食源性疾病预防的财政投入结构研究——以云南省为例

●张 煜

一、引言

伴随我国经济高速发展，人民生活水平显著提高，社会主要矛盾从“物质文化需要”转移至“美好生活需要”，人民生活观念及生活方式随之转变。健康服务市场将被升级的诉求、意识的强化以及消费的不断增长所激活。欧美等发达国家食源性疾病监测系统建设相对而言完善，食源性疾病防控研究主要从流行现状描述性研究、流行风险因素研究及防范中的干预性研究三个方面进行。美国已建立的食源性疾病监测系统包括:食源性疾病主动监测网（FoodNet）、国家法定疾病监测报告系统、公共卫生实验室信息系统、海湾国家弧菌监测系统、食源性疾病暴发监测系统等[1]。WHO自1980年起在欧洲组织实施食源性疾病监控项目。该项目由德国联邦危险性评估研究所（BFR）管理，该研究所同时也是FAO WTO在欧洲关于食品与动物卫生究与培训中心，负责食品安全项目的组织①。澳大利同样具备全国性的食源性疾病监测系统②。食源性疾病预防主要体现在食品安全的监管过程中，云南省已逐步建立起覆盖食品生产经营全过程的监管体系④。

二、云南省食源性疾病和预防财政投入情况

云南省食源性疾病预防主要体现在食品安全的监管过程。云南省在食品安全监管过程中主要以分段管理为主、品种监管为辅及“一个部门监管一个环节”，在各监管部门职责细化的同时，逐步建立起食品安全的全覆盖监管体系。近五年来食品药物安全监管投入迅速增长，制度逐步完善，财政投入持续提升。2013年财政投入近5.52亿元，2017年财政投入近11亿元，投入提升将近一倍⑤。

图1 2013—2017年云南省食品药物安全监管投入图

云南省2013—2017年食品药品监管投资逐年增加，行政运行费用财政投入占比总体呈上升趋势，近3年占比都超过40%，近45%。食品安全事务财政投入的大部分年度占比均高于30%。药品事务财政投入占比逐年比例下降，从5.1%降至2.2%，其他食品和药品监督管理事务财政投入约为8%左右。保健食品的监管仅2013年设有专项投入资金。

三、云南省各地州市食源性预防的财政投入分析

表1 2013—2017年食品药品监管相关财政投入表 （单位：万元，%）

2012—2017年云南省十地州市中食品和药品监督管理事务年均财政投入前三分别为大理州6582万元，保山市5623万元，曲靖市5240万元。各地州市地方财政投入是年均财政投入占比较高，除迪庆州仅占55.3%，其余占比均高于60%。除迪庆和临沧零投入外，中央财政在其他地州均有投入，旅游热点地区版纳及丽江投入超20%。国家级食品安全试点地区大理州和曲靖市中央级财政投入近20%。省级财政投迪庆州占比达44.7%，临沧市达23.1%，其余各地州在10%左右。

四、云南省食源性预防的财政投入对食源性疾病影响分析

表2 各地州食品药品监督管理事务财政投入及各级投入表

食源性疾病指通过食物进入人体体内的各种致病因子引起的感染或中毒。理论上人类提升食品检测效率，进而减少或避免食源性疾病食物摄入，降低食源性疾病发生⑥。假定一，增加食品安全事务的投入将减少食源性疾病的发生；假定二，增加食品检验种类或数量将减少食源性疾病的发生。

1.模型设定及数据来源。为求验证假定，根据数据可得性，选择版纳、保山、迪庆、昆明、丽江、临沧、普洱、曲靖和昭通共9个样本地区，2012—2017年共6年的面板数据进行建模分析。选择食品和药品监督管理事务财政投入、直接与食品监管有关的食品安全事务投入、食品检测种类和食品检测数量为解释变量。选择食源性疾病发生事件和人数、动植物性中毒事件和人数、化学性中毒事件和人数、微生物中毒事件和人数为被解释变量，利用面板模型建模。由于数据关系为非线性的，故采用了被接受变量和解释变量的对数形式，面板数据是具有三维（截面、时期、变量）信息的数据结构。因存在缺失数据，属非平衡的面板数据，通过模型检验，在此建立固定影响变截距模型，包括带均值截距项、时间和截面固定影响的模型，具体如下：

