打造跨境电子商务质量安全生态圈多元共治格局

丁佳乐

近年来，随着互联网技术的普及和飞速发展，中国跨境电子商务(以下简称“跨境电商”)迎来了高速发展期，目前已覆盖食品、化妆品、奢侈品、家用电器等消费品领域。作为中国经济社会发展中出现的重要的市场新形态，跨境电商已经成为促进中国经济增长的新引擎。2018年，通过海关跨境电商管理平台零售进出口商品总额为1347亿元，同比增长50%，其中出口总额为561.2亿元，同比增长67%，进口总额为785.8亿元，同比增长39.8%。

跨境电商的快速发展，吸引了大批社会资本进入该领域，各类跨境电商平台、企业如雨后春笋涌现。据不完全统计，中国跨境电商企业超过20万家，平台企业超过5000家，海淘用户规模达到4100万人次。

一、中国跨境电商质量安全生态发展存在的问题及原因分析

跨境电商是电子商务与外贸行业的结合体，这种新型业务形态的出现为传统外贸发展注入了新鲜血液。跨境电商的业态发展较之于传统贸易，具有很大优势，它打破了贸易壁垒，开拓了对外贸易的新渠道，减少了贸易环节，缩短了贸易时间，提高了贸易效率，增强了中国对外贸易的整体竞争力，推动了中国对外贸易高质量的发展。并且它与传统的交易方式不同，具有其独有的五大特征：第一，全球性。它是跨国境、跨关境的主体间的交易活动，不受国界的限制；第二，无形性。它通过互联网完成交易；第三，匿名性。交易双方可以使用昵称进行交易，可以隐藏自己的真实信息，具有很大的交易自由；第四，即时性。通过互联网交易，下单成功的一瞬间买卖即达成；第五，无纸化。跨境电商信息传递不需要通过纸质媒介，纸质交易文件信息被互联网通讯记录替代。这些特征促进了贸易信息的传递，促使跨境电商与相关产业链的联系更加紧密，优化了跨境电商的贸易环境。

然而，跨境电商作为一种新兴业态，在监管方面仍存在许多空白，每年有大量的跨境商品通过不正规的渠道流入国内，并在各大电商平台销售。因此，跨境电商的生长急迫地需要适宜的“制度土壤”来管控质量安全风险，从而促进跨境电商健康有序地发展。目前，有以下几个方面的问题制约着中国跨境电商的质量安全和生态发展：

(一)跨境电商质量安全存在的风险

随着跨境电商的迅猛发展，每天有数以亿件的跨境电商产品涌入，由于跨境电商产品具有批次多、来源渠道复杂、销售模式多样等特点，因此在进口交易规模不断扩大的同时也带来一系列质量安全问题。

一是疫病疫情产品违规进口的风险。作为一种新型的贸易形态，跨境电商领域的监管仍存在许多空白，每年有大量的跨境商品通过不正规的渠道流入国内，并在各大电商平台销售。一些携带有疫病疫情风险的动植物(有害生物、植物种子等)、特殊物品(微生物、生物制药、血液等)违规进口，直接威胁着中国公众的卫生健康，并给中国生物安全带来严峻挑战。

二是国外假冒伪劣产品存在质量安全隐患。由于跨境电商正品产品进口与仿品进口有着高额利益差的诱惑，加之国内一些企业的知识产权意识淡薄，因此，一些假冒伪劣产品就在国外形成了制售链。由于网络购物是基于互联网中的数字信息，消费者购买时只能看到图片、视频、文字，对代购身份、个人买手以及产品的真伪很难进行辨别确认，消费者有可能会买到假冒伪劣的商品。因此这类产品不仅存在质量安全隐患，也导致了跨境电商生态发展的不平衡。

三是国内外标准差异。跨境电商进口产品是按照生产国标准进行生产，与国内标准存在差别(如食品中一些营养成分含量上的差异)，中国尚未发布针对跨境电商及其产品的质量安全标准，因此有不法份子钻标准缺失的空子，导致“假洋货”“劣质货”涌入国内市场，造成一定安全隐患。

