工具应用。人才保障型政策工具主要是指为保障人才基本需求而制定的政策措施，确保人才生活基本需求得到满足，人才进入新工作环境无后顾之忧。这在人才政策文本中一般体现为人才认定后的一次性补贴、生活待遇、落户安排、安居保障、子女入学、配偶就业、医疗保险、出入境便利、居住证申请等政策内容。

其二，人才管理过程中的激励型政策工具应用。人才激励型政策工具可以理解为与人才工作激励需求相匹配的政策措施。这一政策工具实施的目的是激发人才工作热情、开发人才潜在能力以及保障人才价值的充分实现。人才激励型政策工具在促进人才发展过程中常常容易被忽视，然而在创新创业时代，这一政策工具的作用不容小觑。在政策文本中，人才激励型政策工具可以体现为奖励成果转化、追加资助专项资金、叠加奖励、颁发奖牌勋章、授予荣誉称号等政策项目内容。

其三，人才管理过程中的发展型政策工具应用。人才发展型政策工具是为满足人才职业发展需求制定的政策。人才进入工作岗位后，需要职位的晋升发展，需要施展才华的业务舞台，需要专业交流学习的平台，人才发展型政策工具包含满足人才上述需求的具体措施。具体的人才政策文本一般体现为金融扶持、创业资助、项目资金、场租补贴、研发资助、岗位交流、税收优惠、工作经费、职位设置、培训交流等政策项目内容。

其四，人才管理过程中的服务型政策工具应用。人才服务型政策工具是指政府在人才政策实施过程中的服务供给措施，如搭建业务交流平台、设立服务工作站、建设人才创业基地、组织人才联谊等。人才服务型政策工具的选择与实施是优化人才所处环境的重要措施。在政策文本中，人才服务型政策工具一般体现为设置优先办理窗口、结果公示、发证认定、职称评定、跟踪服务、入库公告、“一卡通”制度、“一站式”办理、绿色通道、产权保护、宣传表彰、优化流程等政策措施或政策项目内容。

其五，人才管理过程中的评价型政策工具应用。人才评价型政策工具是指政府在人才政策实施过程中的评价监督措施或制度机制。只有人才政策实施过程拥有配套的评价措施和相关的监督机制，人才支持政策措施才能真正落到实处。在政策文本中，人才评价型政策工具一般体现为评估论证、跟踪落实、责令改正、期满验收、监督检查、绩效评估、管理考核、经费管理、年度检查、多元评价等政策措施或管理内容。

上述五种人才政策工具，只有同“人才需求”与“人才管理过程”紧密结合，贯穿于人才管理 “引、用、留、育”全过程，才能有效发挥人才政策的保障与发展功能，这五种人才政策工具构成人才政策文本内容完整性及功能合理性评价的基本要素。

四、“需求-过程”复合分析模型的应用分析

本文选取深圳海外高层次人才政策文本进行分析。深圳海外高层次人才政策主要由2011年颁布的孔雀计划“1+5”文件和2016年颁布的《关于促进人才优先发展的若干措施》构成。《关于促进人才优先发展的若干措施》有81条政策条文，其中38条涉及最新的海外人才引进与支持问题，是孔雀计划“1+5”文件内容措施的加强版。

选取深圳市海外高层次人才政策进行分析的理由主要有如下三点：第一，从政策的成效来看，深圳市经济形态在全国率先从速度型转向质量型，拥有华为、腾讯、大疆、华大基因、比亚迪等一批世界级科技企业，海外人才众多，吸引海外高层次人才来深工作，政府政策功不可没;第二，从政策的系统性来看，自2011年起，为了吸引与留住海外高层次人才，深圳市制定了一套比较完整成熟的政策文本，即深圳市人民政府颁布的海外人才孔雀计划“1+5”文件;第三，从政策的延续性来看，该市到目前为止仍在实施这套政策文件。

以下研究将对深圳市海外高层次人才7份政策文本进行分析，通过主题编码、文本量化及数据统计，分析深圳市海外高层次人才政策实施过程中的工具选择与配置特征，以及政策工具使用的功能合理性状况。

（一）政策文本的关键词界定

每份人才政策文本均隐含政策工具，文本分析需要确定每一种政策工具与之对应的政策文本内容。上面划分的保障型、激励型、发展型、评价型和服务型五种人才政策工具，在深圳市海外高层次人才政策文本内容中可以找到与其相对应的政策条文关键词（参见表1）。

（二）政策文本编码与量化

1.政策文本编码

确立了每种政策工具对应的相关政策条文关键词之后，便可对政策文本进行编码。每一条内容相对完整的政策条文就是一个分析单位，根据内容层次，对政策文本进行编码。孔雀计划“1+5”文件全部涉及海外高层次人才，按逐条编码方式进行;《关于促进人才优先发展的若干措施》部分内容涉及海外高层次人才，因此只挑选其中的38条相关条文进行编码。

