新冠肺炎疫情防控涉及海关法律问题的思考

管伟星

2019年12月以来，新型冠状病毒肺炎(世界卫生组织命名为COVID-19，以下简称新冠肺炎)疫情牵动着全中国人民的心，也引起了世界各国的广泛关注。疫情发生后，党中央、国务院高度重视，习近平总书记多次作出重要指示，强调要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓，同时强调要全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障。“疫情就是命令，防控就是责任”，海关系统迅速行动，投入到这场疫情防控阻击战当中，特别在进出境卫生检疫和疫情防控及治疗物资的快速通关、减免税等方面发挥着重要作用，而突如其来的疫情也对海关执法能力提出了重大挑战。本文对相关法律问题进行了调研和梳理，希望对海关依法履行职责，做好疫情防控工作有所裨益。

一、进出境卫生检疫相关法律问题

(一)海关针对疫情开展相关检疫管理的主要法律依据

《国境卫生检疫法》第四条规定：“入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品，都应当接受检疫，经国境卫生检疫机关许可，方准入境或者出境。”因此，对于入境、出境的人员、交通工具、运输设备，可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包，海关都有进行检疫的权力，并根据检疫的结果，决定是否准予入境。

新冠肺炎作为一种新型的传染病，并未在《国境卫生检疫法》中直接予以列明，但《国境卫生检疫法》第三条第二款规定“检疫传染病，是指鼠疫、霍乱、黄热病以及国务院确定和公布的其他传染病”，因此,在突发情况下，国务院有权确定和公布将某种传染病纳入检疫传染病进行管理。2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布了2020年第1号公告(以下简称1号公告)，明确国务院已批准将新冠肺炎纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理，海关总署、国家卫生健康委员会联合发布了关于防控新冠肺炎的2020年第15号公告，进一步明确了出入境人员在出、入境时出现发热、咳嗽、呼吸困难等不适症状时应当向海关主动申报并配合海关做好卫生检疫的工作，这为海关对新冠肺炎开展卫生检疫等相关管理活动提供了直接明确的法律依据。

(二)对于染疫人或染疫嫌疑人采取相关措施的法律依据

对于染疫人或可能染疫的高危人群采取相关措施的法律法规依据主要是《国境卫生检疫法》及其实施细则，对检疫传染病染疫人采取的措施是隔离，隔离期限根据医学检查结果确定，对检疫传染病可能染疫的高危人群采取的措施是将其留验或者就地诊验，留验或者就地诊验的期限根据该传染病的潜伏期确定。(1)参见《国境卫生检疫法》第十二条：“国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫人必须立即将其隔离，隔离期限根据医学检查结果确定；对检疫传染病染疫嫌疑人应当将其留验，留验期限根据该传染病的潜伏期确定。”《国境卫生检疫法实施细则》第五条：“卫生检疫机关发现染疫人时，应当立即将其隔离，防止任何人遭受感染，并按照本细则第八章的规定处理。卫生检疫机关发现染疫嫌疑人时，应当按照本细则第八章的规定处理。但对第八章规定以外的其他病种染疫嫌疑人，可以从该人员离开感染环境的时候算起，实施不超过该传染病最长潜伏期的就地诊验或者留验以及其他的卫生处理。”

需要说明的是，海关所采取的隔离、留验等措施，不适用《行政强制法》，该法第三条第二款规定“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”，但对染疫人或染疫嫌疑人采取相关措施时，海关仍应当遵守《行政强制法》中的合法性、适当性等原则，并保证当事人的知情权、陈述权、申辩权等正当权利。

(三)进出境人员违反相关规定的法律责任

一是行政责任。根据《国境卫生检疫法》相关规定，海关对于逃避检疫，向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况的单位和个人，可以给予警告或者罚款，《国境卫生检疫法实施细则》对此进行了细化，规定出入境人员拒绝接受检疫或者抵制卫生监督，拒不接受卫生处理的情形，或者伪造、涂改健康申明卡等检疫单证不如实申报疫情的，海关对其处以警告或者100元以上5000元以下的罚款；隐瞒疫情或者伪造情节的，海关将对其处以1000元以上1万元以下的罚款。