四是跨境产品来源多难追溯。跨境电商平台中所销售的商品数量、种类繁多，不同产品之间有着较大差异，从而导致监管溯源的难度增大，加之国内产品冒充跨境电商进口产品，一些国内造假产品经快递公司伪造信息，人为制造正品海淘货物的假象，堂而皇之以进口身份欺骗消费者，使得跨境电商产业遭遇到了严峻的信任危机。

五是跨境产品难以有效召回。由于跨境电商经营环境的虚拟性和流通服务跨国境等特点，一旦发生产品质量安全事故或者疫情风险，对产品的召回难以落实。

(二)我国跨境电商监管现状

跨境电商涉及多个国家之间的交易，由于其具有网络隐蔽性、匿名性以及全球性的特征，因此对其监管难度较大。再加上政府部门、企业之间的信息不对称，有些监管部门还在用传统的监管模式去解决跨境电商的发展问题，导致监管形成闭环，无法进入良性循环。因此，为了提升电子商务监管方面的效能，除了需要不断完善和稳步实施跨境电子商务监管制度，还需要加大力度培养跨境电商方面的专业人才和开发相关信息化系统，从而促进跨境电子商务的健康有序发展。在监管过程中具体存在的一些问题从以下三方面进行阐述。

一是监管的碎片化。对跨境电商的监管并非是某个部门的责任，而是需要多个部门整合监管资源，实施协同监管。然而，目前国内外的工商、外汇管理、海关、食药等机构对跨境电商的监管思路不同，导致各方采取的具体措施不同步、不一致。这就需要打通“信息孤岛”，实现跨层级、跨部门、跨业务的协同服务与监管。建立统一的跨境电子商务监管信息平台，平台内部可对具体监管职责进行详细划分，各部门在自身权责范围内实施监管行为，补足监管漏洞，避免重复监管，实现跨境电商企业、海关和其他监管部门信息的共享和交换，达到多部门联动，有效监管跨境电子商务企业及其进出口货物的目的。

二是监管政策的滞后性。监管政策出台的速度始终跟不上跨境电商的发展速度，缺乏监管政策多部门联合快速反应机制。例如：海关推出跨境电商进口B2C包裹退货监管新模式，在跨境电子商务零售进口商品自海关放行之日起30日内的前提下允许保税仓直接退货模式，使企业不必再设置单独的区外退货专用仓，将全部退货流程转到区内，有效地加快整体退货时间。然而，跨境电商企业实际运营中，又提出30天以外的退货需求，必须重新逐级向海关总署提出监管政策需求，海关总署还必须征求商务部、财政部等六部委的意见，政策反应时间难以满足企业实际需求。

三是风险防控各自为政。跨境电商监管涉及商务、税务、海关、外汇管理、银行、邮政等多部门，而各部门监管政策出发点和风险防控侧重点各有不同，目前在中央层面由商务部牵头联合发文，但在基层执行层面还需要明确责任部门进行整合管理，统一政策措施的发力方向，起到连接政府、企业、消费者的桥梁纽带作用。

(三)跨境电商法律法规建设的滞后

跨境电子商务发展历程虽短，但其变化迅速，现行相关法律法规体系建设与其发展相比相对滞后，传统的监管模式程序复杂、效率较低，已经无法应对多变的跨境电商发展情况，主要体现在以下两个方面：

一是中国现有法律法规体系建设不适应当前跨境电子商务的新形势。目前，中国《电子商务法》虽已出台，但跨境电商规则多变复杂，除涉及消费者和经营者双方的交易以外，还会涉及到非消费者，如本国的商品生产企业、国际运输公司、海关部门等。为了能给跨境电商的发展提供根本保证，需根据跨境电子商务的发展形势，尽快完善法律法规。比如，一些特殊的食品像奶粉、保健食品等需要经过特定备案程序，这给跨境电商的交易带来一定的障碍。在监管过程中还没有有效的监管法规和制度的支持，这需要上层立法和制定一系列的法规制度，“量身定制”监管政策和权力，使得对跨境电商的监管有法可依。

