土地管理放权改革对江苏经济社会发展的影响研究

林素钢

(南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226019)

继十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《〈土地管理法〉修改决定》(2020年1月1日起开始施行)后，进一步深化“放管服”活动，推动土地管理制度改革，国务院于2020年3月12日发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》(以下简称《决定》)，明确要在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，赋予省级地方人民政府在农业用地管理方面更大的自主权。这项涉地制度改革被业内称为“土地新政”，改革举措必将对包括江苏在内的各地方经济和社会的发展产生一定的影响。

1 土地管理放权改革的主要内容

经过四十多年的快速发展，我国经济已从高速增长向中高速增长的阶段转换。当前，正处于优化经济结构、转换增长动力和转变发展方式的过程中。为了充分挖掘土地资源等基础生产要素的潜力，同时顺应治理能力现代化水平提升的要求，在严格保护和科学利用的前提下，国务院发布《决定》，对土地制度进行了放权增效改革，明确了两类涉及农业用地权限的下放：

(1)对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。上述规定意味着将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权下放给各省级人民政府，由其根据实际情况决定是否批准同意。

(2)试点将永久基本农田转为建设用地的审批权和永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批权委托给部分试点省、自治区、直辖市人民政府，首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。上述国务院试点授权的省份主要集中于京津冀、长三角和粤港澳三大城市群，其经济基础牢固，产业结构完善，近年来经济增速较快，同时社会行政管理水平较高，能够有效为土地制度改革的顺利开展、服务的后续评估和监管的有效落实提供组织、资金、技术等各个方面的保障。另外，试点地区所处的经济社会发展阶段性特征也有利于观察本次改革对土地利用、产业发展和经济社会变化带来的影响，从而便于今后做出针对性的调整改进。

总的来说，这次改革的中心内容是国务院将过去控制较为严格的农业领域用地审批权下放，授权和委托省级政府进行相关审批工作，其主旨是呼应“放管服”改革，使其从偏重审批向完善监管和提供优质服务转变，以便进一步从琐碎管理事务中解脱出来，将更多精力投放在战略性、全局性、前瞻性问题上。

2 江苏的土地资源及经济基础状况

江苏省地处我国东部沿海地区，位于长江三角洲的核心区域，是全国经济最为发达和文化底蕴丰厚的省份之一。全省土地总面积1 072万公顷(16 080万亩)，占全国土地总面积的1.1%。全省常住人口8 070.0万人。初步核算，2019年实现地区生产总值99 631.5亿元，做到了以占全国1.1%的国土面积，承载着全国6%的人口，占有着全国10%的经济总量。全省人多地少的矛盾比较突出，土地利用呈现如下特点：

(1)农用地在全省土地中占比较大。江苏省自然环境十分优越，农业发展历史源远流长，土地开发利用时期较早，地类结构以农用地占主体地位，约占全省土地总面积的63%，其中耕地占了农用地类型中的大多数。全省耕地面积480万公顷，约占土地总面积的45%。

(2)建设用地扩张迅速。全省经济在2000年后一直保持快速增长，年均增速10%以上，城市化水平从2000年的41.49%提高到2019年的70.61%，高于全国平均水平。随着工业化、城市化与交通基础设施建设进程的加快，全省建设用地也相应迅速扩张，建设用地在2013年就已经提前7年突破了国家下达的3 335万亩的规划空间，达到3 340万亩。在人多地少的基本条件下，既要保证耕地总体数量的相对稳定，又要保证经济建设的用地需求，全省建设用地供需矛盾日趋尖锐。

(3)土地开发程度和总体效益呈现双高态势。江苏目前已开发利用土地占全省土地面积较大，土地利用率超过80%。土地开发强度由2000年的14.9%上升2017年的20.99%，名列全国各省(区)首位。土地资源要素配置面临开发强度高、规划建设空间不足、后备资源短缺等多重压力。令人欣喜的是，土地利用的总体效益高，“十二五”期末，全省建设用地亩均GDP产出水平近20万元，远高于全国平均水平。

(4)土地利用存在着明显的地区差异。由于历史原因、经济基础和地理位置等方面的因素，江苏的苏南、苏中和苏北地区的经济发展存在一定差距。苏南地区作为长三角的城镇与工业密集区，其城市化和工业化速度远高于苏中、苏北地区。由此相应导致各地区在土地利用结构上存在明显的差异。截至2018年底，农用地与建设用地之比苏南地区为2∶1，苏中地区为3∶1，苏北地区为4∶1。苏中地区虽然属于传统的农业地区，但随着沿江、沿海开发战略向纵深开展，将逐步形成农业用地和建设用地并驾齐驱的格局；苏北地区的农用地则会在较长一段时间内占据土地利用的主体地位。

