对新海关“法检目录”的思考与完善建议

王传斌

《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》(以下简称“法检目录”)历来是检验检疫开展工作的重要依据，是检验检疫机构行使法定职权的基础。检验检疫职能划入海关后，与货物贸易有关的监管、缉私、知识产权保护、贸易统计和商品检验、动植物检疫、卫生检疫、食品检验等职责全部叠加在一起,“法检目录”仍然是新海关监管工作的重要依据和核心内容之一。“法检目录”的改革完善成为新海关执法监管改革的重要内容，该目录的“存废去留”将对《海关法》的修订工作，以及相关的立法、执法工作产生深远影响。新修订的《进出口商品检验法实施条例》已经将“制定、调整必须实施检验的进出口商品目录”的职能赋予海关总署。为确保该职能及时履行，有序推进监管模式改革，有必要对新海关新形势下“法检目录”这一基础性问题进行研究。

一、“法检目录”的概念与历史演进

(一)“法检目录”的概念与法律涵义

本文对“法检目录”加了引号，是想表明这个概念不准确，是习惯叫法，在法律和实务中分别具有不同的涵义。在法律意义上，“法检目录”是指根据《进出口商品检验法》(2018年4月修订版)第四条(1)进出口商品检验应当根据保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全的原则，由国家商检部门制定、调整必须实施检验的进出口商品目录(以下简称目录)并公布实施。、《进出口商检法实施条例》(2019年3月修订版)第三条(2)海关总署应当依照商检法第四条规定，制定、调整必须实施检验的进出口商品目录(以下简称目录)并公布实施。及第四条(3)出入境检验检疫机构对列入目录的进出口商品以及法律、行政法规规定须经出入境检验检疫机构检验的其他进出口商品实施检验(以下称法定检验)。制定和发布的商品目录。在法律意义上，“法检目录”的涵义是“法定进出口商品检验目录”。

在实践领域，不论是原检验检疫执法人员还是企业人员所称的“法检目录”一般是指原国家质检总局和海关总署根据检验检疫的法律、行政法规确立的法定检验检疫制度，每年联合发布的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》，即法定检验检疫目录(简称“法检目录”)。该目录作为检验检疫机构和海关对进出口商品实施检验检疫和海关监管的主要执法依据，列入该目录的进出境商品海关必须凭检验检疫部门签发的《入境货物通关单》或《出境货物通关单》放行。

为简便起见，本文的“法检目录”是指第二种涵义，即原国家质检总局和海关总署联合发布的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》，也就是检验检疫执法人员、企业所称的“法检目录”。对于第一种含义，本文中称为“法定商检目录”。

(二)从“三表”到“法检目录”

“法检目录”的产生、演进与检验检疫系统机构改革和职能调整是分不开的。进出口商品检验局、动植物检疫局、卫生检疫局合并组建出入境检验检疫局(即“三检”合一)之前，原国家商检局根据当时的《进出口商品检验法》及其实施条例、《食品卫生法》(该法规定出口食品卫生监督检验由商检机构负责，进口食品卫生监督检验由国境卫生检疫机关负责，2009年《食品卫生法》被《食品安全法》替代)、《进出境动植物检疫法》(该法和国务院有关文件规定，除输往少数几个国家之外的出境贸易性动物产品的检疫由商检机构负责)的规定和对外贸易发展的需要，制定、调整并与海关联合公布《商检机构实施检验的进出口商品种类表》(简称《商检种类表》)，作为实施法定检验和海关监管的主要依据。为便于企业通关和海关监管，原国家动植物检疫局、国家卫生检疫局分别根据《进出境动植物检疫法》《食品卫生法》确定的进出境动植物检疫范围、进口食品检验范围，和海关总署联合发布《进出境动植物检疫与HS编码对照表》(简称《动植检对照表》)、《进口食品卫生监督检验与HS目录对照表》(简称《进口食品对照表》)。1998年4月 “三检”合一之后，国家出入境检验检疫局和海关总署于1999年1月联合发布的1999年度商品目录(国检法联〔1999〕4号)仍然是《进出口商品检验种类表》《进出境动植物检疫商品与HS目录对照表》《进口卫生监督检验食品与HS目录对照表》“三表”并列。根据“三检”合一后检验检疫监管的需要，2000年1月，国家出入境检验检疫局(2001年4月与国家质量技术监督局合并，组建国家质量监督检验检疫总局，即国家质检总局)将“三表”正式合并，形成《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》，与海关总署联合发布，自此诞生“法检目录”。其后，又将《认证认可条例》《商检法实施条例》规定的实施许可制度的民用商品入境验证目录、个别需要实施特殊卫生检疫并签发通关单的商品并入其中，形成检验检疫部门和海关联合监管的统一“法检目录”，并与《海关商品综合分类表》(简称《HS编码表》)每年同步调整，延续至今。因此，“法检目录”是法定进出口商品检验商品、法定进出境动植物检疫商品、法定进出口食品检验商品、需签发通关单的法定卫生检疫商品、法定入境验证商品等与海关HS编码的对照目录，集多种功能于一体，既作为检验检疫、海关监管的依据，也方便进出口企业报关、报检时查阅使用。正式发布的最新一版“法检目录”是2018年1月31日质检总局和海关总署发布的关于《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录(2018年)调整的公告》(2018年第21号)。

