放管服改革背景下的基层机关事务管理创新

李彦娅

摘 要：机关事务管理改革与创新是放管服改革在政府内部的开展，也是放管服改革进一步推进的必然要求。在放管服改革深入过程中，县乡基层政府面临职责加重、政务事权加量、基层政府与公务员任务翻倍的情况，机关事务管理尤其是基层机关事务管理的管理体制、服务结构、管理模式、管理格局、保障水平面临挑战。基层机关事务管理改革需要通过职能定位、权力配置与机构设置、运行规则和法律保障等多路径进行创新，使之与放管服改革相配套。推进基层机关事务管理的法制化、规范化、社会化、信息化、专业化、标准化对于确保放管服改革落到实处、避免腐败和提高基层公务员士气具有重要意义。

关键词：放管服改革;基层;机关事务管理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0054-07

一、放管服改革与机关事务管理创新的关系

政府职能分为对外职能和对内职能。政府外部职能是政府围绕着其政治统治、社会管理与服务职能，通过制定和执行公共政策、提供公共产品和服务、维持社会秩序和社会稳定，促进社会持续发展[1][2]。在不同的历史时期，政府外部职能会有所侧重，当前我国政府外部职能调整集中体现在放管服改革上，即简政放权、放管结合、优化服务。其中，简政放权是起点，放管结合是手段，优化服务是目的。放管服改革在新时代体现为我国政府与社会关系和管理方式上由控制转向服务、政府与市场关系和权力运行上由重审批到重监管、政府与公民之间关系和政府价值导向上由重层级控制到强调公民回应与基层自主和责任。政府内部职能是政府工作的重要组成部分，是为使政府履行外部职能而给政府自身运转所需要的各种物资、人员、设备提供保障的职能，包括内部管理政策、会议管理、领导服务、办公用房用车管理、后勤服务、政府人事管理等等。简单说，政府的内部职能就是为政府履行外部职能正常运转提供保障和支持[3]。我国政府内部职能很大一部分都是由各级各类机关事务管理部门来承担的，也有一些职能分散到财政部门、人力资源管理部门、国土资源管理部门、交通部门、城乡建设规划部门。长期以来，机关事务工作为党和政府对外职能的开展提供了有力的保障，在实践中也积累了丰富的经验[4]。当前，随着社会主义市场经济逐步完善与政府外部职能的调整，放管服改革的推进使机关事务工作尤其是基层机关事务管理工作迎来了难得的发展机遇期，但同时也面临着严峻的挑战。因此，必须站在为效能型政府建设提供管理、保障、服务的高度来寻求基层机关事务管理的创新途径[5]。

（一）基层机关事务管理创新是新时代放管服改革推进的必然要求

首先，放管服改革是在适应社会主义市场经济与政府职能调整及在社会主要矛盾变化的情况下，为构建服务型政府而开展的，是当前政府外部职能转变的核心方式和手段。简政放权是审批制度改革的进一步深化，目前各个省市政府都公布了自己的权责清单，这些清单大多都进一步清理并规范了政府的审批权限，妥善处理了政府与市场的关系，由市场发挥资源配置的基础作用。在这个过程中，为了激发市场活力，降低市场准入门槛，大量审批权限要么删减，要么下放至下级行政机关，同时创造公开透明公平的营商环境，由重审批转为重监管。这个过程对于县乡基层政府来说，审批权限下沉，监管事务增多变细，基层政府责任加大，公务人员工作量增加并与公民直接联系和互动日益增强。在放管服背景下如何使县乡基层政府的软件、硬件与改革后需要履行的职责配套，而不至于使权力下放后基层接不住、接不好而产生权力自由落体现象？如何构建审批部门和监督部门之间的高效协同和数据共享？如何使公务员尤其是基层公务员在改革后能够更积極、更迅速地回应和服务群众？这些问题关系到放管服改革能否落到实处。而这些问题的解决都需要借力机关事务管理改革。换言之，放管服改革需要机关事务管理改革匹配进行相应的调整和创新以适应和保障改革后的政府职能尤其是基层政府职责的实现。

