线与流：边界的起点和终点

【美】艾伦·帕森 王菲易 译 黄胜强 校

本文最初发表于2011年10月6日的布鲁克林法学院贝尔佛讲座(Ira M Belfer Lecture)上，后公开发表于《布鲁克林国际法杂志(Brooklyn Journal of International Law)》(2012年第37卷第2期，第389-406页)。经作者和《布鲁克林国际法杂志》出版商的许可，于2012年3月发表于《世界海关杂志(World Customs Journal)》(2012年第1期)。经作者授权翻译成中文。

边界线

纵观世界历史，边界的作用和功能过去曾经并且现在依然是划定和分隔一国主权与他国主权的界线。边界是地图上的法律界线，表示帝国和/或国家主权的开始和结束的地理位置。随着时间的推移，边界因政治和军事的发展而变化，通常伴随着以某种形式表达的合法的认可或共识。历史是这些发展和变化的叙事者。与法律一样，边界是省略了叙事过程的历史结果的体现和反映。

与其地图线相对应的边界空间是用入境口岸和出境口岸来标记的。移民和海关当局正是在口岸处理人员和货物跨境事务的。通常情况下，无论处于何种法律体系之下，这些口岸查验部门的职权范围都是最广泛的。在边界线上，主权具有进攻性，极力凸显自身，以决定谁具有进入(入境)和离开(出境)的权利或特权。早在圣经时代，海关征收的税费就已经成为政府重要的收入来源。在华盛顿执政期间，第一届国会最先通过的法案之一就是在1789年建立美国海关，(1)美国海关根据1789年7月31日第一届国会第5号法案设立。参见U.S. Dep't OF Treas., http：//www.treasury.gov/about/history/Pages/l600-1799. aspx(last updated Nov. 13,2010).这绝非偶然。

边界确定了一个国家的领土范围。它们是国防战略和国家安全政策的基本参考点。纵观历史，边界曾经是军事要塞的所在地，旨在从多方面阻止人或物的进入。公元前2世纪的中国长城、第二次世界大战前的法国马其诺防线、二十世纪苏联的柏林墙，以及二十一世纪美国的西南边界墙都有力地证明了这一点。罗伯特·弗罗斯特(Robert Frost)在“修补墙”一诗中写道：“好篱笆造就好邻居”，把边界的作用描绘得更富诗意和永恒。(2)参见Robert Frost, Mending IVaU, in The Poetry of Robert Frost: The Collected Poems, Complete and Unabridged 33 (Edward Connery Lathem ed., 1969).

因此，我们可以看到，边界是具有实际结果和重要性的分界线。如果我们沿着埃尔帕索的河畔走向格兰德河，到了中游时它就变成了布拉沃河和华雷斯，这里已经是墨西哥边界的起点了。不用再往前走，你已经从西半球最安全的城市之一(2010年只有五起凶杀案)进入了最危险的城市(2010年发生了3400起凶杀案)。(3)参见Monica Ortiz Uribe, El Paso. San Diego Among Safest Cities, KPBS.org(Nov. 22, 2010), http://wov.kpbs.org/news/2010/ nov/22/el-paso-san-diego-among-safest-cities/.虽然边界线很重要，但却很少因为它们本身所承载的变化而受到重视。

像流一样的边界

几十年以前，托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中引入了“范式”的概念，用来指涉从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式。(4)THOMAS S. KUHN, THE STRUCTURE OF SCIENTIFIC REVELUTIONS 10-13 (2d ed.1962).这种观察方法将我们周围的所有数据——所有周围的感觉——组织成我们可以理解和解释然后作用于它的种种模式。范式的划时代意义催生了我们在某一具体的时间节点行事方法的重大改变。(5)在库恩看来，这些范式转换标志着从托勒密的地心说向哥白尼的日心体系说以及牛顿的万有引力定律、爱因斯坦的相对论等的转型。同上，第66-91页。我的这个讲座的结论就是自“9·11”事件以来我们对边界的认识所发生的大量的范式变迁，使我们认识到边界不仅仅是线，也是一种流——在全球范围内的合法或非法的人流和物流。

全球性的人流和物流在人类历史上并不是第一次出现，早在古代就有，而且作为航海事件载入了大航海和地理大发现时代的编年史之中。比这早很多的还有沿着丝绸之路和茶马古道进入中国的货物和人以及穿越阿拉伯的商队(caravan)之路。(6)参见Mark Jenkins, Tea Horse Road: The Forgotten Road, NAT’L GEOGRAPHIC MAG. (MAY 2010), http://ngm.nationalgeographic.com/2010/05/tea-horse-road/Jenkins-text.

当代的人流和物流的体量本身也不足为奇。在殖民帝国和贸易公司的推动下，人流、物流的规模一个接一个世纪地成倍增长，人流、物流的活动在其影响不断扩大的比较优势逻辑的驱使之下成倍增加。工业革命大大加快了贸易与人员流动的密度(intensity)(7)Charles Hirschman & Elizabeth Mogford, Immigration and the American Industrial Revolution from 1880 to 1920, 38 Soc. Sci. Res. 897 (2009).、体量和速度的扩张，喷气发动机及互联网的发明又成为最新的强有力的推动力量。这些发展趋势的累积效应就是我们所说的全球化——资本、货物、人员、思想和图像前所未有的日常跨境流动；即时通信和交易的现实实践所创造的数据数字化进一步推进了全球化进程。