(三)“法检目录”中“海关监管条件”和“检验检疫类别”代码的演变

2001年以前的“法检目录”中海关监管条件分为“A”(进境检验检疫)、“B”(出境检验检疫)；2002年增加“C”(入境民用商品验证)，2004年开始又将“C”取消，将其并入“A”；从2002年起，又增设“D”(与海关联合监管，仅适用于“冲突钻石”监管)。设定“A”“B”“C”“D”类监管条件的进出境商品，海关均需要凭检验检疫部门签发的《出境货物通关单》或《入境货物通关单》放行。

由于“法检目录”是商品检验、动植物检疫、食品检验、卫生检疫、入境验证范围的整合体，具体到每个商品监管内容有所不同，因此，“法检目录”内增设了“检验检疫类别”一栏，分别用不同的字母表示。目前，检验检疫类别共有“M”进口商品检验、“N”出口商品检验、“P”进境动植物检疫、“Q”出境动植物检疫、“R”进口食品卫生监督检验、“S”出口食品卫生监督检验、“V”进境卫生检疫、“W”出境卫生检疫、“L”民用商品入境验证等七类。其中，“S”是为了和“R”对应，2000年“三表”合并时从“N”中单独分出的。按照现行的《食品安全法》规定，“R”、“S”应该称作“进口食品检验”、“出口食品检验”，不应再称作“卫生监督检验”。

二、“法检目录”的法律功能

(一)“法检目录”规定的来源

从“法检目录”的演变历程不难发现，现行“法检目录”事实上是一个“五合一”的检验检疫监管商品目录，分别来源于不同的法律或者行政法规的规定。具体如下：

1.必须施检验的进出口商品目录

即法定商检目录。法律依据是前述的《进出口商品检验法》第四条和《进出口商品检验法实施条例》第三条，具体是“法检目录”中标有“M” 和“N”的商品。

2.实行验证管理的进出口商品目录

即验证目录。法律依据是《进出口商品检验法》第二十六条(4)商检机构依照本法对实施许可制度的进出口商品实行验证管理，查验单证，核对证货是否相符。《进出口商检验法实施条例》第十条(5)出入境检验检疫机构依照商检法的规定，对实施许可制度和国家规定必须经过认证的进出口商品实行验证管理，查验单证，核对证货是否相符。“实行验证管理的进出口商品目录，由海关总署商有关部门后制定、调整并公布。”具体是“法检目录”中标有“L”的商品。

3.实施进出境动植物检疫的商品与HS编码对照表

即法定进出境动植物检疫对照表。《动植检法》及其实施条例只规定了实施进出境动植物检疫的范围，没有规定发布具体商品目录，此处的目录仅仅具备对照功能。具体是“法检目录”中标有“P” 和“Q”的商品。

4.实施进出口食品检验的食品、食品添加剂和食品相关产品与HS编码对照表

即法定进出口食品检验对照表。同进出境动植物检疫一样，《食品安全法》及其实施条例也只规定了实施进出口食品检验的范围，没有具体商品目录。具体是“法检目录”中标有“R” 和“S”的商品。值得注意的是，2015年修订的《食品安全法》和2019年修订的《食品安全法实施条例》已经取消了出口食品检验内容，但《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》(中共中央办公厅、国务院办公厅，厅字﹝2018〕61号)规定进出口食品安全局的职责包括“依据多双边协议承担出口食品相关工作”。因此，“法检目录”中如何保留“出口食品检验”“S”的法律依据需要进一步研究。

5.海关凭检验检疫通关证明放行的需要实施卫生检疫的商品与HS编码对照表

即海关查验卫生检疫通关证明的商品对照表。《国境卫生检疫法》及实施细则规定的卫生检疫的范围较广，但海关只对生物制品、血液制品等少部分商品凭检验检疫通关证明验放。具体是“法检目录”中标有“V” 和“W”的商品。