二是各国有关电子商务法律的不一致。由于跨境电商具有全球性的特征，存在无边界的限制因素，各国法律对跨境电商的执行尺度是不一致的，消费者很难通过法律来维护自身利益。因此，对跨境电商法律动态的掌握不能局限于国内出台的法律，还需要及时关注国际法律的现状和动态，吸取国际经验，加强国际间的监管合作，积极参与国际标准化组织或机构制定跨境电商标准规范相关工作，支持推动eWTP建设，多部门在执行法律时建立有效沟通，研究国际公约在中国的适用性，及时预防国际公约与中国现有法律间的差别所导致的纠纷，更好地规范和明确跨境电商中商品质量安全的法律责任，实现对跨境电商商品的有效监管，从而增强中国跨境电商在国际上的影响力和话语权，促进跨境电商的健康发展。

二、海关部门对质量安全生态健康的推动

为针对跨境电商发展带来的质量安全方面的风险，海关部门主动采取措施，构建多渠道的风险防控体系。一是准入把关。围绕行业监管和产品准入，制定了跨境电商产品正面清单、企业备案规范等制度。二是事中监管。对进入保税园区的跨境电商货物实施一次性口岸集中检疫，保障口岸公共卫生安全、国门生物安全，并在保税仓和保税区对进境跨境电商商品实施线下抽样监测工作。三是开展线上抽样监测工作。在综试区内，依托跨境电子商务商品质量安全风险国家监测中心(以下简称国家监测中心)，利用大数据、分析风险信息，针对高风险敏感商品，开展质量安全抽样检测，发布监测预警信息。

以杭州地区为例，杭州作为全国首批5个跨境电子商务试点城市之一，在跨境电商业务试运行以来，多项指标居全国各试点城市首位，持续不断地创新，引领着跨境电商产业可持续发展，成为跨境电商行业发展的“风向标”。杭州海关尊重市场规律、强化社会监督，按照“遵循电子商务规律，发挥电子商务全程数据留痕、可追溯的特性，创新理念和方法，改革通关监管模式，支持和促进跨境电子商务健康、快速、有序发展”的工作思路，在跨境电子商务零售进出口方面大胆实践，探索出促进跨境电商健康有序发展的制度和方法。

(一)开展风险监测工作的成果

自2016年起，国家监测中心开展了对跨境电商商品的风险监测工作。2019年全年，国家监测中心已执行跨境进口商品抽样监测1195批，其中进口消费品883批，进口食品化妆品312批。包括儿童用品、学生文具、燕窝、保健品、葡萄酒、宠物食品共6个专项抽检计划，进口消费品监测到质量安全风险158批(其中食品化妆品40批，工业消费品118批)，食品化妆品风险比率13.7%，工业消费品风险比率13.4%。2019年4月份，对进口即食燕窝产品的专项监测时，发现泰国乌鸡和Blumarine这两个品牌的7款产品未检出唾液酸(干燕窝成分鉴别项目)，涉嫌虚假宣传。杭州海关所属钱江海关遵循“妥善应对、促进跨境电商健康发展”的原则，密切关注舆情，妥善监管处置，消除了杭州综试区内的跨境电商商品质量风险，避免了负面影响的扩大化，进一步夯实“政府牵头、部门合作、企业主责”的跨境电商商品质量共治格局。

同时，与天猫国际、网易考拉建立了常态化的跨境商品质量监督抽查合作机制。天猫和网易基于强大的大数据能力，不仅与CCC数据、有机认证数据等对接，而且向国家监测中心输出商品入仓、商品数量、消费者反馈、“神秘抽检”数据等信息，供海关在原有布控基础上完善抽检机制，最后由合作的技术机构负责抽检样品的检测。