安全作为组织原则：9·11的强烈冲击

从一个全球化的世界走向或跨越美国边界线的人和物的数量之巨大、增长速度之快，超出了人们的想象。在2010年中的每一天，平均都有965167名旅客和行人、47293辆卡车、铁路和海运集装箱(8)On a Typical Day in Fiscal Year 2010, CPB…, CBP.GOV (Feb.25, 2011), http://www.cbp.gov/xp/cgov/about/ accomplish/previous_year /fy10_stats/ typical_day_fy2010.xml.以及 257990辆私家车进入美国。(9)U.S. Customs& Border Prot., Import Trade Trends: Fiscal Year 2010 Year-End Report 18 (2010) [hereinafter Import Trade 2010 Report], 参见http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/trade_programs/trade_trends/itt.ctt/itt.pdf.同年，约有2万亿美元的进口货物和1.8万亿美元的出口货物跨越美国国界。(10)Securing America’s Borders: CBP Fiscal Year 2010 in Review Fact Sheet, CBP.gov (Mar. 15, 2011), http://www.cbp.gov/xp/ cgov/newsroom/fact_sheets/cbp_overview/fy2010_factsheet.xml [hereinafter CBP 2010 in Review Fact Sheet].

基地组织通过美国带来的世界性“9·11”惨剧，让我们再也不能用与过去同样的眼光看待跨境流动。自1812年战争期间英国在华盛顿烧毁政府大楼以来，跨国恐怖主义第一次利用了美国边界比较开放和边境监管制度相对宽松的特点来入侵美国大陆。(11)当然，1941年，由于日本偷袭珍珠港，美国的领土再次被侵犯。“9·11”事件以一种与冷战期间我们习以为常的潜在威胁完全不同的真实而致命的恶毒袭击，彻底地改变了美国的安全观。

边界遭到侵犯给我们带来了不安全感。我们的本能反应都是在传统概念的边界线后面进行防守。所有的飞机都降落了，我们的领海和领空边界在9月11日之后被立即关闭。同样，我们的陆地边界实际上也被关闭了，因为要对每辆从墨西哥和加拿大进入的车辆进行彻底查验。美国还采用了其他相对比较隐蔽的方式，通过限制发放签证和其他移民优惠条件来关闭其边界。正如爱德华·奥尔登(Edward Alden)所记录的那样，其中的许多限制条件——尤其是与签证发放有关的——在今天依旧存在。(12)Edward Alden, Companies Take Action as Visa Curbs Hurt Trade, Fin. Times, Jan. 29, 2003 at 7; See generally EdwardAlden, The Closing of the American Border (Harper Collins Publishers 2008).

然而，所有在9·11事件之后立即采取的紧急措施都与通过过境区与供应链的全球旅行与贸易的现实发生了正面冲突，也直接挑战了美国作为一个开放、自由和友好的社会的形象。关闭边界所导致的难以接受的经济政策后果，外加新的安全要求，迫使我们从根本上转变观念。我们开始明白，我们的边界起点不在我们的口岸，而应该在乘客登上飞往这些口岸的飞机和货物被装上驶往这些口岸的船舶始发港。为了做出切实可行的安排来保证旅行和贸易的安全，应当把人流、物流看作是陆地、海上或空中的无数条线，并且从这个角度来观察和管理边界。

在9·11以后的十年间，三起针对美国的恐怖主义阴谋都涉及人员或货物的跨境流动。(13)此外，我们已经受到本国发生的恐怖主义事件的影响，例如尼达·哈桑少校(Maj. Nidal Hasan)在胡德堡(Fort Hood)基地实施的恐怖袭击，由纳吉布拉·扎奇(Najibullah Zazi)和一个阿肯色州的雇佣军所策划的纽约地铁系统袭击事件。Robert D. McFadden, Army Doctor Held in Ft. Hood Rampage, N.Y. Times (Nov. 6, 2009), http://www.nytimes. com/2009/11/06/us/06forthood.html?ref=nidalmalikhasan.每起事件都有力地证明了需要把法律上的线与涌向这些线的人流物流联结起来形成新的边界范式。

第一起事件涉及到所谓的人体炸弹，尼日利亚学生阿卜杜勒·穆塔拉(Umar Farouk Abdulmutallab)在荷兰登上一架飞机，企图引爆太安炸药(PETN)炸毁美国西北航空公司飞往底特律的一次航班。(14)Kenneth Chang, Explosive on Flight 253 is Among Most Powerful, N.Y. Times(Dec. 7, 2009), http://www.nytimes. com/2009/12/28/us/28explosives.html.凭借美国海关与口岸保护局锁定目标的能力，美国海关在航班起飞后就将穆塔拉确定为重点人物。(15)Ten Years after 9/11: Can Terrorists Still Exploit Our Visa System?: Hearing Before the H. Comm. on Homeland Sec. Subcomm. on Border & Mar. Sec., 112th Cong. 2 (2011) (statement of Edward J. Ramotowski, Acting Assistant Sec'y for Visa Services, Dep’t of State), available at http://homeland.house.gov/sites/homeland.house.gov/files/Testimony%20Ramotowski.pdf.当飞机抵达美国后，在他办理入境手续时，海关执法人员立即将他移送并对他进行审讯以做进一步调查。但这显然为时已晚，因为如果他成功了，他就会在飞机降落前炸毁飞机。在这种情况下，口岸安全要求首先必须阻止穆塔拉登机。如此一来，阿姆斯特丹的史基浦机场就成为了美国的口岸，而且口岸安全的目标也因此调整为在前往美国的出发地点识别和捕获乘客流中的高风险个体。