(二)“法检目录”的法律定位

综合以上论述，“法检目录”是原国家质检总局和海关总署根据检验检疫的法律、行政法规和《立法法》规定，制定和发布的具有广泛约束力的文件，在法律位阶上属于规范性文件层级。其功能除了确定法定商品检验范围(公布法定商检目录)、实施进出口验证的商品范围(公布验证商品目录)之外，其余是提供法定检验检疫商品与海关HS编码表的对照功能，为海关及检验检疫依法监管、企业办理报关及报检手续提供参考依据。因此，“法检目录”的功能可以概括为“确定法定商检和入境验证商品范围，提供法定检验检疫商品与HS编码对照”。

(三)“法检目录”与法检范围的关系

通过上述分析不难发现，“法检目录”与法检范围是不同的概念，既有联系又有区别。“法检目录”来源于法检范围，是法检范围中进出口商品与HS 编码对应关系的具体化。而法检范围是《进出口商品检验法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》及其实施条例、《国境卫生检疫法》及其实施细则、《食品安全法》及其实施条例规定所有应当经过出入境检验检疫机构实施出入境检验检疫的出入境人员，进出口商品及其包装、铺垫物，进出境物品及其包装铺垫物、运输工具、集装箱等。“法检目录”仅仅是其中的进出口商品部分，对目录内没有列入的部分(如：进出境木质包装、其他铺垫材料，不属于独立商品，而是商品的附属部分；进口成套设备，没有HS编码对应；进出境运输工具、集装箱等不属于商品等)，仍然应当依法实施检验检疫。因此，在以往国家质检总局、海关总署联合发布“法检目录”时，配套文件都有“对未列入检验检疫法检目录，但国家法律、法规、规章规定应当实施出入境检验检疫的进出境商品，出入境检验检疫机构应依法实施出入境检验检疫”的提示语，广大外经贸企业和出入境人员应当依法遵守，主动申报、接受和配合实施检验检疫。

三、新海关“法检目录”的改进建议——未来展望

“法检目录”是伴随着中国改革开放，从计划经济体制向市场经济体制逐渐转型深化、从不断推进国家治理体系和治理能力现代化过程中逐渐形成的，当中国步入中国特色社会主义新时代，从原有的“海关+检验检疫”模式进入新海关新职能模式后，“法检目录”和法检制度都已经不能适应新时代需要。如果法检制度仍然立足于“报检、检验、检疫、出证”的微观模式，与市场经济体制下政府部门宏观管理的职能不相适应，与国际通行的风险管理、自动扣留制度尚有距离。除法检制度固有的不足之外，关检融合之后“法检目录”的发展也滞后于新海关履行检验检疫职能、全面通关一体化模式下的流程管理、“放管服”改革和优化营商环境等需要。笔者认为，不论从近期还是远期看，“法检目录”改革都迫在眉睫，建议海关总署应从以下几个方面推进法检目录及法检制度改革。

(一)取消“法检目录”，颁布“法定商检目录”和“验证目录”

根据前文所述，“法检目录”是随着“三检”合一而产生的。关检融合以后，检验检疫职能已经划入海关，虽然目前的《进出口商品检验法实施条例》《食品安全法》及其实施条例还保留“出入境检验检疫机构” 的叫法，但在当前语境下，“出入境检验检疫机构”就是海关，而海关对全部进出口商品实施监管，原来的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》应当不再保留。海关总署应当将该“法检目录”中涉及到进出口商品检验的部分(即检验检疫类别为“M”“N”)和实施验证的部分(即检验检疫类别为“L”)独立出来，依照《进出口商品检验法实施条例》第三条、第十条规定，分别颁布《必须实施进出口检验的商品目录》和《实行验证管理的进出口商品目录》，履行《进出口商品检验法》及其实施条例赋予海关总署的法定职责。事实上，2019年12月26日海关总署发布的《关于调整实施检验的进出口商品目录的公告》(公告2019年第220号)已经不再使用“出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录”名称，而是改称“实施检验的进出口商品目录”，与《进出口商品检验法》及其实施条例规定一致。

笔者认为，《必须实施进出口检验的商品目录》和《实行验证管理的进出口商品目录》不需要按照商品HS编码表的分类，只需要根据《进出口商品检验法》保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全的原则，按照大类制定并公布，并保持目录的相对稳定性和科学性，不需要随着海关调整HS 编码表逐年调整。制定《实行验证管理的进出口商品目录》时还要明确三个问题：一是对“国家实施许可制度”的涵义进行界定，二是强制性产品认证范围与入境验证范围是否需要一致，三是仅实施入境验证还是出境、入境同时实施验证管理。当然，制订这两个目录的过程中，应依法征求商务部、市场监管总局等有关方面的意见。