（二）基层机关事务管理改革是政府内部管理改革，是放管服改革的特殊形式

放管服改革的原则、导向与手段也可适用于基层机关事务管理创新。放管服改革的主要领域在政府外部职能，但放管服改革的目的和背景、方式同样适用于改善政府内部职能履行、政府内部产品与服务提供上。放管服改革的重要背景是第四次产业革命尤其是信息技术、人工智能等科技的发达与技术运用、政府间包括国际政府间及地方政府间竞争的加剧、社会主义市场经济的要求等，这些变化要求政府调整政府与市场、政府与社会的关系，推进政府管理和服务的信息化、社会化、标准化，运用大数据和云计算等构建数据共享平台，运用人工智能、VR等先进技术构建亲民便民的服务大厅和服务流程。这样的境况是基层机关事务管理改革同样需要应对的。简政放权，按照权责划分部门条块关系，调整和重新界定政府职能;放管结合，使政府与市场各自的资源配置作用最优;优化服务，处理好政府与社会的关系，提升人们的获得感和满意度。放管服改革在政府内部的表现为：机关事务管理，如管理体制、管理责任与权限划分，需要配合审批制度改革进行简政放权;在政府采购、政府内部资源配置方面需要放管结合，推进社会化并加强监管;在会议组织、接待、后勤保障、领导服务等各种具体事项方面，强化服务意识。

二、放管服背景下基层机关事务管理面临的挑战

（一）审批权限下放挑战模糊的基层机关事务管理体制

简政放权是放管服改革的起点。党的十八大提出，要深化行政审批制度改革，继续简政放权;十八届三中全会进一步强调，要全面正确地履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。李克强多次指出需要转变政府职能，大力推进行政管理体制改革。简政放权要求适应社会主义市场经济发展，进一步明确政府的职责范围，厘清各个部门、各个级别政府的权责界限。在行政审批改革中，作为国家行政体制的基本单元，县乡基层政府是简政放权的承接者和落实者。

但近年来，随着放管服改革简政放权的不断推进，国家、省、市各级事权大量下放，出现了事权下放过多过快而相关的配套改革包括机关事务管理改革并没有随之推进的现象，导致基层政府在承接能力上明显不足，这也就直接影响了放管结合与优化服务目标的实现。审批改革后，一些行政审批事项由县级来审批监管，或者由上级部门审批、县乡部门来进行监管。而下放的不少事项专业性比较强，基层政府往往受制于人才、资金以及硬件设施，无法去承接和落实相应的审批权以及监管权限，使得权力下放后基层政府接不住、用不好[6]。

我国当前机关事务管理体制比较混乱。在机关事务管理法制方面，位阶最高的是2012年10月1日开始实施的关于机关事务管理的法规——《机关事务管理条例》，但其中对于机关事务管理职责、机关事务管理体系的表述都比较模糊，并存在大量法律空白[4]。在机关事务管理体制方面，各个党政组织、各个层级的政府单位都有自己的机关事务管理部门，但又有不少属于机关事务的职能分散到诸如人力资源部门、国土资源部门、交通部门等，有些部门职能饱满，有些任务单一，有些事项争着做，有些事项没有部门负责，管理体制较为混乱，权责不清。

（二）监管责任下沉挑战失衡的机关事务管理重心与服务结构

当前机关事务管理在管理层次上侧重于领导服务、省市机关后勤保障，而对基层机关事务关注较少，不少地区甚至是顺带。在简政放权背景下，基层机关事务管理和基层服务保障不能适应基层事权增加、责任增大的状况，不利于保障和激励基层公务员提供优质高效服务。基层政府本来履行一定数量的任务和职责，但随着审批改革简政放权的推进，上级下放的一些事权和责任由县乡政府承接，基层政府尤其是县乡政府事权总量增长比较快，不少地方政务比之前增加了一半左右。但是，履行事权相应的财权、人事权却没有下放，相应的技术、设备也没有配置。一方面，县乡基层政府政务量增多，人员受编制等因素的影响往往不增反减，压在每一个基层公务员身上的任务相比以前更大了，基层公务员的薪金在整个公务员系统薪金序列中处于底层。为了完成新增的工作量，基层公务员往往需要长时间加班，以致无法顾及生活。在基层机关后勤服务与保障不变的情况下，这很容易挫伤基层公务员的工作积极性和热情，在一些地方甚至因此引发新一波的基层公务员离职潮。另一方面，即便通过思想教育、行政伦理宣传使基层公务员确立起扎根基层、为民谋福祉的信念，县乡基层面对大量下放下来的事权、责任，没有相应的技术设备配套，没有通畅的部门协同和层级沟通的渠道，没有良好设计和规划的办公场所设施，在如何承接相应职责方面也会显得促襟见肘、心有余力不足。这些技术设备配套需要机关事务管理部门在进行后勤供给和政府资产管理方面调整供给内容和供给方式。