第二起事件是美国时代广场炸弹袭击案，袭击者沙赫扎德(Faisal Shahzad)是一名出生于巴基斯坦的美国入籍公民，曾出国接受过阿富汗和巴基斯坦边境地区的塔利班武装的训练。(16)Mark Mazzetti & Scott Shane, Evidence Mounts for Taliban Role in Bomb Plot, N.Y. Times (May 5, 2010), http://www.nytimes. com/2010/05/06/nyregion/06bomb.html.沙赫扎德在纽约大都市区使用从国外得到的支持和资源制造他计划在时代广场引爆的爆炸装置。沙赫扎德在准备搭乘阿联酋航空公司的航班逃离美国时被一名机敏的警卫拦截。海关与口岸保护局提前收到了关于该次出境航班的乘客名单信息，加上有关其旅行历史的重要数据，大大方便了当局在飞机起飞前几秒钟对身处肯尼迪机场停机坪的沙赫扎德的锁定与抓捕。

第三起恐怖主义阴谋是阿拉伯半岛的基地组织成员通过联合包裹运送服务公司(UPS)和联邦快递公司寄送炸弹包裹。(17)Erika Solomon & Phil Stewart, Al Qaeda Yemen Wing Claims Parcel Plot, UPS Crash, Reuters (Nov. 5, 2010), http://www. reuters.com/article/2010/11/05/us-usa-yemen-bomb-idUSTRE6A44PU20101105.简易的爆炸装置被隐藏在打印机墨盒内并定时到美国爆炸，从也门经伦敦和迪拜机场中转被寄送到芝加哥的指定地点。依靠与沙特当局的情报共享，我们才得以部署公共部门和私营部门的资源并在包裹到达预定目的地之前找到它们。与在其他情况下一样，这起事件的关键是收集、分析和共享涉及快递运输包裹的跨国来源、线路和人流物流的数据。

从这个角度来看，我们认为，本土安全部(Department of Homeland Security)下设的美国海关与口岸保护局的使命是：把危险的人和危险物品拒之于美国本土(homeland)之外。我们借助空间和时间的帮助，通过行使我们的权力并利用我们的资源来完成这一使命。我们能越早识别、拦截、消除对美国本土的威胁，我们的人民就越安全。我们实现这些目标的地点与我们的物理边界之间的地理距离越远，我们的国家就越安全。简而言之，本土安全部的工作就是确保流向或计划进入美国的人流、货流是安全的。关于我们使命的范式转移，已经从根本上影响了本土安全部实现其组织结构和具体职能以及处理与政府内外其他部门关系的战略和战术路径。

联合口岸管理

9·11恐怖主义的入侵引发了对美国本土安全的担忧。在美国，本土的概念对于许多人来说，听起来很新鲜，甚至很不舒服。它与早期在弗雷德里克·杰克逊·特纳的论文中所强调的新边疆(new frontiers)，(18)Frederick Jackson Turner, The Significance of the Frontier in American History, in Frederick Jackson Turner: Wisconsin’s Historian of the Frontier 26-47 (Martin Ridge ed., 1986).或者与十九世纪推动了美国南、北边界侵略扩张的“天命论(Manifest Destiny)”(19)可参见Albert Katz Weinberg, Manifest Destiny: A Study of Nationalist Expansionism in American History (Quadrangle Books 1963) (1935).形成了极大的反差。

对本土概念的新关注导致了在2003年通过立法的形式设立了本土安全部，它由在美国政府中先前分别设立的22个部门进行合并而组成。(20)History: Who Became Part of the Department?, Dep’t of Homeland Sec., http://www.dhs.gov/xabout/history/editorial_0133. shtm (last visited Feb. 26, 2012).本土安全部是将分别隶属于3个不同政府组成部门的4个独立的组织整合为一个新的机构。这4个组织分别是隶属于美国司法部的负责管理计划合法或非法进入美国的人的事务的海岸警卫队和移民及归化局、隶属于美国财政部的负责管理货物的美国海关，以及隶属于美国农业部的负责处理农业虫害及对美国农作物的潜在生物入侵的农业检验局。(21)参见The Future is Now, U.S. Customs Today (Feb. 2003), http://www.cbp.gov/xp/CustomsToday/2003/February/future.xml.

我们以前的各自为政的口岸管理体制自十九世纪以来就存在了，至少可以说，这种口岸管理体制是没有效率的。但它却是历史的必然。正如约翰·巴思(John Barth)在长篇小说《穷途末路》中借用奥利弗·温德尔·霍姆斯(Oliver Wendell Holmes)的一段话所言：“从长远来看，意大利的形状为什么像香肠而不像靴子，这里没有道理可言，但这种情况并没有发生。世界就是这样，而且这不是一个逻辑问题。”(22)John Barth, The End of the Road76 (rev. ed. 1967) (emphasis omitted).我在20世纪90年代担任驻加州南区的美国检察官时亲历了这一点。我在克林顿政府时期被任命为所谓的边界沙皇(Border Czar)，专门负责“协调”从加利福尼亚州南部到南德克萨斯州南部的联邦执法工作，官僚对抗和无休止的资源竞争所维护的现存的烟囱林立式管理结构制约了我在这一职位上取得成功。