(二)将法定商品检验、验证、动植物检疫、食品安全检验、卫生检疫的要求作为监管条件融入海关《商品综合分类表》

根据征税和统计工作需要，海关总署每年需要调整和发布《商品综合分类表》(HS编码表)。为便于海关执法人员监管和企业贸易需要，应当将商品检验、验证、动植物检疫、食品安全检验、卫生检疫的法定要求作为监管条件融入《商品综合分类表》之中，并赋予其监管条件代码，使需要实施法定检验、检疫、验证的所有商品与海关HS编码表一一对应，为企业和海关执法人员提供通关、监管的对照功能，并作为实施法定检验检疫的参考依据。

(三)深入推进新海关法检制度改革

为加快推进“放管服”改革、持续提升国际营商环境，关检融合以来，海关总署积极推行以“全面通关一体化”为核心的海关监管模式改革，取得了显著成效。在新的监管模式下，传统检验检疫制度也受到了挑战，出现了一些新问题，给一线执法人员带来了执法风险，主要体现在涉及检验检疫的企业行政许可、备案、查验、证书签发、事后监督检查等方面。海关总署应积极组织专家深入研究，在依法行政的基本框架内，修订相关工作制度，为下一步修订《海关法》及一揽子修订检验检疫法律法规提供决策参考。

从短期来看，在对海关法、检验检疫法律法规进行大的修订之前，应重点关注以下几个问题：一是法定商品检验范围与目录外商品抽查问题。严格按照安全、卫生、健康、环保、反欺诈要求设定法定商品检验范围，界定商品检验与食品安全检验、动植物质量安全检验的关系，运用执法稽查理念改进目录外商品抽查，并融入海关稽核查工作范围。(6)王传斌：《借鉴<产品质量法>理念推进商检制度改革》，国家质检总局“纪念《产品质量法》施行20周年”征文(二等奖)，2013年8月。二是风险防控与布控查验问题。将国际上通行的“合格推定、风险管理、自动扣留”理念融入其中，明确审单放行、查验放行、实验室检测等各环节中企业与海关的权利义务，真正将《进出口商品检验法》规定的包括“抽样、检验和检查；评估、验证和合格保证；注册、认可和批准以及各项的组合”在内的合格评定程序落到实处。三是检验检疫证单签发问题。梳理现有检验检疫证单的种类、评语，明晰政府监管行为与企业商业行为的界线，明确哪些证书属于政府证明应当由海关出具、哪些是企业自我证明而由企业自备，积极改进证书评语，使检验检疫证单与海关的职权、责任一致，减少海关执法风险。(7)王传斌：《检验检疫证单的法律风险与改进思路》，《中国检验检疫》2013年第11期，第39-40页。四是口岸与国内监管衔接问题。进一步梳理海关与农业、卫生、市场监管部门的职责，加强工作配合，优化出口产地监管、进口流通领域监管、进口不合格品召回、产品安全信息发布等方面的配合机制，既要防止监管漏洞，又要避免重复监管。 五是海关特殊监管区检验检疫监管问题。按照国务院促进海关特殊监管区转型升级的要求，研究新形势下海关特殊监管区“一线”进出境和“二线”进出区检验检疫监管要求，明确地方政府部门在海关特殊监管区的安全监管职责，修订保税区检验检疫管理办法，在确保安全的前提下，进一步优化工作机制，简化通关环节，引领海关特殊监管区、自由贸易试验区海关监管模式改革。(8)王传斌：《从三起案例再论海关特殊监管区进出口食品安全监管法律制度的完善》，上海市法学会海关法研究会2019年年会暨第十二届海关法论坛学术研讨会交流论文，2019年12月。从长期来看，海关总署在修订《海关法》时应一并考虑法定检验检疫制度问题，应当按照新海关的新职能重新设计《海关法》的结构和内容，将法定检验检疫的职能、监管范围和监管程序融入海关法，同步修订《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》《食品安全法》相关内容，从微观检验检疫向宏观质量与安全监管转变，将现有法定检验检疫目录式管理改为风险管理，授权海关总署会同农业、卫生、市场监管等部门，按照国际上安全、卫生、健康、环保、反欺诈要求和动植物疫情、人类传染病疫情等，依照国际通行惯例，以宽出严进为原则，以风险管理为基础，引入检验检疫自动扣留制度，实施动态监管。同时，弱化口岸侵入式查验，强化事前监管与后续稽核查，与地方政府部门加强信息沟通与共享，确保海关与地方农业、卫生、市场监管等部门充分衔接、共同监管、优势互补，实施全链条监管，在确保安全、卫生、健康、环保、反欺诈的同时，进一步优化营商环境，促进开放型经济持续健康发展。