（三）构建统一、共享的政务平台挑战分散的传统机关事务管理模式

简政放权降低市场准入门槛，同时将审批权与监管权相分离，按照“谁主管、谁监管”的原则，注重对市场主体的监管，保证市场的有序运行和发展，简政放权与放管结合共同创建一个良好的营商环境。在这个过程当中，如何实现审批部门和監管部门、各个职能部门之间的数据共享和协同，避免数据壁垒和数据烟囱林立造成的监管缺位、错位、越位等问题，是实现放管服改革初衷的关键，这需要一个非常强大和完整的平台。在2016年政府工作报告当中，李克强总理提出要进一步推进放管服改革，同时大力推进“互联网+政务服务”。目前互联网政务服务平台还存在着一些名称多样、不规范、不统一、识辨度低、更新慢、回应少、数据不共享、协同能力差等问题[7]。在放管结合、审批与监管分离的背景下，原有的机关事务管理与政府资源配置模式不能适应上下级政府之间、审批与监管部门之间协同的要求。放管结合需要足够的软硬件支持和技术条件保障，这些平台建设、技术设施需面向市场和社会进行政府采购，机关事务管理部门尤其是基层机关事务管理部门在这个过程中却没有跟进并给予改革配套。

（四）“互联网+机关事务”的政府内部管理要求挑战隔离的基层机关事务格局

在管理手段和管理技术方面，政府政务管理与事务管理有很多共同之处，基层机关事务管理在构建“互联网+机关事务”方面存在明显短板。传统机关事务管理模式自身的割裂、隔离表现在以下方面。

一是机构设置与职能配置分散、混乱。不同的部门有自己专门的机关事务部门，放管结合要求构建统一的机关事务管理体制，而一些部门利益往往会阻碍统一的机关事务管理职能的到位。机关事务管理与财政、国土资源、城乡建设等部门出现职能重叠的现象，导致政府在管理过程当中不能实现一个平台统一规划和运筹。同一级政府资源没有办法实现统一的配置和统筹，造成部门之间苦乐不均：一些部门运行非常困难，一些部门出现资源闲置的状况。

二是机关事务管理与服务供给彼此重叠、隔离。在具体的管理过程中，各个机关事务管理部门本身也存在着重复建设问题，出现信息壁垒和信息烟囱，公共财政也没有办法实现一体化管理。整个机关事务管理尤其是基层的机关事务管理信息化水平较低、办公效率不高，同样的统计信息不能够同步提交，产生很多无用数据和重叠数据，造成了资源资产的浪费。在机关事务管理过程中涉及政府采购等事项，由于部门利益和部门壁垒的大量存在，有利的事情大家都抢着去管，而无利的事情没有人愿意去管，这都不利于统筹协调。此外，机关事务管理社会化水平不高，不少后勤服务市场供给主体单一，不能实现类似政务服务中介超市那样多元化、市场化、社会化的服务供给。

（五）优化服务的政府改革目标挑战落后的基层机关事务保障水平

优化服务是放管服改革目的，简政放权、放管结合最终是为了使政府能为市场主体、为公民提供优质高效的政务服务，创造良好的营商环境，提升政府在国际和地方的竞争力，促进经济的持续发展，增强人民的获得感和幸福感。基层政府在这个过程中承接了大量来自上级下放的职能责任，本该获得更多的财政经费的支持，但人员编制没有下放，新增的工作仍由原来职工承担，出现“人少事多责任大”的局面，进而影响权力下放的效果和政务服务质量。

另外，基层公务员也由自然人担任，也符合“经济人”假设，都有趋利避害的本能。虽然行政伦理与职业道德的规范使得公务员有更多的公共精神，但不能因此对他们进行道德绑架，他们同样要兼顾工作、生活和家庭。目前基层机关事务管理并没有因为基层公务员工作任务的大量调整和增加而做出相应调整。在放管服改革过程当中，基层公务员福利待遇、办公用房、后勤保障等并未因职责的增加而相应增加。随着反腐工作的深入开展，原来一些不规范操作（如公务用车用房）被查出后需要与机关事务部门核对并返还给财政，这本身反映了制度的进步，但在杜绝灰色收入和公款消费的背景下，缺乏一套公平公开而富有激励效果的收入和福利保障机制，影响了整个基层公务员的士气，对他们的工作积极性和斗志产生了不利的影响。