在9·11的严酷考验中上述紧张关系被消除，并且在美国历史上第一次出现了统一的口岸管理；而且，从全球来看，也是在世界历史第一次实现了移民、海关和农产品检查的统一职权(23)美国海关与口岸保护局还同时是其他40个联邦机构的唯一执行机构，这些机构承担着对进出境的人员和货物进行监管的职责。上述机构主要包括：食品药品署、环境保护署、消费者食品安全委员会和交通部。由同一名执法人员来行使，而这名执法人员就是为了一个以安全为首要使命的单一机构工作的，从而创造了联合的口岸管理体制和现代的口岸保护的科学与艺术。从表面上看，这很合乎情理，而且实践也证明确实如此。但是，如果没有危机的发生，它就不可能实现，我们依然会以各自为政的方式来全面履行安全职能。(24)无论国家的大小，加拿大、英国和澳大利亚都是其中为数不多采取措施整合政府部门的国家。然而，由于每一个国家都没有进行职责的充分整合，所以机构整合的工作已经陷入停滞状态。例如，加拿大口岸事务局(Canadian Border Services Agency，简称CBSA)、澳大利亚海关和口岸保护事务局(Australian Customs and Border Protection Services，简称ACBP)与移民和公民部(Department of Immigration and Citizenship，简称DIAC)共同履行与口岸有关的职责。英国口岸事务局(United Kingdom Border Agency，简称UKBA)，被授权执行移民法和征收关税，但不承担反恐的职责。我大胆预测，在未来几十年中，大多数国家都会改成联合的口岸管理；再回过头来看我们的做法，我就会质疑如果他们不这样做还是否能够维持口岸管理的有效运作。正如哲学家亚瑟·叔本华(Arthur Schopenhauer)的妙文：“任何真理都要经过三个阶段：第一,它受人奚落；第二，它遭到强烈反对；第三，它被当做不证自明的东西被大家接受了。”(25)The Harper Book of Quotations 451 (Robert I. Fitzhenry ed., 3d ed. 1993) (quoting Arthur Schopenhauer) [hereinafter Harper Book of Quotations].

迈向一体化的国家和本土安全工程

根据《2002本土安全法案》，(26)Homeland Security Act of 2002, Pub. L. No. 107-296, 116 Stat. 2135.设立了本土安全部，这是自1947年组建国家军事机构、随后于1949年更名为国防部(Department of Defense，简称DOD)以来最大规模的政府机构改革。(27)About the Department of Defense (DOD), U.S. Dep’t of Def., http://www.defense.gov/about/ (last visited Feb. 26, 2012)[hereinafter About the DOD].本土安全部由24万名员工所组成，(28)关于本土安全部，参见网址http://www.dhs.gov/xabout/ (最近一次更新于2012年2月13日)。是继国防部和退伍军人事务部(Department of Veterans Affairs)(29)The Executive Branch, White House, http://www.whitehouse.gov/our-government/executive-branch (last visited Feb. 26, 2012).之后的第三大政府组成部门。虽然本土安全部和海关与口岸保护局内部的机构整合已经完成，但从本土安全和口岸保护的角度来看，职责一体化的发展和实现还有一段很长的路要走。国防部的机构改革实践很有参考借鉴意义。

国防部成立于第二次世界大战之后，它把军队/空军拆分后与海军陆战队(30)About the DOD, supra note.合并，并接管了当时隶属于财政部(Treasury Department)的海岸警卫队(Coast Guard)。(31)2003年，海岸警卫队成为本土安全部的下设机构。Coast Guard History: When Was the Coast Guard Established?, U.S. Coast Guard, http://www.uscg.mil/history/faqs/when.asp (last modified Jan. 31, 2012).尽管国防部长办公室(Office of the Secretary of Defense)从一开始就致力于建立新的协调机制，但各个部门的自主意识仍旧阴魂不散——甚至顽强地维持着——而且还持续了很长时间。缺乏真正的职责一体化和与之相适应的联合行动的现象非常显见。1980年的伊朗人质救援行动失败(以及几年后在格林纳达进行的保护美国公民的行动中所表现出来的碎片化和不协调问题)，可悲地暴露出各个政府组成部门各自为政、互不往来。正是此时，国会介入并通过了《戈德华特-尼科尔斯国防部重构法案(Goldwater-Nichols Act)》，(32)Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Pub. L. No. 99-433, 100 Stat. 992 (codified at 10 U.S.C. § 101 et seq. (2006)).要求在运行计划和执行中开展实质性的一体化联合行动。(33)Bruce Berkowitz, Intelligence Reform: Less Is More, Hoover Digest (Apr. 30, 2004), http://www.hoover.org/publications/ hoover-digest/article/6809.从那以后，国防部就一直致力于走向成功的机构整合，并带来了惊人的军事成果。在巴基斯坦阿伯塔巴德，在人员无一伤亡情况下完成了击毙奥萨马·本·拉登的行动，就是能够让仍持怀疑态度的人(包括一些海军上将和少将)都深服不疑的最新佐证。(34)Peter Baker, Helene Cooper & Mark Mazzetti, Bin Laden is Dead, Obama Says, N.Y. Times(May 1, 2011), http://www. nytimes.com/2011/05/02/world/asia/osama-bin-laden-is-killed.html?_r=1&hp.

本土安全部和国防部的内部机构改革离一体化运作的目标还有很长的路要走，也许会像国防部一样需要几十年甚至更长的时间。希望历史能让我们避免许多灾难性的、突发性和加速性的重大事件。

口岸保护和本土安全领域内的职责一体化仍然是一种次要的迫切要求。我想说的是军事和执法之间更深入的关系才是首要的。学术上——主要是法律上——的构建需要创造一套修正的理论，该理论应当能够恰当地协调这些职能并明确本土安全是一种国家安全，但这项努力才刚刚起步。在很多地方，这种影响已经显现出来了。我们努力去判断是否要在联邦法庭中将恐怖分子认定为罪犯，或在军事法庭认定为敌方战斗人员。(35)See Civilian, Military Trials Prosecute Terrorism Suspects Differently, USA TODAY (Nov. 22, 2009, 11:58 PM), http://www. usatoday.com/news/washington/2009-11-22-civilian-vs-military-trials_N.htm.我们坚持把武装力量(posse comitatus)作为宪法的保障，但与此同时，许多人也会担心，在跨国犯罪和恐怖主义的环境中，我们也许会犯下一个时代错误。(36)参见 Nathan Canestaro, Homeland Defense: Another Nail in the Coffin for Posse Comitatus, 12 Wash. U. J.L. & Pol’y 99, 99-144 (2003).