其中：yit表示被解释变量，表示解释变量，β表示待估参数，μit表示随机干扰项。m表示在各截面成员方程中都相等的总体均值截距项。截面截距项表示的是截面成员i对总体平均状态的偏离，所有偏离之和应该为零。γt为时期截距，反映时期特有的影响。总体均值、截面截距项、时期截距项：

通过引进相应的截面成员和时期虚拟变量，由于截面成员存在截面异方差情形，因此采用截面加权(的GLS估计)。

2.实证结果分析。模型估计结果可知，食品抽检类型的数量对食源性疾病的发生事件、发生人数以及动植物性中毒事件和人数具有显著性影响，即食品抽检类型的数量每增加1%，食源性疾病的发生事件平均降低0.257%，食源性疾病的人数平均降低0.422%，动植物性中毒事件平均降低0.256%，动植物性中毒人数平均降低0.378%。食品监管事务和食品药品监督管理事务的投入对食源性疾病的影响不显著，可能与投入食品检验的资金不足有关。食品监管事务和食品药品监督管理事务的投入与食品抽检类型和数量对微生物中毒事件和人数，以及化学性中毒事件和人数影响均不显著。

表3 云南省食源性预防的财政投入对食源性疾病影响模型结果

研究发现，食源性疾病的预防检测投入费用较少，模型结果显示，食品药品监督管理事务和食品监管事务的财政投入对食源性疾病的影响较小。据分析可知，食品药品监督管理事务的投入中行政运行投入占比较高。在调查的7个地州中，食源性疾病的预防和检测在食品监管事务管理中占比，除了丽江占比81%（2015年检验费用因故大幅增加，2016年大幅减少）、版纳占比71%，其他地州的食源性疾病的预防和检测在食品监管事务管理中占比不足1.3%。7个样本地州食源性疾病预防和检测在食品药品监督管理事务投入中占比不足0.3%。加大对食品检验检测的投入，增加检验类别，有助于减少食源性疾病发生。模型结果显示，减少食源性疾病关键是增加食品检验类别，通过加大对食品检验类别有助于减少食源性疾病事件发生数和人数，尤其有助于由动植物引发的食源性疾病的事件发生数和人数⑦。

五、食源性疾病预防的财政投入存在问题

1.食源性疾病预防财政投入总量不足。自云南省对食品安全实行分级管理以来，原经费投入由省财政统一划拨变为各地财政划拨，使得部分基层困难地区财政经费到位率低、缺口明显⑧。为了强化食品安全监管机能，2014年云南省财政划拨2亿元专项资金，但全省129个县市区的地方食品安全需求以及各项监管工作仍无法满足。如选择性地在37个县市区建立县级食品检验检测机构标准化试点，迄今建成了60余个县级农产品检测站。且受限于资金，云南省各地区不仅专业人员及先进检测技术落后，相关检测设备亦更新缓慢。

2.食源性疾病预防未建立财政投入合理增长模式。人们对食品安全更为重视的需求日益强烈，对政府食品监督管理的水平要求逐步提升。传统的监管体制和设施已无法满足社会需求，必须投入巨量资金实现全方位提升。而在2011—2017年食品监督管理投入总额保持在1.4亿元，致使新建食品监督管理相关项目挤占常规项目资金，影响常规项目正常执行。因此，食品监督管理投入总额应根据云南省经济增长确定适当增长比例⑨。

3.食源性疾病预防财政投入结构不尽合理。首先食药监管的财政投入中行政运行费用占比过高。近3年的食药监管财政投入中行政运行费用占比超过40%，个别年份占比达50%，远超食品和药品监管事务的投入比例，挤压监管业务资金。可知监管机构臃肿，行政运行繁冗。食源性疾病中慢性病投入差，当代健康医疗条件进步，人类寿命延长，但各类与环境及食品相关的疾病受到更高关注，包括食品安全引发的各类消化系统类疾病，特别是相关癌症发病率的增加⑩。

六、食源性疾病预防的财政投入结构的调整建议

1.预防保障前移。健全食源性疾病监测网，加强食源性疾病监测，对除已经进行监测的主要致病菌沙门氏菌、大肠杆菌O157:H7、单增李斯特菌和空肠弯曲菌之外的其他重要微生物菌类进行连续主动监测。在已经完成构建和部署的食源性疾病监测报告系统、食源性疾病分子追溯网络、食源性疾病爆发监测系统等基础上，扩大预警范围，建设村组（社区）食源性疾病预警室，实施兼职食源性疾病预警员制度，打通省、市、县三级疾病预防控制中心以及各地哨点医院以下的“最后一公里”，对可能发生的食源性疾病进行前置预警和早调查、早归因分析，为及时制定、调整食源性疾病安全防控策略提供依据⑪。