(二)溯源管理机制的探索

国内跨境电商行业溯源系统经过几年的发展，逐渐得到推广，但目前仍存在信息片面化、产品单一化、溯源链条短、运营成本高等问题，通过之前的调研，初步拟定了基于二维码的第三代跨境电商溯源体系建设的工作方案，其核心思想是在参考现有单一类型产品溯源系统主要技术的基础上，吸取现有溯源系统的经验，充分发挥后台优势，整合产品全供应链上下游数据，实现复杂环境下数据信息采集、实时传送，追溯内容包含但不限于产品的生产信息、检测信息、物流信息(包括运输环境参数)、通关信息等，并实现终端同步实时更新。通过对加贴溯源码的企业实施认证考核采信，设定准入门槛，以此来规范电商平台和电商企业。

(三)构建质量安全风险联合防控机制

一是与市场监管局签订合作备忘录，共同开展质量共治活动。完善了跨境电商后端的治理，一方面是可以杜绝跨境电商产品再次流入流通领域，在发生举报投诉等情况时双方可共同加强流通领域检查；另一方面是双方对销售假冒伪劣商品行为的查处，多方联动对跨境电商行业进行监管，提升跨境电商产品质量示范效应，推进跨境电商产业健康持续发展。

二是与平台企业建立合作机制。依托跨境电商国家监测中心，先后与天猫国际、网易考拉签署了合作备忘录。通过建立双方的信息互通、数据共享、质量共治、协同处置等机制，探索创立跨境电商平台产品质量治理和跨境电商产品质量安全监管的有效对接模式，开启了海关与电商平台的质量共治行动。

三是建立跨境合作机制。推动杭州市政府、澳大利亚维多利亚州政府、阿里巴巴三方开展跨境电商“互认机制、采信机制、追溯机制、预检机制”的实践，通过国际协作、监管前移、海外预检、全程追溯，突破了产品保质期短、质量安全风险高的生鲜跨境电商产品进口的瓶颈，解决了检测互认、口岸通关、第三方采信、二维码追溯等问题，破除了传统检验监管方式与产品安全风险不匹配的矛盾，实现了“源头可溯、去向可查、风险可控、责任可究”。在关检融合的新时期，今后可利用现有的海关国际合作机制，推进海关AEO互认机制在跨境电商领域内的应用。

三、推动跨境电商生态圈形成多元共治格局的建议

提升产品质量，净化网购环境，光靠一个监管部门或一家企业都是不可能做到的，这需要多方参与，建立责任清晰的制衡机制，打造“政府牵头、部门合作、企业主责”的跨境电商产品质量共治生态体系。根据《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》(商财发〔2018〕486号)的要求，地方政府对跨境电商产品质量监控应发挥总牵头的作用；监管部门制定跨境电商产品监测计划，开展产品检测数据分析和评估，实施风险监测和相关调查；跨境电商企业作为产品质量安全的责任主体，为质量安全责任可追溯提供保障。“政、关、企”共治的格局，为企业诚信、产品质量的全程跟踪追溯，维护消费者质量安全利益提供了基本保障，也促使跨境电商告别成长的烦恼，走进高质量发展的电商新时代。在构建共治格局上，应重点关注以下方面：

(一)回应企业参与共治的合理诉求

传统意义上的政府监管，是政府职能部门对电商企业的单方面管理，在政府职能转变的当下，质量安全领域方面，需要社会各方的积极参与。督促电商企业落实消减质量安全风险的法定责任的同时，也应正视其在参与质量安全治理方面的合理诉求。从监管向治理的转变，已经从理念逐步转向实践，企业参与共治从发展趋势上已经成为必然，重大监管事项在出台前必须向社会公示就是一个明证。

而从跨境电商企业角度来看，一方面面对跨境电商商品的品类杂、来源广、假冒伪劣产品泛滥的情况，单打独斗办不成事，只有多方参与共治，形成制约假冒伪劣的“天网”，才能促进跨境电商产品质量的提升；另一方面，跨境电商企业没有执法权，无法对违规违法行为进行及时、有效的处罚，因此企业迫切需要与监管部门建立联动机制，开展质量共治。