简而言之，把军事与执法对立起来的传统的二分法，以及二者之间所达成的历史性的美国式和解，毫无疑问地，已经不再成为我们航行中可以依靠的某些导航星。目前在阿富汗的军事活动似乎与占据传统的地理优势关系不大，而更多的是确保该国或任何其他国家不会提供一个从那里产生可以袭击美国的危险的人和危险物的基地。尽管手段和方法不同，但问题的焦点都在于确保流向美国本土人员及货物的口岸安全保护职责。军事与执法两者之间是有区别的，而且确实存在着实质性的差异。然而，我建议，在一个以源源不断的人流物流而不是明确的分界线为标志的无国界世界(borderless world)中，有必要重新审视和分析军事和执法之间的关系。

将数据转化为有用的信息

如果边界表现为人流物流形态而不是线状的形式，那么那些确保这些人流物流的安全性和合规性的人就必须面对这样的现实，百分之九十七到百分之九十八的人流、物流都是合法和守法的贸易和旅行。(37)Import Trade 2010 Report, supra note 9, at 18.从这个合法的群众中识别并拦截危险旅客和危险货物，这一目标要求我们必须区分高风险和低风险的人和物。

因此，风险评估浮出了水面，成为口岸管理的基石。信息则依次成为风险评估的中心，然而，数据却是及时的和可操作信息的基础材料。

为了履行其职责，海关与口岸保护局开发了美国政府最大的未分类数据的收集、存储和传播功能。每天，海关与口岸保护局都会与其他政府部门、运输承运人、报关员以及全球旅行网络和供应链中的众多其他参与者交换13.5亿条电子信息。这些供分析的信息由位于弗吉尼亚州的海关与口岸保护局的全国人员及货物目标锁定中心来处理。这个中心有权分别查阅在过去八年中从陆地、海上和空中合法或非法地经由口岸跨越美国国境的每个旅行者和每票货物的记录。利用智能化的搜索规则并采用复杂的算法，再根据本土安全部和情报界已识别出的潜在风险，对该数据所提示的已知的和未知的威胁进行详细分析。以这种方式来锁定目标，可以提高我们发现在口岸正在寻找的危险人员和危险物品的能力。通过这种方式来仔细检查每一个与口岸相关的交易活动。

从这种信息数据共享和准入的情况中，我们获得了如下的启示：在现代，我们在幼年时期所学到的东西至今仍然是真理——信息就是权力。然而，这个真理的传统内涵已经被彻底颠覆了。如今，储存信息的人希望通过强制他人需要信息来扩大他们的权力，但他们会很快觉得自己被孤立了，而且会渐渐地被忽视。大量的数据以及信息的其他来源的在线传播最重视共享：一个人的信息如果想变得更有价值，即更有用和更具有行动性，就必须学会利用能具体化和反映出其他参考点的其他信息和数据，其他参考点有利于各点之间的连接。

对科层制(bureaucracy)的影响是相当大的，比如与常规的“谷仓式(silo)”或“烟囱型(stove-piped)”组织结构安排之间就出现了关系紧张。正如劳伦斯·赖特(Lawrence Wright)在《塔影蜃楼》一书中所记述的那样，中央情报局和联邦调查局在9·11事件后立即发现，在双方单独储存的未共享的信息中包含了大量的如果合并在一起就会发现基地组织的阴谋的相关信息。(38)参见See Lawrence Wright, The Looming Tower: Al-Qaeda andthe Roadto 9/11 (2006).值得称道的是，在过去的十年间，这些部门之间的数据和信息共享，尽管没有完全实现，但已呈指数级增长了。这种共享的反恐情报和信息，加上海关与口岸保护局所提供的外国的与旅行相关的数据，已经多次证明了其对维护本土安全的实际价值。(39)两起引人关注的案件涉及美国合法永久居民纳吉布拉·扎齐(Najibullah Zazi)和在美国出生的美国公民戴维·科尔曼·海德利(David Coleman Headley)的逮捕和定罪问题。参见United States v. Zazi, No. 09-CR-663, 2010 WL 2710605 (E.D.N.Y. June 30, 2010); United States v. Kashmiri, No. 09 CR 830-4, 2011 WL 1326373, at *1-5 (N.D. Ill. Apr. 1, 2011). Zazi was recruited by al Qaida to conduct suicide attacks using explosives against the New York City subway system. 参见Zazi, 2010 WL 2710605, at *1. 海德利与基地组织和巴基斯坦恐怖组织虔诚军(Lashkar-e-Taiba)共同策划了2008年11月孟买恐怖袭击事件。参见 Kashmiri, 2011 WL 1326373, at *1-2; Sebastian Rotella The American Behind India’s 9/11—And How U.S. Botched Chances to Stop Him, Pro Publica (November 22, 2011, 10:52 AM), http://www.propublica.org/article/david-headley-homegrown-terrorist.