二是刑事责任。根据《刑法》第三百三十二条的规定，出入境人员违反《国境卫生检疫法》相关规定，引起新冠肺炎疫情传播或者有引起传播严重风险的，以妨害国境卫生检疫罪依法追究刑事责任；根据《刑法》第一百一十五条第二款的规定，患有新冠肺炎或者疑似新冠肺炎而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗，过失造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，按照过失以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任；(2)《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定：“……患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗，过失造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，依照刑法第一百一十五条第二款的规定，按照过失以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。……”根据《刑法》第二百七十七条的规定，以暴力、威胁方法阻碍海关工作人员依法履行的检疫、强制隔离等预防、控制措施的，以妨害公务罪依法追究刑事责任。(3)《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第八条规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。”

(四)《传染病防治法》等法律法规是否是海关的执法依据

《传染病防治法》作为中国对传染病预防、控制和消除的专门法律，其对于国境卫生检疫规定了国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时相关的报告义务，同时明确了对于国境卫生检疫，该法未规定的，适用其他有关法律、行政法规的规定。(4)《传染病防治法》第七十九条：“传染病防治中有关食品、药品、血液、水、医疗废物和病原微生物的管理以及动物防疫和国境卫生检疫，本法未规定的，分别适用其他有关法律、行政法规的规定。”《突发公共卫生事件应急条例》等法规对于法律适用也有类似条款，(5)《突发公共卫生事件应急条例》第三十八条第三款：“涉及国境口岸和入出境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的，依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。”因此《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规也应当是海关的执法依据。但《传染病防治法》与《国境卫生检疫法》内容各有侧重，《传染病防治法》作为传染病管理的基本法律，侧重点在于预防、控制和消除传染病在国内的发生与流行，而《国境卫生检疫法》作为调整国境卫生检疫工作的专门法律，侧重点在于防止传染病由国外传入或者由国内传出。(6)参见陈巧栋：《新冠肺炎防控，你需要了解的十个法律知识》，学习强国中国海关订阅号2020年2月10日。

(五)《国际卫生条例(2005)》是否是海关执法依据

《国际卫生条例(2005)》(International Health Regulations，IHR)是一部具有普遍约束力的国际卫生法。中国是《国际卫生条例》的缔约国，因此，它与中国国内法一样对中国国家机关和公民具有法律约束力，它也是中国国境卫生检疫法方面的重要渊源。《国境卫生检疫法》第二十四条明确规定：“中华人民共和国缔结或者参加的有关卫生检疫的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”该条款明确了《国际卫生条例(2005)》的法律效力要高于《国境卫生检疫法》。

二、疫情涉及快速通关相关法律问题

(一)涉证物资登记放行的法律依据

为确保用于新冠肺炎疫情的捐赠物资快速通关，海关总署发布了2020年第17号公告(以下简称17号公告)，包括宁波海关在内的30多个直属海关也相继发布了关于用于新冠肺炎疫情防控和治疗物资办理通关手续事宜的公告，明确了对于进口药品、消毒物品、防护用品、救治器械等防控物资实施快速验放的相关事宜，从而全力保障防控物资快速通关。

上述公告规定，用于防控疫情的涉及国家进口药品管理准许证的医用物资，海关可凭医药主管部门的证明先予放行，后补办相关手续。而《海关法》第二十四条第一款规定：“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，具体处理办法由国务院规定。”由于此次疫情防控突发且关系重大，根据行政应急性原则，(7)行政应急性原则是指在某些特殊紧急情况下，根据国家安全、社会秩序和公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与一般性法律相抵触的行为。参见金石：《行政应急性原则》，《行政法学研究》2004年第1期。对用于防控疫情的涉及国家进口药品管理准许证的医用物资，海关采取了凭医药主管部门证明先予放行，后补办相关手续的措施，最大程度保证了防控和治疗物资的快速通关，但这仅是在疫情紧急情况下的一个变通的做法，亟需通过立法方式将行政应急性原则固化为法律制度，笔者建议在《海关法》修法过程中增加特殊情况下先放后证的情形，具体可以表述为“国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，但在应对突发事件等紧急情况下，经发证部门开具证明，可以先予放行，后补办相关手续。”