三、放管服背景下基层机关事务管理改革的创新

国内学者对澳大利亚、新西兰、法国、英国、日本、加拿大、美国、俄罗斯等国家的机关事务管理工作进行过经验介绍，发现他们的共同特点包括对机关事务管理的职能定位精准、机关事务管理体系完整协调、机关事务管理相关法制完善、机关事务管理流程标准化、机关事务和服务提供社会化、机关事务管理走向信息化和专业化等[8]。他国的经验值得我国进行机关事务管理改革和创新时参考和借鉴，但也要结合当前我国的具体情况来设计。任何政府机构的改革和创新，无非从四个层面开展：第一个层面是政府机构职能定位;第二个层面是权力配置与机构设置;第三个层面是运行规则;第四个层面是法律保障。在放管服背景下，基层机关事务管理改革面对上述挑战，笔者认为应该从以下几个方面寻求创新之道。

（一）在职能定位上，放管服背景下机关事务管理部门职能的精准定位与重心下移

基层政府机关事务管理局的管理内容主要是政府运转所需的地、房、车、会及各种后勤服务，这些内容构成政府正常运转的基础，从政府内部来说，机关事务管理局处于中心的地位，衔接、统筹、配置、调节各个部门的资源。

放管服改革是在健全完善社会主义市场经济过程中对政府与市场、政府与社会之间的关系进行重新认识，使政府由控制型政府向服务型政府转变的过程。在这个过程中，简政放权主要是政府层级权力结构和机构调整，大量事权下放;放管结合是政府横向权力结构和机构调整，轻事前审批重事中事后监管，审批监管相协同。经过了机构改革后的政府框架与改革前相比有权责分明、统一的特点，作为为政府高效协调运转提供保障与支持的机关事务管理也需要进行相应调整，机关事务管理部门的职能应该适应放管服改革的精准定位。彭宗超等学者基于整体性治理理论提出，应构建“党政机关事务整体性治理框架，推动机关事务整体性治理，加强功能整合、部门协同、公私合作、法制约束，构建跨部门协同的机关事务，走大而强的道路，提高机关事务效能。”[9]

当前基层机关事务管理职能与放管服改革的要求还有差距：从层级职能配置来说，县乡基层政府事权增加，而整个机关事务管理的重心仍在中央和省市级，县乡基层在技术设备配备、人员培训和保障、平台建设等方面都比较薄弱;从横向机关事务职能配置来说，审批权与监管权相分离，政务服务大厅的建立和完善需要各种软硬件配套，如延时错时、无缝隙服务等改革举措的推进意味着同样的人员需要有更強的服务精神和更长的工作时间、更大的工作强度，但基层事务管理部门在给予基层公务员以更合理公正的保障机制和工作条件方面仍不够细致和全面。而反观新加坡、加拿大等国家，一个廉洁、高效、运转协调的政府背后是完善、精准而全面的机关事务管理职能定位。

因此，在放管服背景下，整个机关事务管理部门职能应适当向下倾斜，应在产品和服务供给上更关注基层政府，使下放的权力能接得住，使分离的审批、监管权能相协调，使基层政府及其工作人员能获得最大激励从而产生巨大动力去做好服务。

（二）在权力配置与机构设置上，需要在放管服背景下完善机关事务管理体系

目前我国机关事务管理体系还比较混乱，小而全的机关事务管理体制在各个部门各个层次的政府组织中仍然存在。机关事务管理部门在各个部门重复建设，机关后勤服务市场化、社会化程度低，缺乏协调和统筹规划配置。放管服改革本身是对政府与市场关系的重新审视和调适，以进一步发挥政府的宏观调控和市场的资源配置基础作用，这种调整也适合机关事务管理体系改革与调整。

具体来说，按照“一级政府一级机关事务”的原则，变多头管理为集中管理，实现需求部门和供给部门之间的对接。通过统一的机关事务管理机构把所有的党政机关的各个方面保障和服务（如物资采购、财务核算、会务接待、房产、用车等）都交由机关事务部门来进行集中统一管理，发挥机关事务管理部门宏观调控、统筹配置的作用。加拿大在机关事务管理体制上就专门设立了加拿大公共服务与采购部（Public Services and Procurement Canada，PSPC），统一负责联邦政府及所属机构的内部行政事务管理和政府采购服务[10];英国设立政府资产办公室（Government Property Unit，简称GPU）、商业服务办公室（Crown Commercial Service，简称CCS）和政府采购署（Government Procurement Service，简称GPS）等，主要负责办公用房、公务用车、政府采购、后勤服务保障等工作，机构分工明确、管理手段灵活，也是采用集中管理的模式[11]。在统分结合的新加坡，涉及政府核心利益的基础设施建设、政府采购、公务员薪酬等由专业部门负责，确保公平和效率高度统一。其他后勤服务工作由各部门根据实际情况交由各自内设机构通过向社会购买等方式分别承担。他们的共同特点都是将核心职能和共同职能交由机关事务管理部门统筹执行。在放管服背景下，我国基层机关事务管理部门在开展事务管理时同样应坚持集中管理兼顾特殊的原则。