我们不应低估，反恐背景之外的数据共享的障碍也很快地产生了。在国际层面上，即使在最亲密的盟友之间，与口岸有关的数据共享也仍处于初级阶段。对于国家利益的传统狭隘观点以及对隐私和公民自由的反思性观念限制了共享的意愿，并且强化了这种长期存在的地域主义观点和目光短浅的行为。

类似的影响在国内那些科层制分工根深蒂固的领域中也存在。对犯罪现场不同的处理方法尤其如此。对于案件调查人员而言，在刑事司法模式的指导下，信息应当锁进案卷并评估它是否能在起诉时作为“可接受的证据”。对于值勤的警察来说，这些信息可能是及时预防犯罪的关键情报。现行的规则规定应根据它随后在法庭上的使用来处理信息，如果不这样做则会违背现行规则。随着时间的推移，这种思维定式将让位于情报和信息共享所具有的必然和令人信服的优越性。但愿不可避免的改革不再靠灾难性的后果来推动。

把促进合法贸易与旅行作为一种安全制度

长期以来的观点认为，安全和贸易是一场零和博弈(zero sum game)中的两个独立变量。根据常规思维，贸易便利化，加速贸易流动与确保贸易安全这两者之间必须实现最优均衡。几十年来，在口岸贸易通关业务中，“如此多的耽搁”的概念已经变成了“如此多的安全”。然而，通过全面应用风险管理，使这一概念不仅在理论上成为一个伪命题，而且在实践中也被证明是适得其反和事与愿违的。

如果做不到对每一根稻草都进行检查，那么就只有两种方法可以找到“稻草捞针”谚语中所说的那根针。一种方法是你对针的位置有非常具体的信息，这样你可以到草堆中间把针找出来。每隔一段时间，我们会获得一份那种具体的情报——就像来自也门的联合包裹服务公司(UPS)和联邦快递(FedEx)炸弹包裹事件的情况一样。我们收到了非常确切的信息，因此能够进入正在全球数以百万计的包裹的跨国流中精准地发现那两件藏有爆炸物的包裹。

但我们不能总是指望那种可采取行动的情报。所以稻草捞针的唯一方法就是让草堆变小。而让草堆变小的方法就是用常规的方法把高风险的人和物与低风险的人和物区别开来，然后加速后者在全球体系中的流动。

其实，根据风险划分人流物流是在任何资源配置条件下提高口岸安全的必要条件。我们如果通过口岸监管加快合法贸易和人员的通行，就可以将稀缺的监管和查验资源集中在我们确认有负面信息的或者是我们缺乏足够的信息来合理评判其合法性的人流和物流上。所以，如果能够在口岸快速放行普通的旅行者和合规的货物，不仅对经济发展有利，而且考虑到我们所面临的旅行者和货物的数量，对于履行安全职责本身也至关重要。

因此，贸易便利和提高安全性这两个问题，在均衡中既不是互相对立的关系，也不是此消彼长的关系。相反，它们是一个单一过程的两个重要组成部分。这种对人流、物流进行管理的方法在美国已经成为我们的口岸管理体制的基石。

海关与口岸保护局正在重新设计其内部的贸易监管职能和现场查验制度以体现这种监管模式。受信旅客(Trusted Traveler)和受信公司(Trusted Shipper)倡议是该战略的关键核心要素。(40)Budget Hearing Before the H. Appropriations Comm., Subcomm. on Homeland Sec., 112th Cong. 181-87 (2011) (testimony of Comm’r Alan Bersin, U.S. Customs & Border Prot.), available at http://www.dhs.gov/ynews/testimony/ testimony_1300738129469.shtm.“全球通关(Global Entry)”是一项安全计划，将快速通关的待遇扩大到适用于进入美国的预先批准的低风险航空旅客。(41)同上。NEXUS入境卡会员和SENTRI入境卡会员计划也分别应用于加快经由我们与加拿大和墨西哥的陆地边界的跨境流动管理。(42)参见 Trusted Traveler Programs, U.S. Customs& Border Prot., http://www.cbp.gov/xp/cgov/travel/trusted_traveler/ (last visited Feb. 26, 2012).在货物方面，“C-TPAT”[海关-商界反恐伙伴计划(Customs-Trade Partnership Against Terrorism)]计划的成员也可以享受同样的优待。(43)参见 C-TPAT: Overview, CBP.gov, http://www.cbp.gov/xp/cgov/trade/cargo_security/ctpat/what_ctpat/ctpat_overview.xml (last visited Feb. 26, 2012).

这些受信伙伴(trusted partner)计划都基于同一种“相互妥协”的理念：为了与其他国家政府共享能确定加入该计划的人员和实体的安全状况和背景的信息，作为交换承诺,美国政府履行两项互相约束的义务。(44)Import Trade 2010 Report, supra note 9, at 1-18.第一项义务，美国政府保证对所收到的信息保密并仅将其用于给定的目的。第二项义务，旅客、进口人或承运人一旦经过审查并被视为可信，将获得快速入境的优待。

这其中的动力来源在于与公共部门-私营部门以及与其他国家建立真正的伙伴关系的至关重要性。这里所需要的，不仅是伙伴关系的增强，而且是双方互动的质量和性质的改变。以往的普遍做法——政府下达命令、私营部门遵从——必须让位于共同创建(co-created)的监管制度，唯有这种制度才能从一开始就采用“相互妥协”的方法来应对不断演变的恐怖主义/跨国犯罪的威胁。在也门快件阴谋被粉碎之后，作为对公共部门-私营部门的共同诉求的回应，空运货物预检制度(Air Cargo Advance Screening, 简称ACAS)(45)Cargo Security: Advance Electronic Information & Screening, IATA (Oct. 2011), http://www.iata.org/whatwedo/cargo/tracker/ october-2011/pages/security.aspx.抓住了这一需求并最好地展现了最佳的发展方向。从空运货物供应链上所有参与者提供的预先信息和做出的早期决定，加上海关与口岸保护局、运输安全管理局、航空承运人、货运代理和国际邮政管理部门，我们得以共同创建一个缩小的“草堆”以尽可能早地对“针”采取行动的工作方法。最终目标是在全球范围内要求提供预先信息并确保对空运货物预检制度所识别的高风险货物在适当的监管框架和协议下进行实际查验。(46)在签证豁免计划(Visa Waiver Program，简称VWP)中存在着类似于在国际伙伴关系背景下对乘客进行监管的方法。VMP计划中的旅行者必须使用安全的、机器可读的旅行文件，并且在前往美国之前必须获得电子旅行授权系统 (Electronic System for Travel Authorization ，简称ESTA)的旅行预授权。参与该项目的国家目前已经达到36个，必须满足定期进行核实的更高安全标准，并为美国公民和国民的旅行提供免签待遇。参见8 USC 1187 (2006); 8 USC 1732(c) (2006).