(二)滞报金问题

根据《海关法》的规定，一般情况下进口货物的收货人应当自运输工具申报进境之日起十四日内向海关申报，未在规定期限内向海关申报的，由海关征收滞报金。而根据《海关征收进口货物滞报金办法》第十六条规定：“滞报金起征日遇有休息日或者法定节假日的，顺延至休息日或者法定节假日之后的第一个工作日。国务院临时调整休息日与工作日的，海关应当按照调整后的情况确定滞报金的起征日。”海关总署2020年第18号公告(关于临时延长汇总征税缴款期限和有关滞纳金、滞报金事宜的公告，以下简称18号公告)明确了各省、自治区、直辖市人民政府按照党中央、国务院疫情防控工作部署，确定并公布复工日期的，对有关进口货物的滞报金，起征日顺延至上述复工日期，正是对《海关征收进口货物滞报金办法》相关规定的明确具体化。

(三)查验货物收发货人免予到场的法律依据

为保障新冠肺炎疫情防控期间进出境货物的快速验放，减少人员聚集，有效防止疫情传播，海关总署发布了2020年第24号公告，明确了疫情期间海关查验货物时收发货人可免于到场，由存放货物的海关监管作业场所经营人、运输工具负责人在查验记录上签名确认。那么海关这么做的上位法依据是什么？根据《海关法》第二十八条的规定，一般情况下海关查验货物时，进口货物的收货人、出口货物的发货人应当到场，但该条款同时规定了海关认为必要时，可以径行开验。径行开验是指海关在收发货人不在场的情况下，自行开拆货物进行查验。根据《海关进出口货物查验管理办法》的规定，通常的情况下有两种情况海关可以径行开验：一是进出口货物有违法嫌疑的；二是经海关通知查验，进出口货物收发货人或者其代理人届时未到场的。此次为有效防止疫情传播，海关采取了收发货人免予到场的措施，属于一种新的情况，这是径行查验措施在应急情况下的灵活运用，笔者认为这应当符合《海关法》立法时所预留的“海关认为必要”时行使径行查验权的立法目的。

三、疫情涉及税收征管相关法律问题

(一)进口的疫情防控和治疗物资减免税的法律依据

17号公告规定了《慈善捐赠物资免征进口税收暂行办法》(财政部 海关总署 国家税务总局公告2015年第102号，以下简称102号公告)所列有关物资，紧急情况下海关先登记放行，再按规定补办减免税相关手续，这是海关对进口的疫情防控和治疗物资减免税直接的规范性文件依据。

这里涉及两个法律问题：一是捐赠物资依据什么法律规定可以享受减免税政策；二是先登记放行，再补办减免税相关手续有何法律依据。

关于第一个问题，《海关法》和《进出口关税条例》都规定了法律规定减征、免征关税的货物、物品应当属于法定减免税的情形，而《公益事业捐赠法》第二十六条规定：“境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税”。102号公告对此进行了细化，对物资范围、捐赠人、受赠人等进行了明确，而《关于防控新冠肺炎疫情进口物资免税政策的公告》(财政部 海关总署 税务总局公告2020年第6号)则在102号公告的基础上对防控疫情进口物资免税进口范围进一步扩大，实行了更优惠的进口税收政策。