(二)形成多元共治的统一理念

我们认为，在监管转向治理的过程中，关键点在于，习惯于分别监管的政府部门要形成质量安全多元共治的统一理念。

首先，需要加强政府监管的同向性。面对海量的跨境电商产品，依靠常规的监管模式和监管机构有限的监管力量，是难以进行有效监管的。传统的监管模式较为分散，海关部门监管(法检商品的)生产领域以及出入境环节，工商部门监管流通领域，商务部门监管宏观规划等，各自监管职责边界难以闭环，往往会出现各自为政的现象，急需涉及的各行政执法部门厘清各自的权利义务边界，把监管理念从分别监管转变为多元共治，发挥各自优势，形成职能互补。在实现口岸各相关监管部门在准入、申报、查验、监管、放行以及诚信管理等方面的信息互换，在货证核查、后续监督等方面进行监管互认，在资源共享、打击违法、监督抽查等方面进行执法互助的基础上，还需要在监管方向上发出统一的声音，明确市场参与各方的政策预期，从而达到事半功倍的效果。

第二，要由政府部门各自监管转变为多方共同治理。跨境电商的监管不是“单行线”，打破现各行政职能部门的职能管理范围，加强政府、行业之间的合作交流。海关对跨境电商的监管仅仅是跨境电商整个链条的一环，尤其是对跨境电商产品质量安全的监管，需要政府部门的共同参与和把控，更需要平台企业自身对跨境电商商品质量的品控，最终在执行层面要做到“并轨”，形成推动质量提升的叠加效应和强大合力，以助力跨境电商产业的可持续发展。

最后，要由行政部门执法变为各方依法履行责任。对跨境电商质量安全的监管不仅仅是行政部门的职责，更需要多方履行各自责任。商财发〔2018〕486号对政府、电商企业、电商平台、境内服务商、消费者等各方的责任做了初步的规定，今后还需要在执行细节方面加以完善和明确。例如，要求跨境电商企业建立信息发布机制，可在网站相关页面发布海关检疫提示信息、违法违规行为公示等内容，确保消费者知情权，让企业同行、社会公众对电商企业进行监督。

(三)在综试区率先探索建立质量共治智慧体系

杭州综试区作为全国第一个跨境电子商务综合试验区，应依法履行跨境电商产品质量安全监管职责，先试先行，促成并建立电商企业、监管部门、地方政府三方互动的质量监管机制，推动在杭州综试区率先探索建立质量共治智慧体系，形成可复制、可推广，引导跨境电子商务向自由化、便利化和规范化发展，能在全国推行的“杭州模式”，不负李克强总理的期望，把杭州打造成“跨境电商全国第一城、跨境电商全球第一流”。

一是信息共享。应充分利用“互联网+”技术，以大数据分析、物联网、云计算等新兴技术为依托，研究开发全国统一的跨境电商信息化服务平台和通关管理平台，引导各部门在平台上开展跨境电商监管协作，在满足实际监管工作需求的同时，还可以与其他信息化平台进行对接，实现信息共享、数据互通。

二是指令集中发出。目前，国家监测中心“一张网、六大平台、九个系统”的信息化应用构架应初具雏形，在全国各大网站、电商平台开展自主监测。下一步，可通过与大型电商平台建立一对一机制，逐步将各平台的监测数据纳入其中，实现“大数据、大统一、大集中、大集成”的功能，为今后监测指令集中发出奠定技术基础。

三是政府主导后续处置。应落实地方政府部门担负起监管政策试点工作的主体责任，组织对跨境电商平台在售商品进行网上巡查，及时收集产品的负面评价、退货率、热点商品等信息，牵头建立舆情监测和处置机制，开展多维度的风险评估，向社会做好监测数据的发布。