3 土地管理制度改革对江苏经济和社会的影响

江苏省作为长三角的发达地区之一，目前正处于工业化中后期和快速城市化阶段，土地资源供给稀缺性和需求增长性之间的矛盾日趋紧张，已成为经济社会发展的硬约束。《决定》是对我国土地管理制度的一项重大改革，赋予省级人民政府更大用地自主权，对于江苏省的经济社会将带来较大的影响。

(1)进一步拓展了全省的经济发展空间。党的十八大以来，江苏大力推进“六个高质量”发展，“强富美高”新江苏建设和高水平全面建成小康社会取得辉煌成绩，经济总量持续提升，年均增长率高达10%以上，2019年地区生产总值近10万亿元。上述成就的取得是建立在仅占全国1.1%的土地基础上的。江苏作为全国经济大省，拥有的土地资源却相对稀缺。近年来，通过合理配置土地资源，走节约、集约化利用的道路，土地紧张状况虽然得到了一定程度的缓解，但土地资源对经济发展的瓶颈制约却一直存在。随着经济增长对土地的需求日益增加，既要保障经济发展，又要保护好耕地，二者矛盾不断加深。尤其是在苏南地区，土地资源供给和需求之间的矛盾更为突出，可供开发利用的后备资源严重不足，制约了这些地区当前和未来的经济和社会发展。苏南地区的开发区近年来几乎无新的土地可以利用，只能向苏北“借地”共建开发园区，缓解土地之困。江苏在这次土地改革中被授权，将在土地供应方面取得更大的自主权，通过进一步优化土地资源配置，扩大承载能力，更好助力地方经济发展。

(2)城镇化水平将得到提升。当前，城市化已经成为推动江苏经济社会和区域发展的主要力量之一。随着工业化快速推进，人口、产业将进一步向城市集聚，大量的外来人口涌入，加快了城镇化建设的步伐，而城镇化的积聚效应和高效又加速了经济的发展。城市发展质量提升，城市综合功能增强，中心城市的辐射带动功能日益增强，统筹城乡发展的力度进一步加大。加快推进城市化和城市现代化进程，仍然是当前和今后一个时期江苏扩大内需、拉动经济增长的战略举措。江苏省城镇化率为70.61%，在全国各省(市区)中位列上海市、北京市、天津市和广东省之后，居第五位。今后，随着农村人口加速向二三产业转移，江苏城镇化步伐仍需加快。江苏省在城镇化规划中提出，要继续大力推进特大城市和大城市建设，全面提高城镇发展质量，逐步建立起与现代化进程相匹配的城镇体系。城市化水平的不断提高必然带来城镇建设用地的扩张，但地方总体规划中建成区面积等限制却阻碍了城市进一步发展。这次土地新政，将会在一定程度上放松对大城市“发展空间”的限制，进一步推动江苏城镇化的高质量发展，提升城镇化发展水平。

(3)进一步激发投资活力。在我国社会主义市场经济体制建立过程中，投资对经济建设和社会发展所起的作用非常巨大。近年来，江苏十分重视培育经济发展新动能，充分认识到激发社会领域投资活力的重要性，制定政策拓展投资领域，鼓励各主体进行投资，社会投资总量逐步扩大，投资增速也稳步提升。2019年固定资产投资比上年增长5.1%。其中，国有及国有经济控股投资增长13.1%；港澳台及外商投资增长4.3%。民间投资活力增强，增速持续攀升，对投资增长的贡献率显著提高。全省民间投资同比增长3.0%，民间投资占全省投资总量的比重达69.6%。但在挖掘社会资本的投资潜力过程中，一些大型项目特别是占地较多项目的投资，由于地方政府在审批过程中的权力受限，项目落地的效率较低，制度性交易成本较高，对吸引投资产生了一定的阻碍。此次改革，江苏获得土地授权，审批程序简化，审批时间缩短，提高了审批效率，可以畅通投资渠道，降低制度成本，改善投资环境，充分挖掘投资潜力，进一步提高对投资的吸引力，进一步增强投资对经济增长的拉动作用。