确定每一种政策工具对应的相关政策条文关键词后，再对每一政策条文进行二维编码，即将 “工具维度”与“過程维度”相结合，进行人才政策条文的复合编码。在文本编码过程中，先判断每一政策条文属于“引、用、留、育”的哪一环节，然后再判断其属于人才政策五种工具中的哪一类型工具;如果出现一条政策条文内容涉及多个环节，或运用了多种政策工具的情况，便将其进一步分解，细化归类后再编码。在逐条分析与分类后，深圳市海外高层次人才政策文本的7份文件可细化为198个分析单位。

文本编码是内容分析法的关键环节，上述复合编码采用的是词义统计方法，而不是词频统计方法。词义统计方法是根据政策条文所呈现内容观点意涵进行不同类别维度的编码与数据分析，而词频分析法是根据关键字词出现的次数进行统计分析。相较而言，词义分析法更能呈现政策内容意涵，基于词义分析的编码方法可以更为真实地呈现政策观点。

2.政策文本量化

上面根据所构建的模型，对深圳市海外高层次人才政策文本“复合编码”，完成了政策文本量化的基础性工作。深圳市海外高层次人才政策实施中的工具选择配置及其功能状况可通过文本编码数字呈现。

（1）人才政策工具的分布频数

人才政策过程一般包含“引、用、留、育”四个环节，统计结果显示：“引才环节”的政策工具频数高达121，占比61%;“用才环节”政策工具频数为44，占比22%;“留才环节”的政策工具频数为27，占比14%;“育才环节”的政策工具为6，占比3%（参见表2）。

（2）人才政策工具的使用频数

上述将人才政策工具划分为“保障型”“激励型”“发展型”“评价型”“服务型”五种。统计结果显示：保障型政策工具使用频数为97，占比48%;激励型政策工具使用频数为15，占比8%;发展型政策工具使用频数为27，占比14%;评价型政策工具使用频数为15，占比8%;服务型政策工具使用频数为44，占比22%（参见表3）。

（3）人才政策“过程—工具”复合频数

将人才政策过程维度的政策工具分布频数与人才政策五种工具的使用频数结合起来，深圳市海外高层次人才政策的“过程—工具”频数便可复合性地呈现出来（参见图3）。

（三）政策文本量化分析结论

上述“过程—工具”复合维度的人才政策数字化分布情况揭示出深圳市海外高层次人才政策存在如下特征。

1.人才政策偏重一次性引才，后续跟踪评估缺位。深圳市海外高层次人才政策的工作重心在“引才环节”，图3数据显示：引才环节“保障型政策工具”统计频数为78，远高于“激励型政策工具”“发展型政策工具”及“服务型政策工具”（频数分别为4、7、32）。“保障型政策工具”统计频数远高于其他类型工具频数，表明深圳市政府非常重视通过住房、资金等物质保障性要素吸引海外高层次人才来深圳工作。从现实观察看，深圳市政府的这一做法，确实起到了比较好的效果。

图3“引才环节”显示，“评价型政策工具”频数为0。这一现象实际反映了政府在高层次人才引进中，偏重入口环节的达标引进，即根据学历、资历与头衔引进高层次人才，而人才引进之后的评估、跟踪与监督措施则几乎没有，后续监管缺位，这说明深圳市高层次人才政策仍然存在重引进轻管理的局限。

2.人才政策偏重“物质留才”，“留才”政策工具分布不均衡。图3数据显示，“保障型政策工具”频数为19，远高于“发展型政策工具”“激励型政策工具”“服务型政策工具”以及“评价型政策工具”（频数分别为5、0、3、0）。这一数据说明，深圳市留住人才的做法仍然是参照传统做法，即通过住房、薪酬、医疗保障等物质性措施留住高层次人才。

从长远看，留住人才需要更多更好的激励型政策工具及评价型政策工具。人才评价与激励机制建设不仅是人才管理问题，也是人才环境优化问题，深圳市高层次人才政策体系需要吸纳并创新更多更好的评价型政策工具及激励型政策工具。

3.人才政策偏重通过塑造管理与服务机制“用才”。图3数据显示，在深圳市海外高层次人才政策文本中，“用才”环节的政策工具使用情况是：“激励型政策工具”“发展型政策工具”“服务型政策工具”和“评价型政策工具”的统计频数分别为10、11、8和15。这四个工具是塑造优良“用才”环境与机制的比较科学的手段，表明深圳市海外高层次人才政策导向是通过采用功能性工具与管理性工具来发挥人才价值效能的，而不是采用物质刺激来“激发”人才使用价值。在深圳市海外高层次人才政策文本中，“用才”环节的“保障型政策工具”统计频数为0，表明深圳市虽然大力使用“保障型政策工具”引进海外高层次人才，但由于在“用才”环节坚持“以用人单位为主”的原则，所以政府只是把重心放在“人才环境与机制塑造”方面，用机制激励人才的作用发挥，而不是用物质刺激人才作用发挥，这一点可能是深圳市政府在人才管理与服务过程中区别于我国其他许多城市政府“用才”的显著特点。