2.高度关注食品风险因子。加强国内外食品风险分析及保护措施，通过各渠道分工合作来获取先进食品风险因子，包括从原料生产—加工—运输等整个“食物链”的风险，及时进行干预并作出快速反应。筑好境外生产企业的第一防线，守好食品口岸第二防线。针对食品从农场到餐桌流程，建立完善的执法监管部门，形成“以一个部门为主的综合性、专业性、成体系”的有机安全监管模式。对多次发生污染事件的食品要在预防机制下进行加工、包装和储存的严格把控。强化认证和注册体系，质量、管理和环境认证是食品管理中的准入门槛⑫。召回制度和“自动扣留制度”作为监管补充手段，保障消费者权益。

3.强调核心环节。改善现有疾病预防控制财政拨款机制，在保证疾病预防控制机构人员经费的前提下，建立疾病预防控制项目基金，依据卫生防疫站评审标准、疾病预防控制工作规范以及相关的条例、法规，选择、确定合适的服务项目，通过政府财政税收保证资金来源。为求提升财政资源利用率，增进疾病预防控制服务项目经济管理水平，必须进行成本预算。国家财力相对紧张，疾病预防控制事业经费不足的情况下，建立科学合理、规范完善的疾病预防控制成本预算体系，使得成本会计的组织完善，制定、完善疾病预防控制成本会计制度。加强检测检验技能培训，组织人员定期培训与继续教育，实行长、短期相结合，以提高食源性疾病检验工作的及时性和准确性。前期做好食源性疾病实验室检测准备工作，有关人员要掌握某些化学性食源性疾病现场高效检测方法，在快速定位现场可疑食品同时确定食源性疾病病原及种类。

七、结语

研究发现，就食源性疾病预防而言，预防和检测投入费用较少；同时，食品抽检类型数量对食源性疾病发生事件发生人数以及动植物性中毒事件和人数有显著性影响，食品监管事务和食品药品监督管理事务的投入与食品抽检类型和数量对微生物中毒事件和人数以及化学性中毒事件和人数影响均不显著。加强食源性疾病预防的前提是一方面需要加大财政支出，合理确定公共经费增长的合理比重；另一方面应该关注高风险因子，并实施预防保障前移。

注释：

① Henao OL，Scallan E，Mahon B，et al.Methods for monitoring trends in the incidence of foodborne diseases:Foodborne Diseases Active Surveillance Network 1996 －2008 ［J］.Foodborne Pathog Dis，2010，7（11）:1421-1426

②CdDC.Case definitions for infectious conditions under public health surveillance[J].MMWR，1997，46（12）:258-261

③OzFoodNet:A health network to enhance the surveillance of foodbome diseases in Australia[EB OL].（2003-07-14）

④曾建辉，刘志涛，李娟娟，等.云南省食源性疾病暴发事件流行特征及预测模型建立[J].职业与健康， 2018（3）

⑤陆姣，王晓莉，吴林海.国内外食源性疾病防控的研究进展[J].中华疾病控制杂志，2017，21（2）:196-199

⑥刘新荣，孙爱国，郭琴，等.建立食源性疾病危机管理机制探讨[J].中国医药导报，2011，08（34）:159-161

⑦刘磊.现行疾病预防控制财政拨款机制问题与建议[J].行政事业资产与财务，2012（2）:53-54

⑧刘若微，应珊婷，章强华.解读美国新出台的《食品保护计划》[J].农产品质量与安全，2008（5）:50-53

⑨Pptter M.Food consumption and disease risk[M].Cambridge:CRC Press，2006

⑩ Adak GK，Meakins SM，Yip H，et al.Disease risks from foods，England and Wales，1996-2000[J].Emerg Infect Dis，2005，11（3）:365-372

⑪陆姣，王晓莉，吴林海.国内外食源性疾病防控的研究进展[J].中华疾病控制杂志，2017，21（2）:196-199

⑫黄中夯，李咏梅，张立实.国外食品安全控制与食源性疾病监控策略研究现状[J].国外医学（卫生学分册），2007（2）:116-119