如果没有这种真正的协作，我们就无法战胜扩大这些基于信任和信心的方案而来的挑战，使它们立即对我们的安全状况和我们的经济竞争力产生令人满意的重要作用。(47)自2010年12月起，美国海关与口岸保护局通过向持有NEXUS和SENTRI入境卡的会员提供全球入境福利，整合了其受信旅客计划，反之亦然。Global Entry Expansion Federal Notice Published, CBP.gov (Dec. 29, 2010), http://www.cbp.gov/xp/cgov/travel/travel_news/global_published.xml. Nearly one million persons presently participate. CBP 2010 in Review Fact Sheet, supra note 10. 已经有超过10000家公司通过了海关-商界反恐伙伴计划货物安全项目的认证。参与海关-商界反恐伙伴计划的成员已经达到10000名。4 FRONTLINE MAG., no. 1 Winter 2011, at 5, available at http://nemo.cbp.gov/opa/ frontline/winter_frontline2011.pdf. 在国际层面上，海关与口岸保护局通过与包括加南大、欧盟、日本、约旦、韩国和新西兰在内的受信伙伴签署“互认协议”，继续推进加强供应链安全计划。海关与口岸保护局还与巴西、加南大、德国、韩国、墨西哥、荷兰、卡塔尔和英国签订了不具约束力的受信旅客协议。参见Susan Holliday, Global Entry Takes Off: Private-Sector Support Fuels Boost in Frequent Flier Program, 4 Frontline Mag., no. 1, Winter 2011, at 11, 网址参见 http://nemo.cbp.gov/opa/ frontline/winter_frontline2011.pdf.在这里，“更少即是更多”；而且马尔科姆·格拉德威尔(Malcolm Gladwell)所说的“临界点”就是我们的目标(48)Malcolm Gladwell, The Tipping Point (2000).

美国、墨西哥和加拿大：一个国内间(intermestic)的北美

新的边界范式对我国南北陆地边界的邻国具有特殊意义，并具有特殊的发展前景。

我们的情况很独特，首先是因为地缘上接壤。我们与墨西哥共享1900英里的陆地边界，与加拿大共享5400英里的陆地边界(包括阿拉斯加和育空之间的陆地边界)。其次是历史，我们在19世纪与每一个邻国都曾发生过武装冲突，但国际条约和随后的领土的和平调整为我们带来了世界上最长的非军事化的陆地边界。(49)1817年与加拿大(1812年英美战争后与英国)签订了《鲁什-巴戈条约(Rush-Bagot Treaty)》，1848年签订的《瓜达卢佩伊达尔戈条约》，结束了美墨战争，建立了持久和平。更多的边界条约以友好的方式达成了：通过《韦伯-阿什伯顿条约》(1842年)和《俄勒冈条约》(1846年)与加拿大(英属北美)通过《加斯登购买条约》(1853年)与墨西哥达成了边界协议。参见Milestones, Off. of the Historian, http://history.state.gov/milestones (紧随其后的是“1801-1829”或“1830-1860”的超链接；然后选择边界协议的名称) (最近一次访问是2012年2月26日)。

随着时间的推移和空间的拓展，美国与墨西哥和加拿大之间的关系也具有同样的独特性。这是一种既不同于传统的“国际的(international)”概念，也不同于传统的“国内的(domestic)”概念——当然是由于存在着独立的主权——的关系，而是一种用贝勒斯·曼宁(Bayless Manning)在20世纪70年代创造的“国内间”一词来界定的关系。(50)Bayless Manning, The Congress, The Executive and Intermestic Affairs: Three Proposals, 55 Foreign Aff. 306, 309 (1977).

尽管如此，从人流和物流管理的角度来看，我们与墨西哥和加拿大接壤的口岸，大都存在通行效率过去和现在都低的问题，这是一个不争的事实。原因是因为我们和邻居之间关系的不对称性。(51)美国、加拿大和墨西哥的人口分别为3.13亿、3400万和1.13亿。Country Comparison: Population, in Central Intelligence Agency, The World Fact book(July 2011)[hereinafter World Fact book], 具体可参见https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2119rank.html. Economically, their gross domestic products are $15.04 trillion (U.S.), $1.39 trillion (Canada), and $1.657 trillion. Field Listing: GDP (Purchasing Power Parity), in World Fact book, supra, 具体可参见https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2001. html.在双边关系中，只有在边界线上，我们才在司法权(juridical power)事务上是平等的。在边界上，我们的邻国小心翼翼地捍卫着主权的特权，以此来增强他们的民族自豪感和认同感，避免他们的政治、经济和文化在他们的门槛上被“大国”所支配。波菲里奥·迪亚兹(Porfirio Díza)于1877年至1880年间任墨西哥的统治者，并于1884年至1911年间再次统治墨西哥，他把这种不幸感归纳为：“墨西哥离上帝那么远，距美国如此近。”(52)Harper Book of Quotations, supra note 25, at 31; Chronology of Leading Historical Events in Mexico, in Randolph Wellford Smith, Benighted Mexico 383 (1916).这种不幸感在墨西哥人看来特别明显，加拿大人也有同感，只是以不同的问题和不同的方式表现出来而已。(53)例如参见Meg Bortin, Global Poll Shows Wide Distrust of United States, N.Y. Times (June 27, 2007), http://www.nytimes. com/2007/06/27/news/27iht-pew.4.6365578.html?pagewanted=all.无论是基于安全的理由还是经济的理由，在贸易流和人流的背景中重新构想并重新构建我们与墨西哥和加拿大的边界，都是至关重要的。