（三）在运行规则上，放管服背景下机关事务管理和服务需要进一步规范化、社会化、信息化和专业化

放管服改革要顺应市场经济发展与第四次产业革命潮流，在公共产品的生产和提供方面大量地引入大数据、区块链、云计算与人工职能等先进技术，推动政务服务信息化与专业化。如前所述，广义上看，当前机关事务改革就是在政府内部进行的放管服改革，因此，这些管理模式和管理方法也可以而且应该在机关事务管理中运用，推进“互联网+机关事务”。

当前机关事务管理存在管理手段单一、信息化水平低、统计信息重复且准确率低、监管漏洞大量存在等问题，造成政府资源浪费严重。机关事务服务缺乏标准，基层政府各个部门之间苦乐不均，资源浪费与资源紧张并存。后勤服务社会化、市场化程度大幅提高，但选择余地不大，尤其是基层机关事务还存在大量人情买卖、萝卜招标的现象。这种状况与当前整个政府职能调整和机构转型格格不入。在放管服背景下机关事务管理和服务在运行规则上应进一步规范化、社会化、信息化和专业化。具体来说包括以下方面。

推进“互联网+机关服务”，在统一的管理体制之下，将机关所有资源在统一平台上进行调配，如“基于GIS的机关事务管理综合信息平台建设，以云端一体化、信息时空一体化、全生命周期一体化为核心技术支持，实现机关、直属事业机构的房屋、土地、车辆、资产的可视化精准定位。通过以图控房、控地、控车、控资等方式，彻底摸清家底，实时掌握各类资源资产具体位置、使用状况等情况;通过对资源资产的全生命期管理，动态掌握土地、房屋、车辆等资产历史和现状”[12]。

在政府采购方面，构建和运用电子采购统一平台实现设备和服务采购信息化和透明化、公开化，既提高了资源整合运用效率，避免资源配置方面的重复建设和浪费，又将各种资源运用和服务提供置于阳光之下从而避免了腐败;利用顾客满意度来选择优质服务，提高机关事务的效益，并在此基础上构建节约型政府。

（四）在法律保障上，提升机关事务管理相关立法位阶，细化和条理化机关事务管理法制内容，强化基层事务管理有关规定

当前我国机关事务管理领域的法律规范包括《机关事务管理条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《公共机构节能条例》等，整体上来看位阶不高，刚性不足：内容规定比较笼统模糊，对于各级各部的机关事务管理的具体职责内容、执行方式、考核和监督标准等规定得都不甚清晰;与县乡基层事务管理紧密相关的内容没有专门规定;相关法律规定也未紧跟近年来的科技发展和政府改革的实际。在这些条例下各个地区各个部门标准不统一，造成地方政府之间的不均衡和相互攀比。

而其他国家如美国、法国，在机关事务管理方面大多有专门立法，且首先是对机关事务管理的管理体制、职能范围进行清晰界定，又与时俱进地颁布一些关于推进机关事务管理社会化、信息化、专业化、精准化的补充立法以适应当时的改革和政府运行。

因此，在放管服背景下的机关事务管理应适时修订机关事务管理条例，使其内容更精细、明确、具有可操作性，兼顾各个层次尤其是基层的机关事务管理;同时，通过补充立法和相关立法及时填补之前法律法规在基层机关事务管理方面的薄弱空白之处，使之适应社会发展和政府改革。

四、结 语

总之，机关事务管理改革既是当前放管服改革的要求，也是放管服改革在政府内部的开展。放管服改革要求机关事务管理从职能定位、权力配置与管理体制、管理运行和管理手段、法律保障等多方面进行调整。对于县乡基层机关事务管理来说，在技术配备和设备配备方面给予基层政府更多的权限和倾斜，有利于审批改革和权力下放后基层政府顺利承接下放的事权;在平台建设和沟通方面，应该加快各个部门之间资源协调共享，处理好机关事务部门和其他一些部门的关系，实现统一管理和协调以使审批部门和监管部门能够实现高效协同运转，促进机关事务管理的精准化、社会化、信息化，构建节约型、高效率的机关事务管理;提高基层公务员的福利和待遇，确保在工作任务加倍加量的情况下，给予基层政府和公务员以有效的激励和保障，扭转改革造成的基层公务员士气低落的状况，防止基层机关事务方面出现腐败，最终提升政府治理水平和服务水平。

参考文献：

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[责任编辑：贾双跃]