4.人才政策“重引进，轻培育”，“育才”措施明显乏力。图3数据呈现出一个突出特点，即深圳市人才政策文本内容中，加大政策工具力度“引才”后，“育才”这一环节的政策工具频数少，深圳市海外高层次人才政策文本 “引才环节”的政策工具使用总频数为121，是四个环节中最多的，而“育才环节”的政策工具使用总频数为6，使用频次最低，深圳市的育才工作明显薄弱。与此同时，“育才”环节的政策工具使用相对贫乏，除“保障型政策工具”统计频数为4之外，其它四类政策工具的使用统计频数为1或0，表明政府对于“育才”的人才政策手段不多，“育才”环节以“保障型政策工具”为主，工具使用单一，在政策实践中，不利于进一步挖掘海外人才的潜能，实现人才价值的最大化。

五、海外高层次人才政策的优化建议

上述分析表明深圳市海外高层次人才政策相对完备，但政策工具性选择、配置及其功能实现仍然存在一些问题，为此提出如下优化建议。

（一）通过工具组合，挖掘人才政策的功能优势

优化人才政策实施的工具组合，是指在人才政策“引、用、留、育”四个环节中，政策工具的功能性配置要体现一定程度的均衡，过多使用单一政策工具容易导致政策偏差。如在引才环节，保障型政策工具使用过多，呈现“拥挤或过溢”现象;缺少其他政策工具的均衡配置，引才制度“异质性”低，容易被其他区域模仿，引发区域间人才引进的“优惠政策竞赛”现象。因此，人才政策内容应实现多种政策工具的组合，发挥多种政策工具功能的综合使用优势。具体而言，在人才引进与使用过程中，一方面采用落户安排、安居保障、子女入学、配偶就业、医疗保险等“保障型政策工具”，另一方面再综合使用“服务型政策工具”，在落户安排、医疗保险、居住证申请等事项上简化程序，设立优先办理窗口、“一卡通”制度、“一站式”办理，这将更有利于进一步发挥人才政策的保障与激励功能。

人才政策文本中的政策工具组合是衡量人才政策内容完整性程度的要素，也是人才政策合理性的必备条件，区域之间的人才政策吸引力及竞争力程度不能仅由优惠力度决定，而应该取决于政策工具的组合使用情况。

（二）通过嵌入评价工具，保障人才政策执行效果

人才政策实施过程包含“引、用、留、育”四个环节，将“政策评价工具”嵌入到人才政策过程每一环节，指的是在设计与制订人才政策时，应该将“评价型政策工具”嵌入到人才引进环节、人才使用环节、人才培育环节以及人才挽留环节。

评价型政策工具的使用，有助于人才政策实施的问题得到及时反馈，有助于人才政策公平实施，有助于形成优良的人才成长环境。当前，许多人才政策文件存在政策评价工具缺失问题，人才支持政策的公平性被诟病，这与人才政策评价工具使用不足或缺失有关。因此，应该在制订人才优先发展政策文本时增补体现“评价型政策工具”的有关条文，监督人才发展政策的具体实施，保障人才发展政策的执行效果。

（三）通过服务优化升级，提升人才政策工具使用效能

人才政策实施一般是通过人才服务来实现的，如人才奖励基金、人才住房供给、人才医疗保险办理等，均需要通过人才服务机构的服务供给来实现。同样，海外高层次人才政策的有效实施，需要通过不断优化服务供给提升人才政策工具的使用效能。

海外高层次人才生活在国外时间较长。回到国内之后，对国内经济市场运作与社会环境缺乏了解，短时间内难以融入国内由业缘、地缘组成的社会关系网络之中，需要有一个过渡期才能适应国内工作环境。针对海归人才的特殊性需求提供有针对性的服务十分关键，具体可以从两大方面推进。

其一是推进人才类型化服务，既提供基础性服务，也提供发展性服务，如代办创业事宜，创业之外的纳税、登记、子女入学等基础性人才服务手续，以及为海归人才创业提供政策咨询、创业策划、创业融资等一系列发展性人才服务。

其二是不断优化服务形式提升服务效能，措施为：通过专业化的人才服务机构提供优质服务，政府可通过购买服务的方式将人才公共服务委托给专业的人才服务公司或咨询公司，提升服务的针对性与专业性;通过优化办事流程提供高效服务，如为海外高層次人才提供“一站式”服务及“一窗式”服务，或者建立专门的绿色通道，推行“网申”“秒批”服务，提供便利快捷的人事服务。

在全球化时代，国家间与地区间的人才竞争日益激烈，人才的引进、挽留与使用是每一个国家或地区政府需要认真考虑的现实问题。我国城市间的人才竞争也日益激烈，各城市政府应该重视人才政策的改进与优化，不断提升人才政策质量。人才政策工具的合理选择与配置是人才政策功能实施的关键，紧密结合人才需求与人才管理 “引、用、留、育”过程，有助于人才政策的持续优化与完善。

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[责任编辑：李 堃]