在贸易方面，全球贸易集团的出现更多地体现出从北美竞争力的角度看待美国经济繁荣的重要性。为了下半个世纪在与东亚、印度次大陆和巴西的竞争中取胜，我们必须把《北美自由贸易协定》(NAFTA)提升到新的水平。(54)在墨西哥被称为“自由之家”(Tratado de Libre Comercio，简称TLC)的北美自由贸易协定大大扩大了美国与加拿大(2010年为525亿美元)和墨西哥(2010年为3930亿美元)之间每年的进出口贸易量，使得它们分别成为我们第一大和第二大贸易伙伴。主要贸易伙伴和对外贸易统计数据，参见http://www.census.gov/foreign-trade/statistics/ highlights/top/top1012yr.html (last updated July 12, 2011). The second, fourth and fifth rankings belong respectively, to China ($456.8 billion in 2010), Japan ($180.9 billion in 2010) and Germany ($130.9 billion in 2010). Id.实现这一目标的关键路径就是大幅提高我们的口岸通行效率，以便在“北美自贸区高速公路(NAFTA Highway)”上将目前的跨境交易成本降低10%至20%。

在安全方面，我们的唯一关注点必须从北部和南部的陆地边界线转移至“大陆周边安全(continental perimeter security)”。(55)例如，参见John Noble, Fortress America or Fortress North America, 11 L. & Bus. Rev. Am. 461 (2005).这种方法将使加拿大、美国和墨西哥能在全球前往北美大陆的人流、物流中共同识别和拦截危险的人和物。我们陆地边界的长度，加上避免边界“加宽”(用加拿大的说法)的经济需要，决定了这种工作方法。这种模式就像北美防空司令部(North American Air Defense,简称 NORAD)，它使加拿大和美国能够联合跟踪和保护北部大陆空域免受航空威胁。(56)加拿大和美国的军事力量轮流承担北美防空司令部的指挥职责。例如，在9月11日那天，美国空军的拉尔夫·埃伯哈特(Ralph Eberhart)将军负责指挥北美防空司令部对恐怖袭击事件做出应对，他的副指挥官是加拿大空军的负责人肯尼思·彭尼(Kenneth Pennie)中将。参见Adam J. Hebert, The Return of NORAD, 85 Air Force Mag., no. 2., Feb. 2002, at 50 available at http://www.airforce-magazine.com/MagazineArchive/Documents/2002/ February%202002/0202norad.pdf.

在奥巴马总统的领导下，美国与墨西哥和加拿大在经济和安全方面的关系都有了很大的进展。2010年5月，奥巴马总统与墨西哥总统费利佩·卡尔德隆(Felipe Calderon)共同发表了《21世纪边界管理宣言》。(57)2010年5月19日，美墨发布《21世纪边界管理宣言》(由美国总统奥巴马和墨西哥总统卡尔德隆共同发表), 参见http://www.whitehouse.gov/the-press-office/declaration-government-united-states-america-and-government-united-mexican-states-c.该宣言实际上重塑了美墨双边战略关系，决定性地使美墨双边关系摆脱了过去在移民和毒品问题上相互指责的对话状态。两国总统认识到，墨西哥打击有组织犯罪的历史性斗争与美国的国家安全利害攸关，因此对合法和非法跨境流动应树立一种“共担责任(co-responsibility)”的理念。把北上的毒品走私及人员偷渡和南下的枪支和大量现金看作是一个犯罪循环圈，这种看法为两国开展执法合作创造了条件，这种合作在五年前甚至都是不可想象的。

2011年2月，奥巴马总统和加拿大总理斯蒂芬·哈珀(Stephen Harper)共同发表了《周边安全与经济竞争力共同愿景宣言(超越边界宣言)》，这在美加关系中同样象征着着一种的重大起步。(58)2011年2月4日，美加发布《超越边界：周边安全与经济竞争力的共同愿景宣言》(由美国总统奥巴马和加拿大总理哈珀共同发表), 参见 http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/wh/us-canada-btb-action-plan.pdf.《超越边界宣言》建立在更长期、更深厚的双边信任基础之上，推动产生了一项难以置信的雄伟行动计划，该计划涵盖了美国-加拿大安全和经济竞争力议程的全部，它直面过去被婉言推迟处理的问题，从信息共享到货物的预先查验，以及驻扎在对方国家的执法人员对等地携带武器的问题。

美国在政策上的这些调整和进步都是与我们的邻国并行展开的，我们尊重双方主权的敏感性以及谈判中存在的分歧和困难。尽管如此，在未来十年，美加墨三方会谈会越来越多，会给三国以及它们共有的北美带来了巨大的期望。

总结

法国诗人保罗·瓦莱里(Paul Valéry)曾说过：“(困扰)我们这个时代的是,未来,并不像过去看上去的那样” 。(59)参见The Greatest Quotations of All Time 264 (Anthony St. Peter ed., 2010).在今后几十年里，安全和经济发展仍然是我们这个时代的主题，因为我们正在经历这个主题的国内的、国际的和国内间的效应。通过线和流的镜头，我们同时看到了边界的传统终点和现代起点。