关于第二个问题，一般情况下根据《进出口关税条例》等法规规定，减免税手续应当在货物进出口之前办理，(8)参见《进出口关税条例》第四十八条：“纳税义务人进出口减免税货物的，除另有规定外，应当在进出口该货物之前，按照规定持有关文件向海关办理减免税审批手续。经海关审查符合规定的，予以减征或者免征关税。”但根据《海关法》第二十九条规定：“除海关特准的外，进出口货物在收发货人缴清税款或者提供担保后，由海关签印放行。”也就是说即便是应税货物，经海关特准也可以先予放行，举重以明轻，对于符合法定减免税条件的货物、物品，海关更有特准其先登记放行，再补办相关手续的权力。

(二)减免税捐赠物资的后续监管问题

根据《公益事业捐赠法》第二十条第二款的规定，海关对减免关税的捐赠物品依法实施监督和管理。而102号公告第十一条对此进一步细化，免税进口的捐赠物资，未经海关审核同意，不得擅自转让、抵押、质押、移作他用或者进行其他处置。如有违反，按国家有关法律、法规和海关相关管理规定处理。因此笔者认为，减免税的捐赠物资在性质上属于海关监管货物，海关有权在法定期限内对相关货物、物品依法实施监督管理，对于违法相关监管规定或者存在走私行为的，有权追究相关当事人的法律责任。

(三)缴税日期顺延

根据《海关法》第六十条的规定，进出口货物的纳税义务人，应当自海关填发税款缴款书之日起15日内缴纳税款，这里的15日应当是指自然日。而根据《进出口关税条例》第三十九条的规定，纳税义务人因不可抗力或者在国家税收政策调整的情形下，不能按期缴纳税款的，经依法提供税款担保后，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过6个月。此次根据疫情特殊情况延期缴纳税款，切实减轻企业负担，18号公告明确了对于缴款期限届满日在2020年2月3日至各省、自治区、直辖市人民政府按照党中央、国务院疫情防控工作部署确定并公布的复工日期期间内的税款缴款书，可顺延至复工之日后15日内缴纳税款。可以说这是在突发疫情的特殊情形下，海关对海关税收缴款期限的特殊安排，建议下步通过修法方式予以固化，即在不可抗力情形下，经过海关批准或者发文明确也可以延期缴纳税款。

(四)因疫情原因退运的货物是否能免税

由于世界卫生组织(WHO)已将新冠肺炎疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件” (PHEIC，Public Health Emergency of International Concern)，虽然其不建议对中国采取旅行和贸易限制，但该建议不具备强制的约束力，不排除有的国家对部分中国商品采取禁入措施，或者外商以疫情为由退货。

根据《进出口关税条例》第四十三条的规定“因品质或者规格原因，出口货物自出口之日起1年内原状复运进境的，不征收进口关税”，因疫情原因被外国政府或者外商退运的货物，是否能根据上述规定予以免税呢？一种观点认为，“品质或规格原因”是有特定范围和要求的，是指货物本身存在的质量缺陷或者货物的规格、型号、成分、含量、技术指标等，与买卖双方在交易合同或协议中约定的品质或规格要求不符，即关注重点在于货物本身的质量与交易合同约定不符，而因疫情原因被外商退货而复运进境不是海关惯例执法上理解的“品质或规格原因”，不符合准予免税的法定条件，因此不能退税。另一种观点则认为，应当根据《京都公约》的相关规定对于原状退运进境的我国出口货物不征收进口关税(9)参见《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》(简称《京都公约》)附约B.3关于货物按原状复进口的附约。，另外对于“品质或规格原因”，由于没有明文的法定解释，因此对该规定的解释应当秉持有利于相对人的原则，对于因疫情而导致货物被禁运或者商品被拒收而被迫退运进境的情形，应当认为其属于“品质”原因(不符合外国政府或者外商所预期的品质)而予以免税进境，当然货物免税进境时，其在出口时所享受的出口退税和出口补贴等金额应当予以退还。笔者倾向于第二种观点，这样做既符合法律原则，同时也并未给国家税收造成损失，而对于因疫情而被迫将货物退运进境的企业则是“雪中送炭”而非“雪上加霜”。