(4)推动了乡村振兴战略的推进。实施乡村振兴战略是党中央在新时期做出的重大战略部署，是“强富美高”新江苏建设的重大任务，是新时代“三农”工作的突破性抓手。江苏自然地理环境优越，农耕文明源远流长，是国内的农业主产省和粮食主产区。全省扎实推进现代农业建设，持续改善农村民生，全面深化农村改革，农业农村发展取得了重大成就，为全省经济社会发展提供了有力支撑。但不容忽视的是，目前区域发展不平衡不充分问题在乡村尤其在苏北乡村最为突出，乡村建设必须得到充分的重视。要推动乡村土地要素合理流动，培育乡村振兴新动能。城市建设需要土地资源，农村各类建设也离不开土地，产业发展用地同样需要把农用地转为建设用地。在振兴乡村规划中，江苏突出小城镇连接城市和农村的纽带作用，强化其在城镇体系中的重要节点地位，增强对周边乡村的辐射带动作用。通过做强、做优重点中心镇，鼓励有条件的重点镇发展成为小城市。在规划过程中，往往受到基本农田转用征收政策的限制。通过这次土改授权，江苏将进一步盘活农村土地市场存量，乡村建设速度必将加快。

4 抓住地方管理改革助力区域经济社会发展机遇

在获得授权利好的情况下，江苏省应该抓住机遇，采取相应对策助力区域经济和社会的发展。

(1)完善土地发展规划。土地发展规划是土地管理制度的纲领性文件，也是规划城市和乡村建设，实施土地宏观调控的重要依据，是土地利用管理的“龙头”。编制和实施土地利用总体规划是解决各种土地利用矛盾的重要手段，也是保证国民经济顺利发展的重要措施，所以，土地发展规划要和地区当前的形势和未来一段时期的目标任务相适应。《江苏省土地利用总体规划(2006—2020年)》已经基本实现，随着经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整，城市化、工业化的发展加快，为了进一步加强对土地的宏观管理，促进土地资源集约节约利用，必须根据江苏经济和社会发展形势的新特点，重新安排用地计划和布局，对土地资源的开发、利用、治理、保护进行统筹安排的战略性部署和措施，进一步优化土地利用的空间布局和数量结构。新规划应该立足现有土地资源，适应区域发展战略布局变化的客观要求，在严格控制建设用地总量和新增建设用地规模的前提下，合理配置各业的土地使用矛盾，尤其要注意合理协调好大城市与小城镇的关系，苏南、苏中和苏北的关系，城市和农村的关系，生产和生活的关系，服务于促进全省新型工业化、城市化和新农村建设健康发展。

(2)提高土地利用效率。这次土地管制制度改革中，江苏省和其他部分试点省市获得将永久基本农田转为建设用地的审批权，被授予区域范围内的土地规划方面适度的自由安排权，但这并不意味着在土地的使用上可以从此不受约束。江苏属于土地资源紧缺地区，土地开发强度较大。目前，全省土地开发强度已超过20%，苏南地区更是接近28%，个别省辖市超过国际公认的30%的临界点。面对土地资源有限的现实，要吸纳更多的外来人口进入城市，提高常住人口的城镇化率，这就意味着不能靠传统的“摊大饼式”的粗放模式来推进城镇化，要引导城镇和产业实行集约发展，降低资源消耗强度，提升资源开发利用水平，进入“向效率要增长”的新阶段。要健全节约集约利用激励约束与引导机制，鼓励建设用地的内涵挖潜，重点盘活存量用地，充分利用闲置和低效建设用地，切实提高用地效率。要注重经济增长的投入产出效益、结构优化效益、规模经济效益和科技进步效益，走内涵式发展道路，大力发展高新技术产业和技术密集型工业，提高土地的投入产出效率和单位空间所创造的产值率、利税率，减少单位产值的耕地占用，并大力推进节地型经济增长技术对土地的替代，进一步节约耕地，只有这样，江苏才能摆脱资源不足的困境，真正实现区域的可持续发展。

(3)提升土地管理水平。国务院在《决定》中提出建立动态调整机制，要对试点省份用地情况进行评价，连续排名靠后或考核不合格的试点省份将被收回委托。因此，对于江苏省来说，获得审批授权既是机会，同时也是对土地治理能力的考验。应该利用此次契机，采取措施提高全省土地管理水平，在提高审批效率的同时，还必须准确把握审批要求，提高审批质量。

土地资源管理部门要建立先进的土地管理理念，创新土地管理中的评价方法，完善土地管理的长效工作机制，推动土地资源合理开发利用。要严格落实土地利用总体规划，以规划管控为手段，调整国土空间结构，合理控制开发强度，协调土地利用布局，统筹城乡建设用地，确保实现耕地占补平衡，努力形成节约资源的空间新格局。要健全节约集约利用激励约束与引导机制，加快资源利用方式转变，引导城镇和产业集约发展，降低资源消耗强度，提升资源开发利用水平。要进一步强化责任担当，积极履职尽责，共同构建政府统一领导、多部门相互配合、全社会共同参与的土地管理工作新格局。